◎付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權交易所有限公司，貴陽550081）

PPP項目落地難原因分析及對策

◎付洪偉（貴州陽光產(chǎn)權交易所有限公司，貴陽550081）

2014年11月29日，國家財政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》，各部委也配套下發(fā)了幾十個涉及PPP的相關文件，旨在推動PPP項目實施，近兩年來，各級各部門都在積極推動PPP項目落地，但PPP項目簽約率低、周期長、落地難，是普遍的共識。

1 PPP項目落地難的原因分析

1.1 客觀方面：

一是各地擬采用PPP模式建設項目多為新建項目，根據(jù)項目基本建設程序，從項目建議書開始到項目到項目執(zhí)行，中間有項目立項審批、項目可研方案編制、可研方案專家論證、可研批復，環(huán)評報告編制、環(huán)評報告專家論證、環(huán)評批復，土地取得，壓覆批復，設計、地勘，社會資本采購，監(jiān)理單位招標、辦理施工許可證等幾十項前期手續(xù)辦理，需要周期長，特別是垃圾焚燒等項目涉及環(huán)境污染，對環(huán)評方案要求高，審批嚴格，時間更長。

二是PPP項目周期長、要求高、程序復雜。由于PPP項目強調全生命周期，強調融資投資建設運營一體化，為防范風險，前期工作必須扎實，因此在項目識別階段就需要制定初步實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證等方面工作，在項目準備階段，需要制定項目實施方案，物有所值評價等工作，在項目采購階段，必須有資格預審環(huán)節(jié)。因此，PPP項目為在項目落地前需要更多時間完成項目前期工作。

三是政府和社會資本對PPP認識和操作有一個能力建設的過程。2014年財政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）、《PPP項目合同指南》（2014〔財金〕156號）、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號），2015年4月7日，財政部下發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），2015年12月18日財政部下發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），以上五個文件對PPP項目實施具有很強的指導性和操作性，各地各部門和咨詢機構根據(jù)以上五個文件要求完成PPP項目全生命周期各項工作。以上五個文件出臺至今最長不到兩年，最短一年多，各地各部門和咨詢機構、金融機構都在學習貫徹實踐完善過程中，對文件理解和應用有一個較長過程。特別是地方各級各部門，沒有專人去研究落實PPP工作，很多都在咨詢機構指導下被動推動工作。且PPP項目類型多，運營時間長、不可預計因素多、風險難以準確預測、交易結構復雜、付費機制各有不同、運營成本組成復雜，對財務測算要求高，對咨詢機構能力有較高的要求。

四是PPP合同復雜。一般來說PPP合同體系包含PPP主合同，政府購買服務協(xié)議、股東協(xié)議、保險合同等，由于PPP生命周期長，PPP項目需要設定中期評價等環(huán)節(jié)、價格調整機制等。項目如何實施、政府對項目的績效評價體系如何制定，也需要在項目開始之前詳細確定。不能僅憑幾張紙就草率開工，事后若項目進程中的所作所為無憑無據(jù)，也給政府違背最初約定意志的可能。且在PPP合同中對社會資本方退出機制安排也是多樣，各界也在討論完善中，沒有現(xiàn)成模式可供參照，需要在實踐中不斷完善。至今國家層面推出3批742個示范項目，目的就是要通過示范項目的實施，為PPP項目推廣積累經(jīng)驗。

五是融資難、融資貴的問題難以解決。由于PPP項目融資責任在社會資本方，一般來說，社會資本方不論是國企還是民企，融資都比較難，而且融資成本較政府平臺公司高，特別是一些使用者付費項目，由于沒有政府兜底，金融機構為控制風險，在PPP項目介入更加謹慎。當前PPP項目社會資本方融資成本大多在6% ~ 7.5%之間，有的還更高，需要施工利潤來進行補貼，而政府平臺公司融資成本在5% ~ 6%之間，甚至更低。

1.2 主觀方面：

一是政績觀錯位。由于PPP項目周期長，項目程序復雜，很多政府主官更喜歡用傳統(tǒng)模式推項目，因為項目建設投資和經(jīng)濟發(fā)展密切相關，項目建設快，經(jīng)濟發(fā)展快，官員升遷快。當前，各地大量運用所謂的融建模式，其實質就是BT模式，這種模式前期工作時間短、見效快，并堂而皇之冠上政府購買服務的帽子。筆者不敢否定該模式是否合適，但從付費機制的設計來看，將對今后政府財政支付能力帶來極大的考驗。

二是法律法規(guī)不健全。目前，國務院及中央部委針對基礎設施和公用事業(yè)領域的PPP模式，相繼頒發(fā)了數(shù)十個文件，但文件主要限于規(guī)范性文件及部門規(guī)章，至今尚未出臺任何PPP基本法，對PPP各方的權利、義務還沒有明確，并且現(xiàn)有調整PPP項目的規(guī)范性文件之間及與上位法之間存在不銜接或沖突的問題，如財政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》和國家發(fā)改委下發(fā)的《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》在采購方式、行業(yè)分類等方面都有所不同?，F(xiàn)有PPP法律框架對PPP項目實施的法律保障作用有限。由于PPP模式本身的全生命周期較長，投資資金量大，項目風險不可預測性大，僅僅依靠法律位階較低的辦法、通知、意見等規(guī)章和規(guī)范性文件，保障力度遠遠不夠，難以有效樹立社會資本的投資信心。

