趙曉思+王丹情

2017年浙江省政府工作報告明確提出，要深化行政復議體制改革。2017年4月11日，《浙江省人民政府關(guān)于深化行政復議體制改革的意見（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）在浙江省法制辦網(wǎng)站上向社會公眾公開征求意見。這是浙江全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》有關(guān)積極探索整合地方行政復議職責的要求，深化法治浙江、法治政府建設的又一重要舉措。

行政復議、行政訴訟，是化解行政爭議的兩項基本法律途徑。相對于行政訴訟而言，行政復議具有便捷、高效、低成本、專業(yè)性強等特點。

但是，在現(xiàn)實生活中，行政爭議的化解呈現(xiàn)“大信訪、中訴訟、小復議”的格局，行政復議并沒有得到百姓足夠的青睞。搞不清復議機關(guān)、質(zhì)疑復議的公正性等原因，讓不少百姓對行政復議信心不足。

如何突破行政復議困局？浙江認真貫徹中央有關(guān)改革行政復議體制的精神，2015年9月在義烏市率先試點，2016年7月在桐廬縣、黃巖區(qū)擴大試點，省本級同步跟進改革，評估總結(jié)改革經(jīng)驗，謀劃提出了行政復議體制改革的“浙江方案”。

復議為民，讓“免疫系統(tǒng)”便捷高效

“我不是黑車司機！”

義烏市行政復議局聽證室，37歲的崔貫偉坐在一側(cè)，對面坐著被申請人市運管局，是他過去“見不著、惹不起”的人。這一回，崔貫偉理直氣壯。

在義烏當快遞員的崔貫偉，這天帶家人去北苑醫(yī)院看病?！皠偤每匆妰蓚€老鄉(xiāng)帶著孩子出來，一直打不到車，孩子哭鬧不休。不忍心，就招呼他們上車送回家?！?/p>

上車后，老鄉(xiāng)主動要給錢，“給10元錢，算請你喝個飲料成不？”紅綠燈前，運管所一查問，對“10元錢買個飲料”，運管所認為這是議價，涉及非法營運。崔貫偉被扣了“黑車”，還將面臨3萬元起步的罰款。

崔貫偉感到冤屈，抱著“死馬當活馬醫(yī)”的心態(tài)，嘗試著向義烏市行政復議局申請行政復議。

雖是人生地不熟，崔貫偉的申請過程卻異乎尋常地簡單：網(wǎng)上一查，行政復議局的地點、電話等信息明明白白；上門交材料，復議局還有專門辦事員接收材料；遞進去后第三天，就通知他復議申辯。

這是發(fā)生在義烏市行政復議局成立不久后的一個案子，最終聽取了當時兩名乘客的意見，查明了事實，認為崔貫偉的出發(fā)點還是做好事。最后，運管局主動撤銷了行政處罰，崔貫偉也撤回了行政復議申請，化解了矛盾。

行政復議是政府機關(guān)化解行政爭議的有效渠道，可以說是政府自我糾錯的“免疫系統(tǒng)”。然而，長久以來，由于部門機構(gòu)眾多，百姓不知道進“哪個門”，有時候部門職責權(quán)限不清，相互“推諉”，這也成了百姓較少選擇行政復議去化解矛盾糾紛的一個重要原因。

2015年9月，義烏市行政復議局掛牌成立以來，漸漸地改變了這一“困局”。行政復議局“一口受理”和“屬地辦理”更加便捷，避免了群眾“找不到”“找不準”復議機關(guān)和部門之間相互推諉的現(xiàn)象。義烏市行政復議局成立后，2016年行政復議案件同比增長150%，達到703件。

試點成效初顯，也順應了建立一個便捷、高效的糾紛解決機制的初衷。2016年7月，省政府批復桐廬縣、黃巖區(qū)改革試點工作方案，參照“義烏模式”擴大試點，兩地行政復議局于當年9月相繼掛牌成立。同時，2016年7月8日，省行政復議局正式運行。

迄今，桐廬縣、黃巖區(qū)兩地復議局已順利運行半年多時間，行政復議案件分別同比增長36%、250%。而對省一級行政復議局，截至2016年底，不到半年時間，省級部門移送案件220件，相當于2016年上半年省級部門收案數(shù)的136.9%。

同時，對于政府來說，以往的行政爭議解決過程問題重重。行政資源調(diào)配不合理，有些部門沒案子，有些部門卻案子太多忙不過來；行政體制推進大部門制，上下部門之間不是一一對應等問題層出不窮。

改革充分發(fā)揮了行政復議糾正違法行為和倒逼依法行政的制度功能，既能為人民群眾提供便捷、高效的爭議解決和權(quán)利救濟途徑，又能依照法定程序在行政機關(guān)內(nèi)部解決行政爭議，緩解政府“疲于信訪”“忙于應訴”的壓力。

