楊彬權(quán)

摘 要：依法行政是政府治理的基本原理和基本理念，是實(shí)現(xiàn)法治政府的基本路徑和底線要求。依法行政理念的貫徹和實(shí)現(xiàn)離不開強(qiáng)而有力的保障機(jī)制。這些保障機(jī)制主要有：規(guī)范性文件合法性審查和清理長效機(jī)制、人財(cái)物動態(tài)保障機(jī)制、重大行政決策和行政執(zhí)法行為預(yù)先審查機(jī)制、行政人員法治思維意識長期培育和優(yōu)先錄用機(jī)制、責(zé)任倒查和終身責(zé)任追究機(jī)制、公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、政府守信踐諾機(jī)制、全方位多路徑的監(jiān)督制約機(jī)制、依法行政的激勵誘導(dǎo)機(jī)制、行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法合作機(jī)制等。只有建立健全并綜合善用這些保障機(jī)制，才能確保行政機(jī)關(guān)依法行政，如期實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的宏偉目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：依法治國；依法行政；法治政府；保障機(jī)制

中圖分類號：D922.104

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）05-0102-06

引 言

自1999年“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國理念入憲以來，建立社會主義法治國家便成了黨和國家的奮斗目標(biāo)。正是在依法治國的大環(huán)境影響下，催生出了對行政機(jī)關(guān)依法行政的要求。為了規(guī)范和控制行政權(quán)，推進(jìn)依法行政，建設(shè)社會主義法治國家，全國人大先后制定了《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政訴訟法》等一系列規(guī)范行政權(quán)行使的法律。國務(wù)院不僅制定了大量的行政法規(guī)，也公布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《法治政府建設(shè)綱要（2015-2020年）》和《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等一系列綱領(lǐng)性文件，全面要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政。在這些法律、行政法規(guī)和綱領(lǐng)性文件的指引和推動下，行政機(jī)關(guān)不斷革新行政執(zhí)法方式，和緩官民關(guān)系，嚴(yán)格依法行政，取得了可喜的成績。然而，行政機(jī)關(guān)的依法行政和法治政府的基本建成絕非一蹴而就的事，也不是單兵作戰(zhàn)，其要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，離不開強(qiáng)而有力、措施到位的法律機(jī)制的保障。只有科學(xué)、完善且強(qiáng)有力的保障機(jī)制才能促進(jìn)和保障行政機(jī)關(guān)做到依法行政，如期實(shí)現(xiàn)2020年基本建成法治政府的宏偉目標(biāo)?？v觀我國學(xué)術(shù)界，當(dāng)前的研究主要集中在依法行政存在的主要問題以及如何從行政實(shí)體法上和行政程序法上控制行政權(quán)的恣意行使等方面，對于如何建立一套行之有效的保障機(jī)制促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，學(xué)術(shù)界的研究相對比較薄弱，研究深度有待開發(fā)。盡管也有個別學(xué)者研究了如何保障行政機(jī)關(guān)依法行政的措施，但是這些保障機(jī)制針對性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性差、措施不到位，實(shí)踐中難以有效操作。正是基于此種學(xué)術(shù)研究短板，本文就行政機(jī)關(guān)依法行政的保障機(jī)制發(fā)表一些個人之見，以期為我國全面推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)法治政府提供立法參考。

一、嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行規(guī)范性文件的合法性審查和清理長效機(jī)制

法治有形式意義與實(shí)質(zhì)意義之區(qū)別，前者是指，不問法律的合法性與正當(dāng)性，僅以法律為統(tǒng)治工具（rule by law），此時，偏向承認(rèn)“惡法亦法”。后者是指，除要求法律在制定程序上應(yīng)合法，即合乎民主程序之外，在內(nèi)容上須實(shí)質(zhì)正當(dāng)，依該種法律行政，方為實(shí)質(zhì)意義之依法行政。[1]換句話說，依法行政的最高境界，應(yīng)是“惡法非法”“良法之治”。[2]何為良法，按照武漢大學(xué)李龍教授的觀點(diǎn)就是，在指導(dǎo)思想上，應(yīng)始終堅(jiān)持鄧小平理論為指導(dǎo)；在價(jià)值建構(gòu)上，應(yīng)確立以正義為軸心、以秩序?yàn)橥饣?、以平等為基礎(chǔ)、以利益為歸屬的價(jià)值體系；在規(guī)范結(jié)構(gòu)上，應(yīng)進(jìn)一步完善立法過程的民主化、立法表達(dá)的規(guī)范化和立法體系的科學(xué)化；在文化精神上，應(yīng)建立公民權(quán)利主導(dǎo)型的立法模式。只有符合這四個方面的法律才稱得上是良法。 [3]總之，良法就是一個既具備正義性內(nèi)容，又在形式上符合民主性原則，是民主意志的法制化產(chǎn)物。全面推進(jìn)依法行政，“立法是根基，執(zhí)法是枝葉。立法缺少善的品質(zhì)，執(zhí)法必然帶有惡的結(jié)果。” [4]

