梁啟東+宋帥官

[摘 要]當(dāng)前，遼寧重化工產(chǎn)業(yè)普遍面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)，特別是煤炭行業(yè)的困難和問題尤為突出，已經(jīng)影響到企業(yè)生存和職工就業(yè)穩(wěn)定。目前看來，整個煤炭行業(yè)的下行仍未見底，市場低迷短期內(nèi)難以回暖?！笆濉睍r期，在產(chǎn)能過剩的背景下，遼寧煤炭行業(yè)如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展？這不僅需要政府多措并舉，采取財稅、金融等多方政策支持，還需要煤炭企業(yè)主動加強經(jīng)營管理，推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

[關(guān)鍵詞]去產(chǎn)能；國有煤炭企業(yè)；轉(zhuǎn)型升級；職工安置

[中圖分類號]F061.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）05-0031-05

一、遼寧煤炭行業(yè)基本情況

煤炭是遼寧主要能源礦產(chǎn)，產(chǎn)量占一次能源總產(chǎn)量60%以上。截止到2015年末，遼寧尚有煤炭地質(zhì)儲量54.6億噸，其中國家規(guī)劃礦區(qū)45.6億噸，占全國保有儲量的1%。在籍煤礦289個，國有重點煤礦30個，集中在阜礦集團、沈煤集團、撫順礦業(yè)集團、鐵法能源公司、南票煤電等五戶國有煤炭企業(yè)當(dāng)中，產(chǎn)量占全部的85%，地方國有及民營煤礦259個，其中年產(chǎn)30萬噸及以上礦井41個，30萬噸以下礦井248個。全省煤礦現(xiàn)有從業(yè)人員共20.4萬人，其中省屬國有煤炭企業(yè)15.5萬人，占全部職工的76%。地方煤礦4.9萬人。

自實施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，遼寧對煤炭需求量一直保持較快速度增長，發(fā)電用煤和冶金用煤消費量占煤炭消費總量的80%左右，省內(nèi)煤炭產(chǎn)量長期供不應(yīng)求，自給率僅為34%。在市場需求的帶動下，遼寧煤炭產(chǎn)量穩(wěn)步提高，年均生產(chǎn)6148萬噸，并在2011年達到峰值（6890萬噸）。然而近幾年，受賦存條件、資源枯竭及市場環(huán)境等因素影響，煤炭產(chǎn)量逐年下降。2015年生產(chǎn)原煤4824.19萬噸，同比減少206.62萬噸，下降4.3%，總產(chǎn)量僅占全國1.3%。其中5家省屬煤炭企業(yè)生產(chǎn)原煤4091.93萬噸，占全部產(chǎn)量的85%。如表1，與全國主要產(chǎn)煤省份的比較來看，遼寧產(chǎn)煤量處于中游，煤炭資源枯竭形勢嚴峻。

從煤炭行業(yè)產(chǎn)能利用和庫存情況來看，如表2。由于遼寧煤炭需求對外依存度較高，煤炭本省開采量供不應(yīng)求，因此，無論是煤炭行業(yè)產(chǎn)銷量還是產(chǎn)能利用率都高于全國平均水平。2015年，全省國有煤炭行業(yè)的產(chǎn)能利用率達到70%以上，高于全國煤炭行業(yè)平均水平5個百分點。其中沈煤集團、阜礦集團等幾家省屬煤炭企業(yè)產(chǎn)能利用率為77%。

二、當(dāng)前遼寧煤炭行業(yè)存在的問題

1.企業(yè)經(jīng)營面臨較大困難和風(fēng)險。雖然受去產(chǎn)能影響，煤炭市場供求結(jié)構(gòu)有所緩和，但從長遠來看，煤炭供大于求的局面難以改變，煤炭價格處于低位，因此，遼寧煤炭企業(yè)虧損依然較為嚴重。五大國有煤炭企業(yè)產(chǎn)品收入大幅縮減，月均總虧損3億元，流動資金除維持職工基本工資外，僅能保證必備的生產(chǎn)安全投入。由于煤炭上下游行業(yè)不景氣，多數(shù)煤炭相關(guān)企業(yè)應(yīng)收賬款無法回收，資金周轉(zhuǎn)相對困難。例如，沈煤集團2015年應(yīng)收賬款余額已達20億元，資金缺口10億元。與此同時，遼寧煤炭行業(yè)普遍存在信用風(fēng)險，負債率不斷上升，金融機構(gòu)抽貸、壓貸可能性加大，容易引發(fā)企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險和局部債務(wù)風(fēng)險。2015年，全省國有煤炭企業(yè)負債率平均為68%，高于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)負債率，尤其是阜礦集團負債率高達75%，已經(jīng)超過國際警戒線。