“老百姓普遍反映，到行政復議局更方便了。政府行政部門也反映工作更便利了，可以第一時間掌握信息，就地及時化解糾紛，做到矛盾糾紛‘不上交。”

總結(jié)前期改革的成效，征求意見稿為今后的改革謀劃了主要任務，“改革的重點內(nèi)容是集中行政復議職責、強化行政復議機構(gòu)力量、健全行政復議機制，尤其要在集中行政復議職責、設立行政復議局上率先突破?！?/p>

對此，征求意見稿提出，《中華人民共和國行政復議法》修改前，市、縣（市、區(qū)）政府探索集中行政復議職責。對以政府工作部門及其依法設立的派出機構(gòu)等為被申請人的行政復議申請，原則上由本級政府統(tǒng)一受理，行政復議決定以政府名義作出。

開展行政復議體制改革并經(jīng)批準后，在政府法制辦公室增掛政府行政復議局牌子，負責承辦以政府為行政復議機關(guān)的行政復議案件，集中承辦以政府工作部門為行政復議機關(guān)的行政復議案件。

新掛牌的行政復議局應向社會公開行政復議案件受理范圍、條件、程序等事項，為人民群眾行使行政復議權(quán)利提供便利。

健全機制，提升公眾信任度

行政復議既要做到讓百姓“省心”，還要做到讓百姓“放心”。對此，征求意見稿明確指出要提升行政復議的專業(yè)性、透明度和公信力。

對此，義烏市行政復議局辦案人員陳曉慧深有感觸，長期工作在一線，接觸了很多申請人，在她看來，首先要做好立案接待工作?！傲附哟敲鎸θ罕姷闹匾翱冢袝r候，我們的一張笑臉、一杯熱水，馬上就能平息申請人的怒火；而耐心傾聽申請人的訴說，進一步給予專業(yè)的分析和建議，則更能建立申請人對政府的信任感?！?

為此，義烏市行政復議局采取了一系列措施，保障群眾門好進、事好詢、案好立，如行政復議局設立專門接待室，專門負責復議申請的接待、咨詢和受理，為群眾提供法律咨詢、快速立案和案件查詢等服務。黃巖區(qū)則在信訪局和行政服務中心設立行政復議疏導點，在行政復議局設立法律援助站，在矛盾初發(fā)階段做好解釋、協(xié)調(diào)工作。

而從實踐看，行政復議要增強公信力，一方面要改變目前“條線結(jié)合”的復議管轄體制，另一方面關(guān)鍵在于辦案力量和人員素質(zhì)問題，要有人辦案、辦好案，這也是行政復議體制改革的難點和重點。

對此，從省本級以及義烏、桐廬、黃巖行政復議體制改革試點情況來看，根據(jù)行政復議職責集中情況以及案件增加數(shù)量，按照“人隨事轉(zhuǎn)”的原則，及時劃轉(zhuǎn)有關(guān)人員編制，通過調(diào)劑等形式核增相應編制，市、縣（市、區(qū)）政府推動相關(guān)機構(gòu)設置、人員配備與所承擔的工作任務相適應，并根據(jù)行政復議職責集中情況，適當充實加強行政復議機構(gòu)力量，以確保有人辦案、辦好案。

征求意見稿也明確提出，市、縣（市、區(qū)）政府要依法加強行政復議能力建設，推動相關(guān)機構(gòu)設置、人員配備與所承擔的工作任務相適應，適當充實加強行政復議機構(gòu)力量。注重行政復議人員入口把關(guān)，加強與公職律師制度的銜接。

2015年9月10日下午，浙江義烏市政府2號樓7樓，舉行了一場特別的聽證會：浙江義烏泵業(yè)有限公司兩名高管端坐“申請人”席；“被申請人”席上坐的，是義烏市市場監(jiān)管局工作人員。聽證圍繞的，是該局作出的“關(guān)于變更企業(yè)法定代表人”的責令整改書是否具有合法性。

這是義烏市行政復議局正式掛牌后的首場聽證會?！斑^去，行政復議案件往往根據(jù)案卷審理，透明度不高?！绷x烏市法制辦副主任朱彤說，行政復議局成立后，行政復議人員力量配強了，簡單案件仍據(jù)案卷審理；復雜案件則要舉行聽證會，百姓可以和行政機關(guān)當面“對辯”，訴求表達更暢通。

這場聽證會給了浙江義烏泵業(yè)有限公司監(jiān)事何雪娟新的感受。“原以為材料遞進來后，只能聽天由命。”她說，沒想到百姓可以和有關(guān)部門平等地說出各自觀點，感覺更加公正透明。

