李策　李龍

[提要] 第三方評估已經(jīng)成為政府管理方式改革的重大創(chuàng)新，成為督導(dǎo)改革舉措的重要方式，成為推進(jìn)政策落實的重要利器。在全面推進(jìn)深化改革的浪潮中，科學(xué)準(zhǔn)確地理解第三方評估內(nèi)涵、把握第三方評估特點、構(gòu)建第三方評估原則，推進(jìn)第三方評估事業(yè)快速發(fā)展成為亟待解決的問題。為此，筆者系統(tǒng)梳理國內(nèi)主流評估理論，尤其在分析第三方評估公認(rèn)的專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性等特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合實地評估經(jīng)驗，力圖構(gòu)建第三方評估需要把握的“P-I-P-E”原則，以期為第三方評估發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：第三方評估；專業(yè)性；公開性；效用性；獨立性

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年3月10日

一、“第三方評估”概念厘清

評估是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“第三方評估”則是這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮效用的重要方式。1979年，英國政府對公共部門進(jìn)行績效考核的“雷納評審”就是第三方評估的典型案例。第三方評估引入后，在政府改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，社會治理等方面發(fā)揮了重要作用，尤其是近幾年我國政府大力推動第三方評估發(fā)展以來，第三方評估的開展深入到社會的方方面面，這就導(dǎo)致第三方評估理論研究出現(xiàn)相對滯后的現(xiàn)象，甚至對“第三方”的界定也存在爭議。

理解第三方評估，首先應(yīng)理解第三方評估的概念。彭國甫認(rèn)為第三方評估又稱“社會評估”主要包括公民個人、社會團體、社會輿論機構(gòu)、中介評估機構(gòu)等通過一定程序和途經(jīng)，采取各種方式，直接或間接、正式或非正式地評估政府績效。程祥國、李志認(rèn)為第三方評估是指由政策制定者與執(zhí)行者之外的人員進(jìn)行的正式評估。包括受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、輿論界、社會組織和公眾特別是利益相關(guān)者參與等多種評估主體。

包國憲、張志棟認(rèn)為所謂第三方評價是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民間機構(gòu)所組織實施的評價政府及其部門績效的活動。楊小軍、陳慶云認(rèn)為與被評估者自己進(jìn)行的自我評估和評估者對被評估者進(jìn)行的內(nèi)部評估不同，第三方評估是由評估主體和被評估主體之外的與二者無利害關(guān)系的外部主體進(jìn)行的評估。

在評估中“第三方”的界定方面：王春英認(rèn)為所謂的“第三方”，一般是具有權(quán)威性的專業(yè)性的中間機構(gòu)或組織，由他們制定一系列評價標(biāo)準(zhǔn)來對他們業(yè)內(nèi)各組織進(jìn)行評定，得出具有說服力的結(jié)果與報告。石國亮認(rèn)為第三方主要是指除了第一方（被評估對象）和第二方（服務(wù)對象）之外的那一方。通常情況下，第三方同第一方、第二方之間并不存在必然性的隸屬關(guān)系，也沒有根本利益上的相關(guān)性，因此正是在這個意義上，第三方實質(zhì)上應(yīng)該是指 “獨立第三方”。

第三方評估問題及困境方面：潘旦、向德彩認(rèn)為社會組織第三方評估機制的建設(shè)還存在一系列障礙，主要是制度保障的缺失、信息嚴(yán)重不對稱、資金依賴委托、評估方法不專業(yè)等。段紅梅認(rèn)為在中國政府績效評估體系中要真正發(fā)揮第三方評估的作用還存在著一定的障礙，相關(guān)制度規(guī)范的缺失、第三方作用發(fā)揮不足、信息不對稱等是主要影響因素。趙環(huán)、徐選國、楊君認(rèn)為我國政府購買社會服務(wù)“第三方評估”面臨多元困境，主要為合法性困境、制度化困境、專業(yè)化困境、社會化困境等。樊怡敏認(rèn)為政府績效第三方評估面臨三大問題，分別是缺乏有力的制度支撐與保障、難以獲得有效的政府績效信息、第三方評估主體間缺乏高效的合作協(xié)調(diào)機制。