盡管中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，但行政立法方面仍存在許多問題，例如下位法與上位法的沖突與矛盾，特別法與一般法的沖突與矛盾，上級機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件與下級具有法源效力的法之間的沖突和矛盾，調(diào)整同一類或相同關(guān)系的新的規(guī)范性文件出臺后，原先的舊的規(guī)范性文件長期得不到及時有效地清理，① 這些都嚴(yán)重影響了規(guī)范性文件的合法化、系統(tǒng)化和統(tǒng)一性。為了確保依法行政，首先，我們應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》規(guī)定的上位法和下位法之間的合法性審查機(jī)制，同時要重點(diǎn)加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革領(lǐng)域。例如行政許可權(quán)集中、行政處罰權(quán)集中等領(lǐng)域有關(guān)的行政規(guī)范性文件的合法性審查，以防改革于法無據(jù)。其次，我國應(yīng)該從制度上確立規(guī)范性文件的清理長效機(jī)制。全國各級人民政府及其職能部門要對行政法規(guī)范性文件（法律、法規(guī)和規(guī)章）實(shí)行動態(tài)的信息化目錄管理，根據(jù)行政法規(guī)范性文件的制定、修改、廢止和失效情況及時地對過去已經(jīng)存在的相關(guān)行政法規(guī)范性文件及有關(guān)條文規(guī)定進(jìn)行調(diào)整與清理，并通過政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體和雜志、圖書館和檔案館等路徑向公民和社會及時公布公開。通過確立和實(shí)施行政法規(guī)范性文件的清理長效機(jī)制，可為行政機(jī)關(guān)依法行政提供有效的確定可靠的法源依據(jù)，使行政機(jī)關(guān)不再為適用法律犯難，不再為適用法律而影響行政效率，最終真正地做到法律條文適用正確、合法與正當(dāng)，從而為行政機(jī)關(guān)依法行政提供執(zhí)法法源依據(jù)合法的前提保障。

二、確立人、財(cái)、物的動態(tài)保障機(jī)制

古語言：“徒善不足以為政，徒法不足以自行?！薄靶姓鳛楝F(xiàn)實(shí)的行動體現(xiàn)出來，需要有具體人的和物的手段?！?[5] 依法行政的良好實(shí)施，法治政府的構(gòu)建，離不開充足的優(yōu)質(zhì)的人、財(cái)、物的保障。目前，在我國的一些地方和基層行政執(zhí)法領(lǐng)域，人員和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的缺乏令人震驚。例如，在食品檢驗(yàn)領(lǐng)域，由于行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和辦案經(jīng)費(fèi)有限，進(jìn)行食品檢驗(yàn)監(jiān)測必需的一些先進(jìn)的高端設(shè)備設(shè)施無力投入，現(xiàn)場快速檢驗(yàn)?zāi)芰σ膊荒苓m應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，導(dǎo)致我國食品檢驗(yàn)檢測能力總體不強(qiáng)，力度不夠，手段疲軟。[6] 總體來看，我國行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法條件的保障主要存在兩個方面的問題：首先，行政執(zhí)法所必需的軟件、硬件設(shè)備和設(shè)施缺乏制度性的保障；其次，專項(xiàng)行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，特別是執(zhí)法人員的工資待遇、福利保障、行政執(zhí)法的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等保障缺失。 [7] 這些行政執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的缺乏，尤其是公開和披露相關(guān)信息的行政執(zhí)法信息平臺的推行和建設(shè)的不到位，嚴(yán)重阻礙和制約了行政機(jī)關(guān)的依法行政。為推進(jìn)和確保行政機(jī)關(guān)依法行政，不僅要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加大對執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和物資設(shè)備的動態(tài)投入，同時要不斷地隨著行政機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變和管理事務(wù)的多與少、難與易、繁與簡，適時地動態(tài)調(diào)整各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法活動經(jīng)費(fèi)，從而在整個行政執(zhí)法系統(tǒng)形成一個動態(tài)的經(jīng)費(fèi)調(diào)整機(jī)制。必要時可以適當(dāng)在各執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法人員的動態(tài)調(diào)整，以彌補(bǔ)因?yàn)榧竟?jié)變化、職能調(diào)整與轉(zhuǎn)移而引起的執(zhí)法人員臃腫或缺失。人、財(cái)和物動態(tài)調(diào)整機(jī)制，不僅能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提供充足合理的人員、經(jīng)費(fèi)和物資保障，而且也能制約政府行政權(quán)力濫用和腐敗，最終確保和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