試點改革以來，為了提升復議機關(guān)的糾錯能力，切實保障申請人的權(quán)利，試點地區(qū)都采取了一系列措施提高案件辦理質(zhì)量。義烏市制定行政復議案件審理程序規(guī)則，實行簡易案件書面審理、重大復雜案件聽證審理。注重發(fā)揮行政復議調(diào)解優(yōu)勢，堅持可調(diào)案件每案必調(diào)。建立集體討論和工作會商機制，組織法學專家討論案情45次，明確了147項審理意見。黃巖區(qū)突破書面審理為主的方式，除當事人放棄聽證外，均進行聽證審理；制定《黃巖區(qū)行政復議決定跟蹤反饋制度》《黃巖區(qū)行政訴訟（復議）案件責任認定和追究辦法》，著力破解“慢作為、不作為、亂作為”等問題。

2016年，省行政復議局審結(jié)的案件中聽證率達42%，義烏市、桐廬縣、黃巖區(qū)行政復議案件的聽證率均有大幅提升，分別達50%、48%、80%。同年，省本級行政復議案件糾錯率從2.4%上升到5.3%，集中承辦案件直接糾錯率達11.9%；義烏市、黃巖區(qū)直接糾錯率分別為11%、15.6%。

真正實現(xiàn)為人民著想，又快又好解決問題，才能有效提升政府公信力。為此，征求意見稿提出，提高行政復議辦案質(zhì)量和效率。加強行政復議辦案規(guī)范化建設，優(yōu)化行政復議辦案流程，規(guī)范行政復議辦案程序，推進“陽光復議”工作。改進行政復議案件審理方式，加大聽證審理和實地調(diào)查核實證據(jù)力度。堅持將協(xié)調(diào)、調(diào)解貫穿于行政復議辦案全過程，力爭“案結(jié)事了”。探索專家參與行政復議案件審理，建立行政復議咨詢專家法律意見書制度。加強行政行為依據(jù)的附帶審查。強化行政復議決定書的說理性，加大生效行政復議決定書公開力度，接受社會公眾監(jiān)督。

依法實施，深化推進改革

行政復議體制改革在價值取向上，首先要堅持依法實施的原則，要在《行政復議法》的框架內(nèi)深化推進。這次行政復議體制改革的核心在于集中行政復議職責，那現(xiàn)下要推進的改革是否和法律法規(guī)相協(xié)調(diào)？行政復議管轄權(quán)又該如何選擇？也成了關(guān)注的焦點。

“這應該不是問題，而是經(jīng)驗?！闭憬》ㄖ妻k有關(guān)處室負責人強調(diào)，此次改革在原則上是一級政府集中行政復議職責，政府工作部門不再受理行政復議申請。但也規(guī)定了三種例外情況，如遇到申請人堅持向上級業(yè)務主管部門申請行政復議的案件；省、市、縣改革不同步，如縣級改革未到位前，向設區(qū)市主管部門上流案件；對法律、法規(guī)授權(quán)組織的行政行為不服，向直接管理該組織的政府工作部門申請行政復議的案件。針對這三種情況，也沒有作硬性“封堵”，具體處理辦法是，政府工作部門不再辦理，由本級政府行政復議機構(gòu)集中承辦。

而對于改革具體的推進過程，征求意見稿提出堅持深化推進，科學把握改革時序，層層傳導改革壓力，做到體制改革先行、機制完善和能力提升逐步跟上。初步考慮，2017年設區(qū)市率先開展行政復議體制改革，有條件的縣（市、區(qū)）同步推進改革；2018年全省全面推進并基本完成行政復議體制改革，做到一級政府行政復議工作以“一個口子”對外，全省形成一支穩(wěn)定、專業(yè)的行政復議人員隊伍，建立一套較為完善的行政復議案件辦理工作機制，努力形成行政復議工作的“浙江模式”。

改革要落實到成效上，對行政復議體制改革后如何督促和推動行政復議制度功能發(fā)揮，征求意見稿也作了積極的探索。

首先要督促落實行政復議職責。改革后行政復議工作要有效化解行政爭議，真正釋放“改革紅利”，就需要通過法治政府考核、通報工作、備案審查、監(jiān)督指導等方式，督促行政復議機關(guān)及新掛牌的行政復議局落實行政復議職責。同時，針對改革后可能導致“條線”監(jiān)督指導職責削弱問題，可以加強行政復議局與有關(guān)業(yè)務主管部門之間的日常溝通和信息互通，建立行政復議案件辦理協(xié)商機制。

其次要加強行政復議工作保障。要落實行政復議接待、調(diào)解、聽證等辦案場所和行政復議辦案有關(guān)裝備。

讓行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政機關(guān)內(nèi)部，切實維護人民群眾合法權(quán)益與社會和諧穩(wěn)定。

浙江省法制辦有關(guān)處室負責人認為，行政復議體制改革是為了構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機制，給百姓提供更多的選擇，盡力解決老百姓“訟累”的問題。同時，能讓政府更全面掌握部門依法行政情況，強化對部門行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，在行政復議糾錯同時能及時提出規(guī)范執(zhí)法的要求，倒逼行政機關(guān)依法行政，加快建設法治政府。