張 權(quán)，李睿深，尹 立

(1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871； 2.中國電子科學(xué)研究院，北京 100041；3.北京大學(xué)國家治理研究院，北京 100871； 4.中國人民解放軍 91290部隊，北京 102100)

綜 述

關(guān)于信息化助力國家治理現(xiàn)代化的幾點思考

張 權(quán)1,2,3，李睿深2，尹 立4

(1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871； 2.中國電子科學(xué)研究院，北京 100041；3.北京大學(xué)國家治理研究院，北京 100871； 4.中國人民解放軍 91290部隊，北京 102100)

信息化與國家治理現(xiàn)代化是從不同視角對同一過程的分別描述，兩者是天然契合的戰(zhàn)略命題。在當(dāng)前我國信息化建設(shè)中，存在著關(guān)注技術(shù)層面的更新?lián)Q代而忽略范式層面的鼎故革新的核心問題，在某種程度上形成了阻礙國家治理現(xiàn)代化的信息化壁壘。探索以信息化推進國家治理現(xiàn)代化的改進路徑，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注以下三個方面：①突出國家治理現(xiàn)代化的中國特色；②強調(diào)科技、工具層面的信息化與社會、方法層面的信息化齊頭并進；③注重信息安全防護，在整體上把握好信息化發(fā)展的進度與節(jié)奏。

戰(zhàn)略命題；信息化壁壘；統(tǒng)籌發(fā)展

0 引 言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作座談會中指出，“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。作為全面深化改革的手段與目標(biāo)，信息化與國家治理之間的關(guān)系亟待進一步闡明，以加深在當(dāng)前形勢下對于三個重要問題的認(rèn)識和理解：1.為何是以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？2.信息化視閾下國家治理體系與治理能力有何欠缺？3.如何以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？

1 以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代機遇

治理(governance)作為政治學(xué)領(lǐng)域的新興概念，反映出政治學(xué)人對于時代發(fā)展與政治變遷的理性思考和積極回應(yīng)。隨著人類社會的現(xiàn)代化步伐不斷加快，現(xiàn)代國家面臨的治理難題日益錯綜復(fù)雜，傳統(tǒng)的理論與方法不能解釋和解決新的問題，于是學(xué)界做出了“少一些統(tǒng)治，多一些治理”的呼吁——希望實現(xiàn)權(quán)力主體由一元向多元、權(quán)力性質(zhì)由強制向協(xié)商、權(quán)力來源由法律向契約、權(quán)力運行向度由垂直向平行、治理范圍由公權(quán)力所及向公共領(lǐng)域的過渡[2]。

對于學(xué)界而言，由統(tǒng)治向管制再向治理的轉(zhuǎn)型反映了“人類政治發(fā)展的普遍趨勢”。如果將該進程(即政治發(fā)展進程)放大到人類社會發(fā)展進程這一更加宏大的敘事框架中，也就是習(xí)總書記提到的：由工業(yè)社會向信息社會的轉(zhuǎn)型[3]，兩者應(yīng)該是嚴(yán)格對應(yīng)的，或者說是從不同視角對同一個過程的分別描述。因此，從學(xué)理角度我們可以認(rèn)為：信息化與國家治理是天然契合的戰(zhàn)略命題——信息化(變革)促使國家治理的提出，國家治理的提出是為了適應(yīng)信息化(社會)。

從現(xiàn)實角度看，當(dāng)前我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，“兩個一百年”奮斗目標(biāo)能否順利實現(xiàn)，很大程度上取決于黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的效率和水平；信息化作為席卷全球的時代浪潮，“帶來了生產(chǎn)力又一次質(zhì)的飛躍，對國際政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、軍事等領(lǐng)域發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響”[4]。因此，以事適時、順勢而為，將信息化建設(shè)作為著力點，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，以及實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的應(yīng)然選擇。

2 以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

國家治理主要包括三個層次：政府治理、市場治理、社會治理。其中，政府作為元治理角色，應(yīng)該在國家治理實踐中起到統(tǒng)領(lǐng)與主導(dǎo)作用，其他市場主體、社會主體協(xié)同配合，共同參與治國理政[5]。國家治理現(xiàn)代化，包括治理體系與治理能力現(xiàn)代化，從問題導(dǎo)向的現(xiàn)實主義路徑去理解，它指的是國家(主要是黨和政府)對于人類社會在現(xiàn)代化進程中產(chǎn)生的一系列問題的適應(yīng)與駕馭[6]。