綜上可以看出，第三方是相對于第一方（委托方）、第二方（被評估方）而言的，除此二者外的皆可稱為第三方，第三方評估即所謂的第三方受第一方委托，對被評估方進(jìn)行評價。同時，第三方評估的發(fā)展也面臨著缺乏保障制度、信息不對稱、專業(yè)力量不足、作用難以發(fā)揮等諸多問題，反映出我國的第三方評估研究主要集中在政府績效評估等領(lǐng)域，且研究大都是基礎(chǔ)性的、滯后性的，這成為我國第三方評估處于起步階段的詬病。因此，如何正確對待第三方評估及其特點，逐步構(gòu)建第三方評估的基本原則成為我國第三方評估事業(yè)發(fā)展的迫切任務(wù)。

二、“第三方評估”的原則構(gòu)建

在第三方評估的研究成果中，已經(jīng)有一些學(xué)者對第三方評估的特點或原則進(jìn)行了歸納和梳理。如楊小軍、陳慶云認(rèn)為第三方評估機構(gòu)由專業(yè)人士組成，擁有專業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)，管理科學(xué)，信息透明，態(tài)度中立，評估結(jié)果公正客觀，具有獨立性、科學(xué)性、權(quán)威性、公正性和客觀性等顯著特點，在各類評估中發(fā)揮著獨特的作用。潘旦、向德彩認(rèn)為第三方評估具有獨立性（身份獨立、財政獨立）、客觀性、專業(yè)性、公正性的特點。徐雙敏認(rèn)為“第三方”的“獨立性”被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正的起點，而“第三方”的專業(yè)性和權(quán)威性則被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正的基礎(chǔ)。以上這些第三方評估的特點歸納和原則提出對第三方評估的發(fā)展產(chǎn)生了重要意義。

一些學(xué)者認(rèn)為獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性是第三方評估的主要特點，或者是評判第三方好與不好的準(zhǔn)則。但其忽略了第三方評估的本質(zhì)不是評估本身，而是評估結(jié)果的運用，也就是我們所謂“以評促建”、“評建結(jié)合”并未體現(xiàn)，同時對第三方的監(jiān)督也是一大空白。本文在此基礎(chǔ)上加以修改和完善，試圖構(gòu)建出第三方評估的“P-I-P-E”原則（profession-independence-publicity-effectiveness）的基本框架，并對其中的某些概念進(jìn)行進(jìn)一步完善和界定。

（一）專業(yè)性原則（profession）。評估是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是這里的評估并非指隨意性的評價、判斷，而是指科學(xué)的評估、有效的評估，因為評估并非是一門人人都懂的學(xué)問。在整個評估過程中會涉及到問卷法、訪談法、文獻(xiàn)法、科學(xué)抽樣、統(tǒng)計分析等專業(yè)方法，也會涉及到調(diào)研分析、指標(biāo)設(shè)計、量表制定、實地評估、數(shù)據(jù)分析、撰寫報告、結(jié)果發(fā)布等多個環(huán)節(jié)。要想評估結(jié)果真實有效、客觀公正，其最基本的就是保證原始數(shù)據(jù)采集和分析過程的科學(xué)，這對評估機構(gòu)或者評估隊伍的專業(yè)性要求較高。目前，我國各地已經(jīng)創(chuàng)新出的第三方評估模式主要有高校專家評估模式、專業(yè)公司評估模式、社會代表評估模式、民眾參與評估模式四種。其中，社會代表評估模式、民眾參與評估兩種模式是政府完善自身建設(shè)且具有中國特色的評估模式，由于其無法完成科學(xué)的評估流程，不具有專業(yè)性，也難以在第三方評估領(lǐng)域進(jìn)一步推廣；高校專家評估模式、專業(yè)公司評估模式可能更有推廣價值。同時，從第三方評估中的第一方（委托方）來看，其尋求第三方評估的原因除了保持結(jié)果相對公正客觀、一定程度上減少評估責(zé)任等原因外，很重要的一方面是利用第三方評估機構(gòu)的專業(yè)知識、專業(yè)技能以彌補自身專業(yè)性不足的缺點。從這個角度來看，第三方評估的專業(yè)性是第一方選擇評估機構(gòu)的首要前提。

因此，第三方評估機構(gòu)工作評估人員應(yīng)具備社會學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等相關(guān)專業(yè)知識，能夠科學(xué)、準(zhǔn)確地完成評估的各個環(huán)節(jié)，從專業(yè)的角度提出針對性的整改措施和科學(xué)性的完善方案，幫助委托方取得理想效果。