2.煤炭“去產(chǎn)能”壓力較大。從政府層面看，按照《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號）的總體要求，產(chǎn)能在30萬噸以下的247個地方礦井全部引導(dǎo)退出，省屬國有煤炭企業(yè)未來5年內(nèi)因資源枯竭而關(guān)閉的煤礦最少7家。這些煤礦在環(huán)境生態(tài)治理、資源補償?shù)确矫鏆v史欠賬較多，社會負擔(dān)重，退出成本很高，預(yù)計總費用超過110億元，這些成本除國家一部分用于職工安置等專項資金彌補外，還需要省、市政府大量配套資金支付，形成巨大財政壓力。與此同時，一些地方煤礦企業(yè)是當(dāng)?shù)卣饕愂諄碓?，去產(chǎn)能化過程勢必造成地方稅收下降，影響地方財力。從民生層面來看，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能不可避免轉(zhuǎn)移出大量富余人員，造成巨大的職工分流安置壓力。初步測算，未來3—5年內(nèi)，政策引導(dǎo)退出和主動退出的煤礦涉及人員8.8萬人，其中省屬國有煤炭企業(yè)涉及人員6.3萬人，這一龐大的潛在失業(yè)大軍若處理不當(dāng)或不及時，容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。從企業(yè)層面來看，絕大多數(shù)煤炭企業(yè)已經(jīng)采取降薪、減少管理機構(gòu)和管理人員的數(shù)量、解聘臨時工和派遣工等方式縮減開支，但由于三高一低（開采成本高，人工成本高，企業(yè)負債率高，煤炭價格低），企業(yè)不得不面臨邊虧損邊生產(chǎn)的兩難境況。

3.歷史包袱沉重。遼寧煤炭行業(yè)的歷史包袱仍然未減，尤其是五戶煤炭企業(yè)承擔(dān)著巨大的社會責(zé)任。截至2015年，遼寧5戶國有煤炭企業(yè)擁有15.3萬人的廠辦大集體職工群體，這些群體年齡結(jié)構(gòu)偏大，絕大多數(shù)處于失業(yè)狀態(tài)。這些企業(yè)普遍存在承擔(dān)社會職能，額外支付高昂費用，如“三供一業(yè)”費用支出、退休人員及職工工傷保險的統(tǒng)籌外支出、廠辦集體的管理費用以及為集體企業(yè)提供的土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)支出。據(jù)不完全統(tǒng)計，這5戶企業(yè)涉及這部分的費用支出（或缺口）近14億元，讓本已不堪重負的煤企更加“）上加霜”。

4.提高煤炭行業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益難度大。近幾年來，遼寧煤炭企業(yè)積極探索多元化發(fā)展，不僅涉及煤炭開采、煤化工、電力、造紙、機械制造、物流、工程、地產(chǎn)等，還涉及建材、商貿(mào)物流、新型環(huán)保、頁巖油化工及煤層氣開發(fā)等。但多數(shù)企業(yè)過度依賴煤炭主業(yè)，非煤產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢不明顯，資源配置效率不高，非煤主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明確。煤炭主業(yè)優(yōu)勢也相對不明顯，多數(shù)集中在資源開采環(huán)節(jié)，缺乏核心技術(shù)，煤炭深加工和高附加值產(chǎn)品很少，企業(yè)自主創(chuàng)新能力差，技術(shù)研發(fā)意識不足，影響了企業(yè)競爭力的提升和效益的提高。

三、“十三五”時期遼寧煤炭行業(yè)面臨的機遇與挑戰(zhàn)