三、建立重大行政決策和行政執(zhí)法行為預(yù)先審查機(jī)制

行政決策，是指享有決策權(quán)之行政主體（政府）根據(jù)決策規(guī)則和決策機(jī)制，為了國家或社會公共利益，依法就其職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)做出提案、論證或決議的過程和活動。[8] 行政決策可分為一般的和重大的行政決策。重大的行政決策一般無法做一準(zhǔn)確定義，只能描述。相較于一般行政決策而言，如果行政決策涉及非常巨大預(yù)算金額、公共基礎(chǔ)設(shè)施的興建和營運(yùn)、復(fù)雜度和困難度大的決策、全局性的決策，以及涉及公民的重大民生福利及主要政治權(quán)利的取得或喪失等決策事項(xiàng)的，就可以認(rèn)為該決策是重大的行政決策。行政執(zhí)法行為，主要是指對當(dāng)事人權(quán)益影響較大、涉及面廣、案情較為復(fù)雜的行政執(zhí)法行為。重大的行政執(zhí)法行為主要包括對較大型企業(yè)作出的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照，對法人和個人處以較大數(shù)額的罰款，重大的行政許可案件和重大行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。為了確保重大行政決策和重大行政執(zhí)法案件達(dá)到法治國家要求的法制化和規(guī)范化的要求，行政機(jī)關(guān)在作出重大、復(fù)雜的行政決策和行政執(zhí)法決定前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查和審核，特別重大的行政決策和行政執(zhí)法行為還應(yīng)該經(jīng)各級行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府法制機(jī)構(gòu)審核。行政決策和行政執(zhí)法行為未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核或者經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核發(fā)現(xiàn)行政決策和行政執(zhí)法行為不合法的，行政決策機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得做出相應(yīng)的行政決定。同時，行政決策機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的行政決策和行政執(zhí)法決定，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定將有關(guān)內(nèi)容錄入行政決策和執(zhí)法信息監(jiān)督平臺，以便接受公眾和媒體的監(jiān)督與制約。

四、建立行政人員法治思維意識長期培育和優(yōu)先錄用機(jī)制

法治思維，“系指以合法性為出發(fā)點(diǎn)，追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀思考問題的思維模式。簡單地說，符合法治精神的思維模式就是法治思維”。 [9]138“盡管法治思維是人類多種思維中的一種，但法治思維是新時期最符合國家治理現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國的思維之一。”[9]145然而，由于我國行政高于法律的傳統(tǒng)法文化的影響，使得行政法律至上的理念尚未在公民尤其是國家公務(wù)人員心中扎根開花，依法行政的理念還沒有深深地植入到行政執(zhí)法人員尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)人員的頭腦中。[10] 因此行政執(zhí)法人員，尤其是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部法律觀念淡薄，普遍缺乏法治思維。遇事不用法，辦事不用法，解決問題、化解社會矛盾不用法，已經(jīng)成為一種慣常的思維方式。為了克服這種傳統(tǒng)陋習(xí)，提高行政執(zhí)法人員及領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維意識，一方面，必須普及和加強(qiáng)法制宣傳和法制教育感化工作。進(jìn)行普及法律宣傳教育的目的就是要提高人們的法律意識，樹立依法辦事的觀念，這決不是搞幾次法制宣傳教育就可以完成的，它將是一項(xiàng)長期而艱巨的工作。因此，我們必須建立起長期行之有效的制度，使普及法律宣傳教育的工作法律化、制度化。[11] 通過制度化的長期培育，不僅可增強(qiáng)行政人員的依法行政意識，而且也會在全社會樹立政府守法的示范和引導(dǎo)作用?！罢且粋€感染力極強(qiáng)的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個民族?！?[12] “在一個國家里，……由當(dāng)政者樹立的良好榜樣會促使社會廉潔誠實(shí)和正直公道。一個公道的政府會激發(fā)人們的正義感?！?[13] 假如一個政府的所有官員都以法律首為瞻，尊崇法律，依法辦事，他的示范效應(yīng)就會讓全體公民信仰法律，遵守法律，從而使整個國家充滿法治的理念和氣息，營造出守法的氛圍和情境。另一方面，在領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和錄用上要進(jìn)行重大改革，要樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向機(jī)制。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個全面依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，把法治觀念強(qiáng)與不強(qiáng)、法治素養(yǎng)高與低作為衡量行政干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，把嚴(yán)守黨紀(jì)、恪守國法的干部用起來。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部不僅要批評教育、督促整改，問題嚴(yán)重或違法違紀(jì)的，更要永不升遷或加薪，直至辭退。改革人事考核錄用機(jī)制，將是否具有法治思維、法治思維意識強(qiáng)與不強(qiáng)作為考察和任用干部的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對于保障領(lǐng)導(dǎo)干部及行政執(zhí)法人員依法行政將起到關(guān)鍵性的作用。