既然政治現(xiàn)代化(統(tǒng)治—管制—治理)與人類社會現(xiàn)代化(工業(yè)化—信息化)是不同視角下的同一過程，那么政治現(xiàn)代化著力解決的治理問題就自然囊括了信息化變革中出現(xiàn)的治理問題。在信息化視閾下考察國家治理現(xiàn)代化的起點，即當(dāng)前國家治理體系與治理能力的基本欠缺，可以概括為以下兩點：1.體系建設(shè)不平衡——政府作為元治理，信息化程度相對滯后；2.能力建設(shè)不充分——政府面對信息時代的治理問題，應(yīng)對能力相對不足。從一個側(cè)面反映出國家治理現(xiàn)代化的迫切的內(nèi)在要求。

2.1 對于體系建設(shè)的要求與國家治理轉(zhuǎn)型

回顧最初從國家層面強調(diào)信息化建設(shè)時，我們在特定歷史條件下對于信息化的理解側(cè)重于經(jīng)濟、科技領(lǐng)域，而較少涉及政治、社會領(lǐng)域。更多地將信息化視作一種產(chǎn)業(yè)或一項工程，強調(diào)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及信息技術(shù)、產(chǎn)品、應(yīng)用的研發(fā)推廣可以促進經(jīng)濟增長與科技進步，但是這個建設(shè)與推廣的過程對于國家與社會關(guān)系的影響甚至重構(gòu)，則相對缺乏關(guān)注*信息化建設(shè)歷程回顧：20世紀(jì)90年代，相繼啟動了以金關(guān)、金卡和金稅為代表的重大信息化應(yīng)用工程；1997年，召開了全國信息化工作會議；黨的十五屆五中全會把信息化提到了國家戰(zhàn)略的高度；黨的十六大進一步作出了以信息化帶動工業(yè)化、以工業(yè)化促進信息化、走新型工業(yè)化道路的戰(zhàn)略部署；黨的十六屆五中全會再一次強調(diào)，推進國民經(jīng)濟和社會信息化，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式?！笆濉逼陂g，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組對信息化發(fā)展重點進行了全面部署，作出了推行電子政務(wù)、振興軟件產(chǎn)業(yè)、加強信息安全保障、加強信息資源開發(fā)利用、加快發(fā)展電子商務(wù)等一系列重要決策。。因此出現(xiàn)了體系建設(shè)不平衡的問題，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是重經(jīng)濟、科技領(lǐng)域的信息化建設(shè)，而輕政治、社會領(lǐng)域的信息化變革；二是重工具、操作層面的信息化改造，而輕理念、方法層面的信息化轉(zhuǎn)型。例如，個別部門并未清醒認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)社會運行規(guī)則的變化，仍然采取傳統(tǒng)管制手段應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)活動，導(dǎo)致對網(wǎng)絡(luò)輿情研判不準(zhǔn)確、回應(yīng)不及時、處理不得當(dāng)?shù)惹闆r時有發(fā)生。而在類似問題逐漸暴露并引起重視之后，一些部門并未完全吃透上級精神，或片面、偏頗地執(zhí)行信息化相關(guān)政策，又令體系建設(shè)中的不平衡以似曾相識的方式得到延續(xù)：在基本保持傳統(tǒng)治理方式不變的前提下，于工具層面對治理手段、治理方法等進行信息化改造，造成信息時代的國家治理轉(zhuǎn)型相對滯后。例如，政府網(wǎng)站、政務(wù)微博等雖已成為政府機構(gòu)的“標(biāo)準(zhǔn)配置”，但并未解決部分機構(gòu)信息公開意識淡薄的問題，造成“僵尸網(wǎng)站”“休眠賬號”等情況不同程度的存在。

2.2 對于能力建設(shè)的要求與國家治理困境

傳統(tǒng)的治理范式形成于工業(yè)時代，且適用于工業(yè)時代的國家與社會關(guān)系。針對其中存在的內(nèi)生性問題往往形成了相應(yīng)的解決辦法，例如，在科層官僚制組織中，上下層級之間的互動不僅限于單向的命令—服從，還需要雙向的互惠與談判作為補充，才能實現(xiàn)相對穩(wěn)定高效的組織運行。因此，體系建設(shè)不平衡又帶來了能力建設(shè)不充分的問題，主要體現(xiàn)為：1.國家治理實踐中的措施手段得到優(yōu)化，而方式方法卻面臨挑戰(zhàn)；2.治理主體的內(nèi)部合作愈發(fā)緊密，而整體協(xié)同卻趨于松散。