1.發(fā)展機遇。“十三五時期”，隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進，能源需求仍有較大的提升空間，煤炭的能源主體地位短時間內(nèi)難以改變。未來我國將著力推動能源革命，為煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級增添動力。國務(wù)院印發(fā)的國發(fā)[2016]7號文件確定了化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能、推動煤炭企業(yè)實現(xiàn)脫困發(fā)展的主要任務(wù)，國家有關(guān)部門也陸續(xù)出臺了包括金融支持、分離企業(yè)辦社會職能、職工安置等在內(nèi)的8個配套政策措施，為推動煤炭行業(yè)發(fā)展提供了強有力的政策支撐。中共中央國務(wù)院7號文件為遼寧新一輪振興發(fā)展注入了強大動力，必將提速能源工業(yè)發(fā)展，為煤炭需求帶來發(fā)展空間。遼寧加快國有企業(yè)改革步伐，將進一步推動煤炭行業(yè)資源整合、企業(yè)兼并重組。

2.面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)前遼寧經(jīng)濟下行壓力依然較大，重化工業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸期，遼寧煤炭進入需求增速放緩階段，煤炭市場供大于求的態(tài)勢短期難以改變。遼寧煤炭企業(yè)雖堅持多元化經(jīng)營，但仍缺少理念創(chuàng)新，結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級思路尚不清晰，對新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展特征認識不足，對結(jié)構(gòu)調(diào)整、速度換擋，動力轉(zhuǎn)換的理解力不夠，按照市場規(guī)律組織生產(chǎn)經(jīng)營的理念遠沒有樹立，表現(xiàn)出企業(yè)主動轉(zhuǎn)型升級的動力不足。由于資源枯竭、企業(yè)冗員等問題，遼寧煤炭行業(yè)生產(chǎn)效率較低，運行質(zhì)量不高，很難在“十三五”時期徹底扭轉(zhuǎn)。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，五大發(fā)展理念的貫徹落實，國家對環(huán)境治理突出更高更嚴的要求，這必將對遼寧煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，對傳統(tǒng)的發(fā)展模式形成倒逼。

四、遼寧煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展對策

1.完善煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型動力機制，提高市場競爭力。一是對開發(fā)礦區(qū)資源采取保護性開發(fā)，穩(wěn)定全省煤炭產(chǎn)量。逐年產(chǎn)量要控制在5000萬噸以內(nèi)，域外企業(yè)煤炭產(chǎn)量達到3500萬噸以上。嚴格控制煤炭生產(chǎn)能力，“十三五”期間要禁止新增煤和核增產(chǎn)煤能力。充分發(fā)揮生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)優(yōu)勢，優(yōu)化煤炭生產(chǎn)布局和生產(chǎn)系統(tǒng)，降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率和企業(yè)效益。提高煤炭工業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和水平，推動煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。二是深入推進兩化融合，加快智慧礦山建設(shè)，建立現(xiàn)代煤炭安全生產(chǎn)體系。三是加快企業(yè)尤其是國有企業(yè)經(jīng)營管理體制改革。推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度，努力建設(shè)權(quán)責(zé)明確、管理高效、決策科學(xué)的動態(tài)控制體系。四是加快推進煤炭企業(yè)兼并重組。引導(dǎo)遼寧有實力國有煤炭企業(yè)兼并重組弱勢煤礦，提高煤炭行業(yè)集中度，促進企業(yè)上檔升級。積極吸收民營資本，探索與國有資本聯(lián)合組建2-3家大型煤炭開采集團，按照市場規(guī)則進行定價，形成根據(jù)需求合理釋放產(chǎn)能的良性供應(yīng)格局強力整合現(xiàn)有散亂的供應(yīng)格局。五是推進煤炭技術(shù)創(chuàng)新。建成以市場為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、科研院所為支撐、政府為推動力的政產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的煤炭行業(yè)科技創(chuàng)新體系。以老工業(yè)基地新一輪振興和建設(shè)沈大自主創(chuàng)新示范區(qū)為機遇，積極創(chuàng)建一批國家級工程研發(fā)中心和重點實驗室，依托遼寧與江蘇、沈陽與北京對口合作，建設(shè)一批科技成果產(chǎn)業(yè)化基地。支持煤炭企業(yè)研發(fā)中心以及相關(guān)科研院所圍繞煤礦安全生產(chǎn)、煤炭深加工、煤炭裝備制造等進行相關(guān)技術(shù)和課題攻關(guān)。六是創(chuàng)新煤炭企業(yè)商業(yè)模式。推動煤炭企業(yè)由生產(chǎn)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。探索互聯(lián)網(wǎng)+煤炭行業(yè)的發(fā)展模式，打造煤炭企業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)、設(shè)計建設(shè)與技術(shù)改造服務(wù)、專業(yè)化技術(shù)服務(wù)、專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)、經(jīng)營管理服務(wù)于一體的新型商業(yè)模式。