五、健全并嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任倒查機(jī)制和責(zé)任終身追究機(jī)制

當(dāng)前，我國依法行政存在的根本問題不是行政機(jī)關(guān)無法可依，而是有法不依，違法行政和濫用職權(quán)。之所以產(chǎn)生這些亂象，主要原因是各級政府及其職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和主要執(zhí)法人員的“責(zé)任”理念缺失和淪喪以及責(zé)任倒查和責(zé)任追究不到位?！靶姓?zé)任關(guān)乎政府的生命?！盵14] “在民主政府體制下，政府必須對人民負(fù)責(zé)，責(zé)任政府構(gòu)成民主政府的基本特征，責(zé)任行政成為民主政府的基本要求。按照人民主權(quán)理論，人民有權(quán)利推翻一個專制政府，也有權(quán)利改變一個不能對人民負(fù)起責(zé)任的政府?！盵15]166“法治政府應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為有限政府、適度政府、開放政府、信用政府……責(zé)任政府，沒有責(zé)任政府，不可能建立法治政府，實(shí)際上也不可能有真正的法治?！盵15]167因此，在一個負(fù)責(zé)任的法治國家，政府必然要對制定的公共政策和作出的行政行為負(fù)責(zé)，如果議會或代表機(jī)關(guān)對其不滿意或者他們不當(dāng)行使職權(quán)，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。民眾有權(quán)就行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員的違法和不當(dāng)行為要求特定的國家機(jī)關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)，依照法律規(guī)定的條件和程序予以確認(rèn)和追究?！皢栘?zé)是民主的核心價(jià)值?！盵16]正如Hirst評論的：“評價(jià)一個國家的民主程度，要關(guān)注政府對其公民的負(fù)責(zé)程度，及其確保責(zé)任承擔(dān)的有效性?！比欢覈恍┑胤秸?zé)任意識比較淡薄，每逢遇到對自己不利的事情或者追究責(zé)任的情事發(fā)生時，不是進(jìn)行認(rèn)真檢討和自我剖析，而是急于撇清自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在出現(xiàn)了應(yīng)該追究責(zé)任的情事時，通常都是在位時追究，不在位時不追究；在追查責(zé)任時，通常失職追究直接責(zé)任人，而不追究間接責(zé)任人，導(dǎo)致責(zé)任追究追查不徹底，不嚴(yán)肅，敷衍了事。針對我國政府承擔(dān)責(zé)任不力，責(zé)任追究不到位的狀況，我們認(rèn)為，應(yīng)該將黨政主要負(fù)責(zé)人確定為依法行政的第一順序責(zé)任人，追究了第一責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任后，再追究第二責(zé)任人，甚至第三責(zé)任人，絕不放過任何一個漏網(wǎng)之魚。在追究直接人員的責(zé)任的同時，一定要深入事件的縱深領(lǐng)域，倒查間接責(zé)任人，直至倒查到作為第一責(zé)任的行政部門一把手。對于重大行政違法行為不僅在位時要予以追究行為人的相關(guān)責(zé)任，就是離退休后也要予以追究，絕不能讓責(zé)任的齒輪在依法行政的機(jī)動車上空轉(zhuǎn)。只有用“責(zé)任”之繩索困住政府那雙張牙舞爪的手，才能使其真正做到依法行政，也才能真正地實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”?？傊?，違法責(zé)任終身追究機(jī)制和責(zé)任倒查機(jī)制是保障行政機(jī)關(guān)依法行政的一把“利器”。