（二）獨立性原則（independence）。評估本身不是目的而是手段，但是傳統(tǒng)的評估模式容易受到個人主觀感受的影響，尤其是政府部門內(nèi)部評估極易產(chǎn)生應(yīng)付上級的偽評估、假評估，這也就失去了評估的意義。第三方評估的引入有改善這一傳統(tǒng)缺點的意義，但是在中國強政府、弱社會的大環(huán)境下，尤其是政府購買社會服務(wù)時，個人干擾第三方評估的情況屢見不鮮。因此，減少其他方對第三方的影響，保持第三方評估的獨立性成為一個極為重要的課題。

許多學(xué)者指出高校、科研院所、專業(yè)企業(yè)、民辦非企業(yè)等相關(guān)主體是第三方或純第三方，但在實際評估過程中各相關(guān)主體的獨立性都受到了較大限制，所謂的純第三方評估僅僅是一個理想的模型。第三方評估中有自發(fā)性評估，即沒有任何利益關(guān)系在里邊，如華南理工大學(xué)課題組對廣東省市、縣兩級政府績效進(jìn)行評估，這可能是第三方評估中獨立性高的代表作，但是信息不對稱、資金難以維持等問題成為詬病。時下大多數(shù)的第三方評估是政府委托的，即政府是第三方評估資金的提供者，第三方評估機構(gòu)的獨立性必然會受到影響。也就是說，第一方一旦與第三方達(dá)成合作，二者就產(chǎn)生了利益關(guān)系，在這個程度上說，純第三方是無法存在的。實際上，我們在分析第三方的獨立性的時候，看重的是其他兩方尤其是第一方對第三方的影響，這是因為在三方博弈中，第一方的力量往往是最大的，可以影響甚至控制第三方，這就意味著第三方評估中第三方的獨立性實際受到的是力量最大一方的影響的。但第三方力量若是較第一方、第二方有優(yōu)勢，在一定程度上會增加第三方的獨立性，在條件允許的情況下，委托社會力量較大、發(fā)展較好甚至超過第一方、第二方力量的第三方評估機構(gòu)能夠一定程度上保持第三方的獨立性。

（三）公開性原則（publicity）。引入第三方評估很重要的一個作用就是監(jiān)督，但在評估的過程中對第三方的監(jiān)督明顯欠缺。嚴(yán)格來說，有第三方的獨立，就要有對第三方的監(jiān)督以確保整個評估的公平、公正、公開，具體來說要從三個方面做起。

第一，評估內(nèi)容的公開。評估指標(biāo)、評估方式、評估方案、評估要求等一系列評估內(nèi)容是第三方評估開展的基礎(chǔ)。一方面評估內(nèi)容的科學(xué)合理關(guān)系到整個評估的客觀公正，對評估內(nèi)容進(jìn)行公開有利于三方對評估內(nèi)涵進(jìn)一步把握，有利于社會各界監(jiān)督意識的培育，有利于政府權(quán)力合理實施；另一方面評估內(nèi)容是智力成果，三方或某方對其享有知識產(chǎn)權(quán)，因此在公開評估內(nèi)容時應(yīng)注意“度”的把握和智力成果的保護(hù)。

第二，評估過程的公開。評估過程的公開是評估內(nèi)容具體實施階段的延續(xù)，二者有著不可分的聯(lián)系。評估內(nèi)容是理論，評估過程則是實踐，諸如評估方法、評估流程、評估進(jìn)度、評估質(zhì)量控制等在評估過程中出現(xiàn)不合理，仍會導(dǎo)致評估結(jié)果甚至整個第三方評估的失真。因此，方法科學(xué)、手段合理的基礎(chǔ)上對評估過程進(jìn)行公開并自覺接受監(jiān)督，有利于提高第三方評估的權(quán)威性、說服性。

第三，評估結(jié)果的公開。評估結(jié)果的公開是最根本、最必要的公開，是整個第三方評估最低限度的公開。第三方評估是手段，是實現(xiàn)社會資源利用最大化的重要形式，倘若評估結(jié)果都難以公開，那第三方評估則完全淪落為內(nèi)部評估，甚至是虛假評估、偽評估，毫無存在意義。