以信息技術(shù)改造傳統(tǒng)治理手段，可以有效提高單線程工作的效率，比如通過電子郵件顯然比通過郵寄或人力等方式能夠更快地傳遞信息。但是傳統(tǒng)治理方式中用于克服內(nèi)生性問題的辦法，對于經(jīng)過信息化改造之后的新情況卻有可能“束手無策”，例如，在傳統(tǒng)的行政管理流程中人為造成的失誤，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可以隨時修正。但是在電子政務(wù)系統(tǒng)中，人為造成的失誤一旦進入工作流程，則難以通過人為的努力及時彌補。放大到中央與地方關(guān)系的層面，基于不同數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范建立的信息系統(tǒng)，將各治理主體打造成一個個內(nèi)部運行順暢卻互不聯(lián)通的信息孤島，政令在不同系統(tǒng)之間“舉步維艱”，形成了一個個彼此隔絕的治理孤地，構(gòu)成難以化解的現(xiàn)實困境。

在體系建設(shè)不平衡與能力塑造不充分的共同作用下，國家治理相比過去或許變得效率更高、反應(yīng)更迅速，但是體制機制中封閉僵化的問題也更加凸顯。對于信息化的偏頗理解與片面推進，已經(jīng)在客觀上形成了阻礙國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的信息壁壘，映射出國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

3 以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

習(xí)總書記在講話中強調(diào)，“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”“網(wǎng)信事業(yè)代表著新的生產(chǎn)力量、新的發(fā)展方向”“網(wǎng)信事業(yè)要發(fā)展必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”“國家利益在哪里，信息化就要覆蓋到哪里”……這一系列精辟的論述從理念、制度和方法層面為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化指明了前進方向，提供了根本遵循。

3.1 以信息化手段實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化應(yīng)強調(diào)中國特色

《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出，“堅持走中國特色信息化發(fā)展道路，堅持與實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)同步推進”——這正是“將信息化貫穿我國現(xiàn)代化進程始終，加快釋放信息化發(fā)展的巨大潛能”所理應(yīng)秉持的宗旨與價值取向。路德維希·馮·米塞斯認(rèn)為：任何現(xiàn)存的社會事物都是現(xiàn)有的某種意識形態(tài)的產(chǎn)物[5]。社會科學(xué)的發(fā)展與意識形態(tài)的更替尤其不可分割，例如，重商主義的產(chǎn)生服務(wù)于封建社會末期特殊歷史條件下商業(yè)資本的意識形態(tài)訴求；華盛頓共識的提出配合了西方國家全球化戰(zhàn)略布局中新自由主義的意識形態(tài)傳播……對于任何社會科學(xué)領(lǐng)域的研究成果(主要是其所附帶的意識形態(tài)色彩)，在保持開放態(tài)度的同時都不得不多一份審慎：以信息化為手段助力實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，目標(biāo)不是對西方治理理論原旨的教條遵循，而是要結(jié)合中國國情，改造脫胎于治理理論的國家治理學(xué)說并賦予其鮮明的中國特色。

3.2 以信息化技術(shù)助力國家治理現(xiàn)代化應(yīng)關(guān)照范式層面

技術(shù)不僅具有工具屬性，同時內(nèi)涵精神屬性。違背技術(shù)精神的應(yīng)用，不但難以完全發(fā)揮其作為工具的全部優(yōu)勢，甚至可能適得其反。IBM曾以冷兵器時代到熱兵器時代的變革形容大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)。而我們強調(diào)，時代變革的關(guān)鍵不僅在于先進裝備的配置，更在于排兵布陣與作戰(zhàn)戰(zhàn)術(shù)的調(diào)整——如此才能發(fā)揮“熱兵器”的全部威力，將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略勝勢。同理，治理理念的調(diào)整如不緊跟技術(shù)進步的步伐，就如同以冷兵器思維指揮一場機械化戰(zhàn)爭，再好的武器裝備也不一定能派上用場，甚至?xí)驍≌?。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，就是在信息化背景下對治理理念轉(zhuǎn)變的一個基本要求。因此，我們更應(yīng)明確：信息化對于國家治理的促進不應(yīng)該止步于工具操作層面的更新?lián)Q代(以新興的技術(shù)工具“武裝”傳統(tǒng)的治理手段)，還應(yīng)該擴展到治理范式層面的鼎故革新(遵循自由、開放、共享的精神屬性)。