六、完善公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

憲法上的基本人權(quán)之客觀性規(guī)定，具有直接拘束行政權(quán)的效力。也就是說，行政機(jī)關(guān)在沒有法律依據(jù)的情況下，不得肆意侵害公民的基本權(quán)利。然而，要防止行政機(jī)關(guān)恣意侵害公民的基本權(quán)利，確保行政機(jī)關(guān)依法行政，必須有完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。西方諺語云：“無救濟(jì)，即無權(quán)利?！?西方法治國家為了推進(jìn)和確保行政機(jī)關(guān)依法行政，對因行政權(quán)力違法或者不正當(dāng)行使而遭受侵犯的公民、法人或其他組織提供了有效的權(quán)利救濟(jì)途徑，普遍建立了較完備的救濟(jì)體系，既有司法救濟(jì)，又有行政救濟(jì)； 既有事前、事中救濟(jì)，又有事后救濟(jì)；既有正式程序救濟(jì)，又有非正式程序救濟(jì)。而且這些救濟(jì)形式多能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮了權(quán)利保障作用。我國為了促進(jìn)和保障依法行政，也先后建構(gòu)了多種救濟(jì)體系，分別制定了《行政訴訟法》（2015年4月進(jìn)行了第一次修正）《國家賠償法》《行政復(fù)議法》《信訪條例》等重要法律和法規(guī)，創(chuàng)設(shè)了司法救濟(jì)、國家賠償救濟(jì)、行政復(fù)議救濟(jì)和信訪救濟(jì)等救濟(jì)形式。但是我國依法行政肇始于20世紀(jì)80年代，起步晚，難度大，起點(diǎn)低，任務(wù)重，各種救濟(jì)形式較為分散，救濟(jì)手段疲軟，救濟(jì)機(jī)制之間銜接不夠緊密，難以形成有效的救濟(jì)合力，無法為公民提供有效的無漏洞的權(quán)利救濟(jì)管網(wǎng)，且運(yùn)行的效果不能令人滿意?！耙婪ㄐ姓陌l(fā)展與完善必然伴隨著救濟(jì)制度的發(fā)展與完善， 加強(qiáng)對權(quán)利的救濟(jì)是依法行政的根本保障。” [17] 因此， 我國如果要推進(jìn)和確保行政機(jī)關(guān)依法行政，必須進(jìn)一步完善司法救濟(jì)機(jī)制，加大行政救濟(jì)的力度和廣度，尤其是專業(yè)行政領(lǐng)域的行政救濟(jì)，完善國家賠償制度，增設(shè)公共設(shè)施引起的損害賠償機(jī)制，規(guī)范信訪制度，從而使我國的公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制形成一張緊密配合，內(nèi)部和諧、相互配套的無漏洞的網(wǎng)狀救濟(jì)體系。有了健全的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，以及國家機(jī)關(guān)，尤其是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的嚴(yán)格的審查和制約機(jī)制，就能夠確保和倒逼行政機(jī)關(guān)真正做到依法行政，從而達(dá)到保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的目的。

七、加快政府守信踐諾機(jī)制和公務(wù)員誠信檔案建設(shè)

誠信無論對國家和個人來說都是非常重要的，它不僅是政府對國家事務(wù)和社會事務(wù)進(jìn)行有效管理的前提和基礎(chǔ)，更是政府“穩(wěn)定政局和發(fā)展公共事業(yè)的保證”。[15]148誠信政府是法治政府建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)涵之一，也是政府依法行政的一個基本要求。一個不遵守誠信，不認(rèn)真實(shí)踐自己諾言的政府，也絕對不是法治政府?！罢潘鶐淼膿p失不僅是短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)損失，更是長遠(yuǎn)的信譽(yù)損失。因?yàn)閭€人之間的不守信只會損害當(dāng)事人雙方，而政府的失信則會影響社會公眾，降低政府的公信力，不僅會割裂政府與民眾的互信關(guān)系，還將背離政府行政目標(biāo)，損害行政效率。”[15]150因此，要建成法治政府，必須打造一個誠信的政府。而且政府信用是一個國家社會信用體系的核心基石，沒有政府信用就不可能有其他的社會信用，因此也必須打造一個誠信的政府。雖然我國的相關(guān)法律也規(guī)定了信賴保護(hù)原則，以防止行政機(jī)關(guān)不守信用，但現(xiàn)實(shí)情況是，行政機(jī)關(guān)不講誠信、不遵守諾言的現(xiàn)象層出不窮，已經(jīng)嚴(yán)重影響了政府在人民群眾中的良好形象，甚至影響了我國的國家形象。正是為了確保行政機(jī)關(guān)遵守信用，防止其失信于民，《法治政府建設(shè)綱要》明確要求，發(fā)揮政府誠信建設(shè)示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)。另外，公務(wù)員的個人誠信也是法治政府建設(shè)中重要一環(huán)。政府的重大決策和行政行為的做出和形成，最終都離不開公務(wù)員的操作和運(yùn)作，所以政府誠信最終取決于公務(wù)員是否誠信，誠信的程度如何。正如深圳市委政策研究室副主任楊立勛教授所言：“社會誠信的源頭應(yīng)是政府誠信，政府誠信的源頭應(yīng)是官員誠信?！闭?yàn)樯頌楣賳T的公務(wù)員的誠信如此重要，因此要加強(qiáng)對公務(wù)員的誠信管理，建立公務(wù)員誠信檔案，健全公民和組織的守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。