三是政府履約意識風險，讓社會資本和金融機構不愿輕易進入。PPP模式是政府和社會資本就PPP項目簽署PPP項目合同而建立的一種“風險共擔、利益共享”的合作機制，強調的是項目全生命周期內的平等合作，以彼此間的信賴為合作基礎，需要合作雙方都具備契約精神，特別是涉及付費政府付費和可行性缺口補貼項目，更需要政府具有契約精神。在PPP項目實施過程中，由于存在項目周期長，政府主要領導更換、新官不理舊事等風險，因此，政府方能否踐行市場契約精神、兌現(xiàn)己方承諾對項目的成敗至關重要。

四是財政支付能力差。PPP項目主體在縣級層面，而我國縣級政府特別是西部落后地區(qū)縣級政府財力有限，有的縣一年財政收入才幾億元人民幣甚至更低，按照財政部下發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求，各地方政府每一年度PPP項目需從預算中安排的支出責任，占一般預算公共支出比例應當不超過10%，因此能安排做PPP項目的資金相當有限，財力限制，致使很多縣級PPP項目難以通過財政承受能力論證，對政府付費和財政補貼項目財政難以承擔政府付費責任。

五是政府各部門職責不清，主動意識差。PPP項目各地大多為財政部門牽頭，其它部門配合。這樣，其他部門不積極，不配合，有的主管部門作為實施機構，只是戴個帽子，做個樣子，不參與到項目具體工作中，大多數(shù)工作都由平臺公司出面組織協(xié)調，實施機構只是政府授權主體而已，沒有發(fā)揮實施機構應有的作用。

2 推動PPP項目快速落地的對策建議

2.1 加強能力建設是基礎

PPP項目涉及專業(yè)知識強，涉及知識面廣，項目交易結構復雜，項目付費方式多樣，項目生命周期長，前期實施方案、物有所值、財力論證、政府采購都有規(guī)范的流程，因此，要熟練掌握和應用PPP項目全部流程需要加強政府各有關部門的能力建設，要增強政府各職能部門、事業(yè)單位和融資平臺公司等對推廣PPP模式重要性、必要性的充分認識，對PPP政策理論、工作流程和操作實務的深入了解，培養(yǎng)專業(yè)人員，培養(yǎng)PPP項目明白人。

2.2 關鍵在領導重視

當前在中國處于法制建設進程中，還需要法制與人治相結合，才能推動項目落地。地方領導特別是主要領導要根據(jù)地方經(jīng)濟的發(fā)展，確定項目建設模式，對適用PPP模式項目，要嚴格按照PPP模式程序實施，不能搞成偽PPP或假PPP，不能為PPP而PPP，而是要真刀真槍，要理解PPP的真諦，把PPP做實，達到推廣PPP目的。

2.3 進一步加強示范推動

2016年10月11日，財政部攜教育部等20個部委公布第三批國家級PPP示范項目，本次示范項目共516個，總投資11708萬元，通知明確要求第一批示范項目今年底必須完成社會資本采購，第二批示范項目于2017年6月完成社會資本采購，第三批示范項目2017年9月完成社會資本的采購。要加強示范項目的推進，盡快形成可推廣、可復制的示范效應，帶動PPP項目落地。

2.4 加強宣傳推廣

充分利用各種媒體，大力宣傳PPP理念、政策，營造良好的輿論氛圍，增強社會和公眾對PPP的理解和共識，引導各地進一步解放思想，轉變觀念，形成推進PPP項目的良好氛圍。

2.5 大力發(fā)揮科研院所作用

當前，很多研究PPP的科研機構應運而生，要充分發(fā)揮PPP科研機構的作用，把科研和解決實際問題結合起來，特別是要充分運用大數(shù)據(jù)，在通過大數(shù)據(jù)分析的基礎上，獲取各類項目在風險分配、風險概率、項目收益、折現(xiàn)率等取值更加趨于合理，在項目財務測算中才能更加客觀科學，使得項目市場化和社會資本利潤更加合理。

2.6 借助中介機構力量，推動PPP項目落地

PPP是一個熱點，是一個新生事物，更是一個龐大復雜的系統(tǒng)工程。有些行業(yè)的PPP項目涉及的知識面廣、專業(yè)性強，僅僅依靠兼職的政府工作人員是遠遠不夠的，需要聘請中介咨詢機構，為PPP項目提供政策、法律及專業(yè)方面的咨詢，在項目實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、財務測算、社會資本采購、合同體系設計等方面全面參與PPP項目中來，為PPP項目落地保駕護航，推動PPP項目規(guī)范實施。