2.加快推進煤電一體化進程，實現(xiàn)煤炭上下游企業(yè)共贏發(fā)展。鼓勵屬地發(fā)電企業(yè)與區(qū)域煤炭生產(chǎn)企業(yè)互保共建。借鑒內(nèi)蒙古、寧夏等省區(qū)做法，實施“煤電聯(lián)動、互保共建”。協(xié)調(diào)省內(nèi)煤電企業(yè)建立互保聯(lián)動機制，立足企業(yè)自主協(xié)商為主、政府積極協(xié)商為輔，合理確定電煤價格，嚴禁電廠擅自壓價行為，采取火電機組采購本土煤與發(fā)電量掛鉤政策，引導(dǎo)電力企業(yè)有序采購屬地煤炭，采取適當(dāng)措施限制屬地外劣質(zhì)低價煤入市，支持省內(nèi)發(fā)電企業(yè)就近選用燃煤，鼓勵大型煤炭、電力企業(yè)簽訂中長期合同，鼓勵煤電聯(lián)營，確保屬地煤炭市場穩(wěn)定。積極推動電價形成機制改革，進一步完善遼寧電力用戶直接交易政策，引導(dǎo)符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策的企業(yè)與發(fā)電企業(yè)通過市場手段形成最終用電價格。積極推進煤電冶化一體化重組，鼓勵煤炭企業(yè)與電力企業(yè)、冶金企業(yè)實現(xiàn)重組。加快淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)閉非法礦井和小煤窯，支持環(huán)保、質(zhì)優(yōu)及安全有保障的大礦達產(chǎn)生產(chǎn)。

3.做優(yōu)做強非煤產(chǎn)業(yè)，增強煤炭企業(yè)抗風(fēng)險能力。加快非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉長非煤產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值，加快形成煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。政府在政策和資金加大對煤炭企業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”的扶持。對煤機裝備制造、煤建材等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，要加快推進技術(shù)裝備更新升級、工藝優(yōu)化升級和產(chǎn)品升級換代，提升產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值，培育有影響力的品牌。做大做強油母頁巖等優(yōu)良產(chǎn)業(yè)，提高技術(shù)含量，延長、加粗產(chǎn)業(yè)鏈條，要做實做優(yōu)煤矸石燒結(jié)磚、石頭紙、高效潔凈煤粉等環(huán)保產(chǎn)業(yè)。促進新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，培育和發(fā)展生物醫(yī)藥、先進裝備制造、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展健康養(yǎng)老、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造一批大型產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

4.積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。遼寧多個地區(qū)煤炭資源即將枯竭，要切實加大礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理，要由事后治理轉(zhuǎn)為事前預(yù)防，由被動治理轉(zhuǎn)為主動治理，煤炭開采地區(qū)要依法開展環(huán)保測評，對不合格的礦區(qū)要依法整改或取締。

煤炭企業(yè)要按時編制本礦區(qū)環(huán)保與生態(tài)治理方案，加快礦井廢棄物、礦區(qū)塌陷地區(qū)以及水土流失的治理，鼓勵廢棄礦區(qū)和水土流失地區(qū)種植植物和糧食進行覆蓋。積極開發(fā)礦區(qū)旅游資源，將煤礦治理與生態(tài)旅游結(jié)合起來，提高礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

建立生態(tài)環(huán)境補償機制，對生態(tài)環(huán)境治理要加大資金投入，對因礦區(qū)開采導(dǎo)致的大氣污染、植被破壞、水質(zhì)污染以及人體健康損壞等督促企業(yè)及時補償。積極建立煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，用于解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