八、建立和完善全方位、多管道的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制

“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”[18] “要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵19] 西方兩大學(xué)者的至理名言告訴我們，權(quán)力極容易被恣意行使，必須加強(qiáng)對權(quán)力行使的監(jiān)督制約機(jī)制。健全的全方位的多路徑的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制是促進(jìn)和保障行政機(jī)關(guān)依法行政，建成法治政府的最為有效的手段。然而，在我國，“由于監(jiān)督責(zé)任體系的構(gòu)建、制度設(shè)計(jì)以及具體實(shí)施過程中的各種主客觀因素的影響，并未形成明確的核心，各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能組成整體，內(nèi)外監(jiān)督各不相屬，國家、社會監(jiān)督相脫節(jié)，監(jiān)督合力較弱，‘漏監(jiān)‘虛監(jiān)‘難監(jiān)等現(xiàn)象還不同程度存在”，[20]這不利于依法行政的推進(jìn)和實(shí)施。為此，我們必須完善依法行政的監(jiān)督制約機(jī)制。

首先，加強(qiáng)和完善政府系統(tǒng)內(nèi)部的多部門和多層級的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)上級政府對下級政府行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。對行使行政權(quán)力集中的部門，例如發(fā)展與改革委員會、城市管理綜合執(zhí)法局等部門，在內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的決策、執(zhí)行與監(jiān)督職能分離原則，以便形成權(quán)力之間的相互制約與平衡。加強(qiáng)財(cái)政部門和審計(jì)部門對依法行政的專門性監(jiān)督，同時各級人大及其常委會也要嚴(yán)格監(jiān)督這些行政部門嚴(yán)格執(zhí)法。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍和無障礙立案制度，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的合法性和合理性的審查力度和強(qiáng)度。行政機(jī)關(guān)要發(fā)自內(nèi)心地尊重司法機(jī)關(guān)，心甘情愿地承認(rèn)和執(zhí)行司法判決和裁定。可設(shè)定專門的監(jiān)察委員會或監(jiān)察院，整合多種監(jiān)督權(quán)力，專司監(jiān)察職權(quán)，確保行政機(jī)關(guān)依法行政。

其次，縣級以上人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)可以根據(jù)本行政區(qū)域或本系統(tǒng)行政執(zhí)法實(shí)際，聘請政治素質(zhì)高、作風(fēng)正派、辦事公道、熟悉行政法律、法規(guī)、規(guī)章和行政執(zhí)法業(yè)務(wù)的人員，擔(dān)任本地區(qū)、本系統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)督員，并按規(guī)定發(fā)給行政執(zhí)法監(jiān)督證件。行政執(zhí)法監(jiān)督員可以在不違背國家法律、法規(guī)和妨礙行政執(zhí)法的情況下，采取現(xiàn)場監(jiān)督、座談會、詢問當(dāng)事人、聽取執(zhí)法工作匯報(bào)等措施和方式對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)每半年度向聘請行政機(jī)關(guān)匯報(bào)其履職情況、反映行政執(zhí)法過程中存在的問題，并提出改進(jìn)建議。行政執(zhí)法監(jiān)督員對于日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大行政違法執(zhí)法行為，以及行政執(zhí)法不作為行為，應(yīng)當(dāng)及時向聘請行政機(jī)關(guān)報(bào)告和反映。有權(quán)行政機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督員報(bào)告和反映的情況應(yīng)當(dāng)迅速作出處理，并向監(jiān)督員反饋處理情況，必要時還應(yīng)向相關(guān)機(jī)構(gòu)說明情況。