評估內(nèi)容、評估過程、評估結(jié)果三者是一個有機整體，在實際操作中不能分割開來泛泛而談，內(nèi)容公開是基礎(chǔ)，過程公開是保障，結(jié)果公開是底線，只有三者的公開性一齊發(fā)揮才能保障整個第三方評估的公開性。第三方評估的公開性原則充當(dāng)著不可或缺的第四方的角色用以對整個第三方評估進(jìn)行監(jiān)督，但又省去第四方評估的繁瑣和浪費。

（四）效用性原則（effectiveness）。第三方評估是手段、是措施而不是目的，“以評促建”才是第三方評估的最終歸宿。換言之，第三方評估是邀請第三方通過評估的形式、手段、措施來促進(jìn)建設(shè)。但要想真正達(dá)到促改革、促建設(shè)、促管理、促發(fā)展的效果，最根本的還是評估結(jié)果的運用，這也是國內(nèi)諸多專家學(xué)者集中吐槽之處。我國改革試點引入第三方評估，其使命絕不僅僅限于監(jiān)督的職能，更是集監(jiān)督、咨詢、引導(dǎo)、建設(shè)于一體的多目標(biāo)行為，歸根結(jié)底還是建設(shè)與發(fā)展，也就是效用性。

隨著改革的深入，第三方評估已經(jīng)從企業(yè)第三方評估到政府購買服務(wù)第三方評估，再到社會領(lǐng)域第三方評估，逐步滲透并全面推廣到科技領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、健康領(lǐng)域等諸多領(lǐng)域，且評估內(nèi)容、評估方式、評估方法也朝著多元化方向發(fā)展。其對于深化政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新治理形式、提高治理能力、優(yōu)化政績考核具有重要意義；從實踐上講，第三方評估能夠有效檢驗政府職能合理發(fā)揮、推動評價技術(shù)體系進(jìn)一步完善、為政府決策提供重要依據(jù)。但作用發(fā)揮，除了需要真評估等必要條件，還要依靠真落實來加以保障。

第三方評估結(jié)果的落實即是效用性原則的體現(xiàn)，主要需要三個層面來加以保障。一是法律層面，國家相關(guān)部門需要加快建立、健全第三方評估領(lǐng)域法律法規(guī)，明確第三方評估機構(gòu)法律地位，為第三方評估的順利開展提供法律支持；二是制度層面，第三方評估是第一方與第二方博弈中的第三視角，涉及到多方利益，極易受到其中某一方的干擾，為此加強制度建設(shè)，明確三方基本職責(zé)義務(wù)，使第三方評估機構(gòu)真正成為利益博弈雙方的“裁判員”；三是單位層面，第三方評估機構(gòu)的發(fā)展還處在起步階段，大都由高校、研究院兼職評估或企業(yè)、社會組織專職評估，其專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性還有待進(jìn)一步加強和檢驗。為此，要切實以獨立為宗旨，以專業(yè)作為切入，以國情為依據(jù)，以創(chuàng)新為視角，通過法律、制度、單位建設(shè)來發(fā)現(xiàn)真情況、解決真問題，加快第三方評估機構(gòu)發(fā)展。

在第三方評估的“P-I-P-E”原則中，專業(yè)性原則是前提基礎(chǔ)，是第三方評估開展的首要條件；獨立性原則是靈魂所在，沒有評估主體的獨立就沒有真實的評估結(jié)果；公開性原則是必要手段，其內(nèi)涵充當(dāng)?shù)谒囊暯堑慕巧?；效用性原則是根本目的，也是“以評促建”理念的具體體現(xiàn)。在實際評估過程中，“P-I-P-E”原則環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，只有在專業(yè)性的基礎(chǔ)上，守住獨立性的底線，對評估各個環(huán)節(jié)進(jìn)行公開并自覺接受監(jiān)督，得出權(quán)威的評估結(jié)論并發(fā)揮其效用，才能算得上是真正的第三方評估。

第三方評估業(yè)已成為我國全面深化改革的內(nèi)在組成部分，業(yè)已成為我國政府購買服務(wù)治理現(xiàn)代化的常態(tài)，在深入理解第三方評估本質(zhì)基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握四個基本原則對第三方評估發(fā)展將有重要意義。

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