5.發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，用好國際國內(nèi)兩個市場。實施走出去戰(zhàn)略，政府應(yīng)主動為企業(yè)提供信息、對接項目，幫助其“走出去”發(fā)展項目、開發(fā)資源，在更廣闊的區(qū)域參與競爭和產(chǎn)業(yè)分工，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集和資源的有效配置。鼓勵支持阜礦、沈煤、鐵煤、撫煤、南票煤電等煤炭企業(yè)與國外和省外煤炭資源豐富地區(qū)合作開發(fā)資源，引導(dǎo)企業(yè)加強自身企業(yè)風(fēng)險自控建設(shè)，提高省外資源開發(fā)能力。積極扶持和鼓勵阜礦集團等企業(yè)依托內(nèi)蒙古、山西等地區(qū)的資源優(yōu)勢和國家政策優(yōu)勢，大力發(fā)展煤炭轉(zhuǎn)化項目。加強煤炭行業(yè)現(xiàn)代物流體系建設(shè)，發(fā)展煤炭相關(guān)物流貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。突出發(fā)揮巴新鐵路、阜盤鐵路等交通優(yōu)勢，依托中蒙俄經(jīng)濟走廊新通道，統(tǒng)籌優(yōu)化煤炭資源開采開發(fā)和消費布局。圍繞煤炭主要需求地區(qū)、沿海主要港口和重要鐵路樞紐地區(qū)，建設(shè)區(qū)域性煤炭物流園區(qū)，形成集公路、港口、鐵路、航運于一體的綜合物流服務(wù)體系。

6.堅持政府托底，促進礦區(qū)和諧穩(wěn)定。一是要盡快出臺全省化解煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩就業(yè)與職工安置實施方案，在政策上要有一定突破，如資金來源、設(shè)置專項、失業(yè)保險基金的使用等。對于去產(chǎn)能較為集中的國有企業(yè)，要給予一定的操作空間，制定符合自身企業(yè)實際情況的有針對性、操作性強的職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)安置實施辦法，政府加強輿情和進展跟蹤和監(jiān)督管理。二是對受影響的職工制定專項政策。將化解煤炭產(chǎn)能過剩受影響的職工統(tǒng)一納入目前就業(yè)政策扶持范圍，享受現(xiàn)有的促進就業(yè)政策。與此同時，針對他們的特殊情況，要研究制定解決企業(yè)拖欠社會保險費和經(jīng)濟補償金政策和辦法，以及社會保險轉(zhuǎn)送接續(xù)細化政策。有條件的要適當(dāng)降低相對困難企業(yè)社會保險費率，著力減輕企業(yè)的負擔(dān)，基金缺口要由各級財政給予補貼。對于因去產(chǎn)能而關(guān)停企業(yè)的中小型礦產(chǎn)企業(yè)要鼓勵他們進行二次創(chuàng)業(yè)，在創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、小額信貸、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營場所等方面要給予援助和支持。三是著力解決廠辦大集體問題，對全省廠辦大集體進行摸底調(diào)查，周密制訂改革實施意見，認真做好組織實施。從省財政撥付一定專項資金，各市按一定比例配套，積極爭取國家政策和資金扶持。建議政府選擇廠辦大集體問題比較集中的城市作為改革試點區(qū)域，督促試點企業(yè)制訂改革方案、職工安置方案、債務(wù)和解協(xié)議，著手對廠辦集體企業(yè)和職工身份進行認定，做好社保接續(xù)工作和補償金發(fā)放工作。要把握試點節(jié)奏，邊推廣、邊總結(jié)，為整體改革摸索經(jīng)驗，避免走彎路，改革不徹底。

7.多舉措降成本，助力煤炭企業(yè)度過“嚴冬”。一是清理稅費，減輕企業(yè)負擔(dān)。按照國家促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行和扭虧脫困有關(guān)精神，借鑒有關(guān)省份的有效做法，出臺扶持煤炭行業(yè)脫困的短期應(yīng)急性減負政策，適度減免或緩繳環(huán)境治理保證金、資源稅、水資源和水土保持補償費等稅費，尤其對開展重大技術(shù)攻關(guān)、技術(shù)改造的企業(yè)實施減稅或免稅方面的激勵政策，減輕煤炭企業(yè)負擔(dān)。二是出臺激勵政策，解決煤炭企業(yè)資金難題，引導(dǎo)各大銀行尤其是省內(nèi)銀行加大對煤炭企業(yè)的信貸支持，重資源儲量和市場前景而不過多考量目前經(jīng)營狀況，增加授信放貸額度，減少抽貸縮貸，規(guī)避資金斷鏈風(fēng)險。充分利用貸款擔(dān)保、貼息、借款、3P等多種形式，支持企業(yè)搶抓機遇，推動技改、升級，助力企業(yè)度過“嚴冬”。

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