3.3 以信息化建設(shè)支撐國家治理現(xiàn)代化應(yīng)注重安全發(fā)展

在以信息化為主旋律的時代變革中，世界多極化、經(jīng)濟全球化、文化多元化的特征愈發(fā)顯現(xiàn)。處于構(gòu)建全球治理體系的進程中，誰能在信息化發(fā)展中占得先機，誰就將獲得優(yōu)勢，進而贏得未來。一方面，全面提升信息化建設(shè)速率，以支撐國家治理現(xiàn)代化是迫在眉睫、刻不容緩的戰(zhàn)略任務(wù)；另一方面，在世界格局重塑的大背景下，圍繞資源支配、規(guī)則制定等方面的國際博弈更加嚴(yán)峻復(fù)雜，必須提高警惕，確保發(fā)展安全。正如習(xí)總書記的深刻論斷，“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全?！薄盎ヂ?lián)網(wǎng)核心技術(shù)是我們最大的‘命門’，核心技術(shù)受制于人是我們最大的隱患?！?習(xí)近平.在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的講話[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newmedia/2016-04/26/c_135312437.htm，2016-04-26.結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息安全、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)界定、網(wǎng)絡(luò)空間立法等必要條件尚不成熟的實際情況，基于全球13臺根服務(wù)器全部放置在美國、英國、瑞典等西方國家的客觀事實，必須要從國家安全的大局出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃信息化助力國家治理現(xiàn)代化的具體實現(xiàn)路徑。因此，我們認(rèn)為：在信息化熱潮中應(yīng)當(dāng)時刻保持冷靜的頭腦，以注重安全發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，倡導(dǎo)因地制宜、量力而行、穩(wěn)扎穩(wěn)打，杜絕盲目跟風(fēng)、急功近利、大干快上。

基于上述幾點思考，去深入學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會習(xí)總書記在網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作座談會中提出的“網(wǎng)信事業(yè)在踐行新發(fā)展理念上先行一步”*習(xí)近平.在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的講話[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newmedia/2016-04/26/c_135312437.htm，2016-04-26.，可以得出，這“先行一步”的關(guān)鍵不在于步頻有多快、步幅有多大，而是要注意保持協(xié)調(diào)性，踩準(zhǔn)節(jié)奏——是為對信息化助力國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)然選擇的高度概括。

[1] 習(xí)近平.在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的講話[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newmedia/2016-04/26/c_135312437.htm，2016-04-26.

[2] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014(1)：5-8+13.

[3] Jessop，B.The Rise of Governance and Risks of Failure：The Case of Economic Development[J].International Social Science Journal，1998，50(155)：29-46.

[4] 張權(quán).信息化助推國家治理現(xiàn)代化[N].學(xué)習(xí)時報，2016-11-7(2).

[5] 張維迎.沒有思想市場就沒有中國未來[EB/OL].共識網(wǎng)，http://www.21ccom.net/articles/economics/dongjian/20150902128516.html，2015-09-02.

Thoughts Concerning Improving Modernization Level of National Governance through Informatization

ZHANG Quan1,2,3，LI Rui-shen2，YIN Li4

(1. School of Government，Peking University，Beijing China，100871； 2. China Academy of Electronic and Information Technology，Beijing China，100041；3. Institute of National Governance，Peking University，Beijing China，100871；4. 91290 Force，PLA，Beijing China，102100)

Both informatization and the modernization of national governance are representation of the same process from two different perspectives，thus each of them as strategic plan can naturally correspond to one another. On present situation，the opinion that technical upgrade is more important than ideal innovation is unexpectedly holding back the modernization of national governance. Three factors are worth being attached great importance when exploring the improvement path of national governance：first of all，being integrated with Chinese realities，secondly，improving technology as well as idea side by side，thirdly，enhancing information security. In all，generally control the schedule and pace of informatization may be the most important task.

strategic plan；informatization obstacle；integrated development

10.3969/j.issn.1673-5692.2016.02.002

2016-12-01

2017-03-01

國家社科基金專項項目(16ZZD022)“黨中央治國理政的政治思想研究”，中央網(wǎng)信辦技術(shù)咨詢項目(xxhj-2016-0046)“信息化視域下的國家治理研究”。

D601

A

1673-5692(2017)02-115-04

張 權(quán)(1986—)，男，北京人，管理學(xué)博士，主要研究方向為網(wǎng)絡(luò)空間治理、中國政府與政治等；

E-mail：476269404@qq.com

李睿深(1976—)，男，甘肅人，高級工程師，主要研究方向為電子信息戰(zhàn)略研究及政策研究；

尹 立(1987—)，男，河北人，助理工程師，主要研究方向為無線通信、國家安全戰(zhàn)略等。