最后，創(chuàng)新對行政權(quán)力的新的監(jiān)督方式，特別是大力推行清單監(jiān)督模式。清單管理模式是當(dāng)今世界上通用的一種行政治理模式，它是對行政權(quán)力邊界的初步圈定，也是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的新趨勢。清單管理模式主要有權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、收費(fèi)清單、職業(yè)資格目錄清單等，在這些清單模式中，政府權(quán)力清單模式甚為重要。政府權(quán)力清單制度是指，“在對各級政府及其工作部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力和職能進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和綜合考量的基礎(chǔ)上，厘清各項(xiàng)權(quán)能的適用條件、行使邊界、使用限度及運(yùn)行程序等，形成清晰的目錄清單并以一定方式公之于眾的一種制度。這一制度從確權(quán)、放權(quán)、限權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等多個維度為行政權(quán)劃定合理疆界，并將行政權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)行過程置于多方監(jiān)督的平臺之上，從而實(shí)現(xiàn)行政法治的目標(biāo)?！盵21] 作為一種監(jiān)督和制約行政權(quán)力的新措施，政府權(quán)力清單制度的本質(zhì)在于“以清單的形式鉗制權(quán)力的膨脹，以制度的強(qiáng)制性保障權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，以人民的監(jiān)督和信息化手段實(shí)現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約，以政務(wù)公開透明進(jìn)一步樹立權(quán)力行使者的正確權(quán)力觀”。[22] 通過多種監(jiān)督路徑和監(jiān)督手段的合力使用，形成一個360°的立體式的全方位覆蓋的監(jiān)督制約機(jī)制，以冀切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力在法治的軌道上有條不紊地良善運(yùn)行。

九、建立健全依法行政的激勵誘導(dǎo)機(jī)制

依法行政理念最終還是要依靠行政執(zhí)法人員具體落實(shí)和實(shí)施。但是行政執(zhí)法人員往往會受到外界不良因素之影響，難免會出現(xiàn)違法行政、不依法行政的亂象。傳統(tǒng)的權(quán)力制約機(jī)制能在某種程度上起到規(guī)范行政權(quán)力，確保依法行政之目的。然而，傳統(tǒng)的權(quán)力制約機(jī)制經(jīng)常會遭到行政執(zhí)法人員普遍反感，而且效率不彰?！傲己眯姓畠?nèi)涵，不僅為依法行政而已，更包括有效率地執(zhí)行行政任務(wù)?！?[23] 因此，“現(xiàn)代行政法機(jī)制既要有制約機(jī)制，又要有激勵機(jī)制，才能提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政法治。”[24] 激勵是指某種物質(zhì)和精神的因素對人的行為引起的一種刺激，是促進(jìn)行為的一種重要手段?！巴ㄟ^激勵可以使已經(jīng)就職的職工最充分地發(fā)揮其技術(shù)和才能，變消極為積極，從而保持工作的有效性和高效率?！盵25] 對行政人員來說，依法行政的正面激勵誘導(dǎo)機(jī)制主要有物質(zhì)的、精神的，例如薪酬提高、職務(wù)晉升、業(yè)務(wù)的考評、出國深造的機(jī)會以及各種獎勵和榮譽(yù)等。對于這些激勵誘導(dǎo)措施，為了讓其能發(fā)揮推動依法行政的積極作用，必須予以規(guī)范化、制度化和長效化。依法行政不僅要有傳統(tǒng)的制約機(jī)制的“大棒”，更要依賴激勵誘導(dǎo)機(jī)制的“胡蘿卜”。唯有“胡蘿卜”加“大棒”，才能真正地確保行政執(zhí)法人員依法行政。

十、構(gòu)建行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法合作機(jī)制

近年來，各行政機(jī)關(guān)，乃至行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)常常遇到行政相對人的暴力抗法、執(zhí)法不配合、妨礙公務(wù)等情況，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)的依法行政。為了確保行政執(zhí)法目的之達(dá)成及行政強(qiáng)制力之順利行使，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該與公安機(jī)關(guān)緊密合作，依靠公安機(jī)關(guān)的威懾力和強(qiáng)制力確保其依法行政。在我國臺灣地區(qū)，行政機(jī)關(guān)推動業(yè)務(wù)，遇到有干涉、取締等難以執(zhí)行之事項(xiàng)，經(jīng)常以強(qiáng)制力不足為由，不斷請求警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助，警察機(jī)關(guān)處理其他行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)已經(jīng)成為常態(tài)。[26] 因此，在人力、財(cái)力及物力不足之情況下，請求公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助便成為必然手段。[27] 在我國內(nèi)地，有些地方的行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)也采用了行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)合作模式，以推動和確保行政機(jī)關(guān)依法行政，例如江蘇省的南通市行政執(zhí)法局以及西安市的城市管理執(zhí)法局就采用了這種合作模式。兩地的具體做法就是在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)城市管理協(xié)警支隊(duì)，城管部門執(zhí)法時，該機(jī)構(gòu)人員隨同執(zhí)行。在西安市雁塔區(qū)城管局，區(qū)公安局專門委派了3名警察長期進(jìn)駐區(qū)城管局，與城管執(zhí)法人員一同執(zhí)法，而且西安市各城區(qū)的城管執(zhí)法局配備的執(zhí)法公務(wù)車上也表明了“城警聯(lián)勤”字樣，以表明城市管理執(zhí)法局和公安機(jī)關(guān)的合作行政執(zhí)法。這種城警執(zhí)法合作模式是一種新型的行政機(jī)關(guān)之間的合作模式，不僅解決了城管局執(zhí)行力的不足和暴力抗法現(xiàn)象，而且對于保障行政機(jī)關(guān)依法行政發(fā)揮著不可估量的作用。

結(jié)語

中國的依法行政尚處于初級階段。②為此，我們必須采取規(guī)范性文件合法性審查和長效清理機(jī)制、人財(cái)物經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、重大行政決策和行政執(zhí)法行為預(yù)先審查機(jī)制、行政人員依法行政意識長期培育機(jī)制、重法治的人事考核錄用機(jī)制、終身責(zé)任追究機(jī)制、誠信機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等眾多法律機(jī)制和措施來確保行政機(jī)關(guān)依法行政，力促如期建成法治政府。盡管本文提出了許多促進(jìn)和保障行政機(jī)關(guān)依法行政的機(jī)制和措施，但是這些保障機(jī)制并非單兵作戰(zhàn)，而應(yīng)取長補(bǔ)短，合力而為。正如錢穆先生所言：“任何一項(xiàng)制度之成立與推行，絕不是孤立的，它必須同時和其它幾項(xiàng)制度相結(jié)合，它必然會受其他某幾項(xiàng)制度之牽動和影響。循此推說，任何一時期的各項(xiàng)制度，必然會相互配合，互相牽動影響，而形成一整套?！盵28]當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到，中國的依法行政和法治政府的建成絕不是一朝一夕的事，它是需要很長時間的，還有很長的路要走。對此，我們不能著急，而應(yīng)當(dāng)不懈努力。我們堅(jiān)信，中國依法行政的步履是艱難了點(diǎn)、慢了點(diǎn)、長了點(diǎn)，但是只要中國依法行政的法文化環(huán)境、人文和社會環(huán)境得以完成，公民個性品質(zhì)形塑成功，符合中國國情的行政法制度得以健全和完善，依法行政的保障機(jī)制和措施到位，那么，具有中國特色的法治政府的基本建成乃至全面建成就一定會實(shí)現(xiàn)。

注 釋：

①規(guī)范性文件的清理，又稱法規(guī)清理或法規(guī)整理，是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，按照一定的方法，對一定范圍內(nèi)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要變動（修改、補(bǔ)充或廢止）的專門活動。規(guī)范性文件清理的方法主要有集中清理、定期清理和專項(xiàng)清理三種。

②有學(xué)者認(rèn)為，中國的法治模式不是純粹西方法治模式的復(fù)制，也不是完全的中華法治模式，而是一個混合各種法律文化，具有巨大包容性的混合型法治模式。（參見夏新華.整合與超越：域外法治資源與中國法治模式的建構(gòu)[J].法治研究，2016，（2）.）本文作者也贊同此學(xué)者之觀點(diǎn)，認(rèn)為中國的法治模式以及中國的法治政府的構(gòu)建應(yīng)該具有自己的特色，不應(yīng)該完全照抄照搬西方的法治模板和法治政府建構(gòu)之路經(jīng)，而應(yīng)該以法治的最大公約數(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合我國的政治體制的安排、社會的結(jié)構(gòu)層次、公民的素質(zhì)與涵養(yǎng)、民眾對法律之信仰以及黨規(guī)法律體系之完善程度等因素綜合確定。

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