曹書

[摘要]近年來，在聯(lián)合國(guó)、歐盟、世界銀行等國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)組織的大力推動(dòng)下，PPP制度的先進(jìn)理念和制度框架也被我國(guó)引入，但對(duì)PPP制度理解和應(yīng)用還不夠深入。對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)起與實(shí)施程序的類型和具體環(huán)節(jié)的深入研究，將對(duì)我國(guó)PPP本土化有著極大的實(shí)踐價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]公私合作；公開招標(biāo)；企業(yè)自提；BTL；BTO

[中圖分類號(hào)]D996.2[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]10036121（2017）03003907

一、我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施流程的現(xiàn)狀

自2014年開始，中央財(cái)政部在我國(guó)公共事業(yè)供給領(lǐng)域全面推廣公私合作（PPP）模式，并于9月份發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，借以將PPP項(xiàng)目的發(fā)起與實(shí)施流程規(guī)范化、制度化。二個(gè)月后，中央財(cái)政部再次發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，該《操作指南》可以看做是對(duì)此前《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文）的落實(shí)和細(xì)化?！恫僮髦改稀返膬?nèi)容覆蓋了PPP項(xiàng)目的全生命周期，通過對(duì)項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交中各環(huán)節(jié)整體設(shè)計(jì)，對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)起與實(shí)施等方面的具體環(huán)節(jié)及實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行了原則性規(guī)范，見圖1。

總體而言，我國(guó)采用PPP項(xiàng)目庫(kù)的方式整合各行政區(qū)劃內(nèi)的PPP項(xiàng)目。依據(jù)財(cái)政部《操作指南》的規(guī)定，財(cái)政部須率先向公共事業(yè)主管部門征集適格項(xiàng)目，公共事業(yè)主管部門為此須從公共資產(chǎn)新建項(xiàng)目和改建項(xiàng)目（增量與存量項(xiàng)目）中遴選出符合PPP要求的項(xiàng)目，并將項(xiàng)目列表和基本信息報(bào)送財(cái)政部，形成全國(guó)PPP項(xiàng)目后備數(shù)據(jù)庫(kù)；同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委也發(fā)布了建立全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)的通知。隨后，財(cái)政部發(fā)布了《PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)指南》，規(guī)定入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)滿足相應(yīng)條件。隨后，各省財(cái)政廳也相繼發(fā)布了《PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》，指導(dǎo)本區(qū)域申報(bào)工作。

中央財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委共推全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)，在短期內(nèi)對(duì)PPP模式在我國(guó)的迅速推廣確會(huì)起到立竿見影的作用。截止2016年9月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)收錄的各方地PPP項(xiàng)目已達(dá)10 313項(xiàng)，入庫(kù)項(xiàng)目金額高達(dá)122，874.14億元。但這種繁榮的景象背后，暴露出的問題也不容小視。按照相關(guān)統(tǒng)計(jì)，“如果以完成識(shí)別且進(jìn)入準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目為基數(shù)，將處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)與之比較，PPP項(xiàng)目落地率為21.7%；如果將僅處于識(shí)別還未進(jìn)入準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目納入計(jì)算基數(shù)，項(xiàng)目落地率僅為4.8%”。[1]造成PPP項(xiàng)目落地難問題的原因主要有兩點(diǎn)：

一是政出多門，權(quán)責(zé)不清；監(jiān)管滯后，隱患堆積。PPP涉及發(fā)改委、財(cái)政部、住建部和銀監(jiān)會(huì)等多部門，尤其是財(cái)政部和發(fā)改委之間存在較大的權(quán)責(zé)重疊，在推廣PPP的思路上差異顯著。財(cái)政部職責(zé)是對(duì)公共財(cái)政的收支進(jìn)行嚴(yán)格管控，監(jiān)督PPP項(xiàng)目中公共財(cái)政資金的流向，防止PPP模式成為地方政府添堵地方性債務(wù)的工具，這導(dǎo)致財(cái)政部較為關(guān)注PPP示范項(xiàng)目的質(zhì)量，對(duì)在公共事業(yè)供給領(lǐng)域大規(guī)模推廣PPP模式持有審慎態(tài)度；發(fā)改委職責(zé)是宏觀經(jīng)濟(jì)管理和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與結(jié)構(gòu)調(diào)整，保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定與健康發(fā)展，對(duì)GDP的比值更加重視，這導(dǎo)致發(fā)改委較為關(guān)注PPP推介項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。

二是PPP項(xiàng)目的發(fā)起方式過于單一，實(shí)施流程過于粗糙。目前，對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)起方式起調(diào)整與規(guī)范作用的法律文本仍是《招標(biāo)投標(biāo)法》（2000）和政府采購(gòu)法》（2003），這兩部法律均將公開招標(biāo)列為公共事業(yè)項(xiàng)目的主要發(fā)起方式。在招投標(biāo)流程中，法律條文對(duì)私人部門的要求過于嚴(yán)苛，倒是公私部門并不具備平等協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)與平臺(tái)。實(shí)際上，企業(yè)自提也同樣是PPP項(xiàng)目的重要發(fā)起方式，如能對(duì)該發(fā)起方式進(jìn)行規(guī)范，使其透明化，必將激發(fā)私人部門進(jìn)入PPP項(xiàng)目的積極性，有力推動(dòng)PPP模式在我國(guó)的本地化進(jìn)程。此外，PPP項(xiàng)目實(shí)施流程過于粗糙，但對(duì)PPP的物有所值（VFM）評(píng)估、政府與企業(yè)的詳細(xì)談判重視不夠。實(shí)踐中，地方政府須等待社會(huì)資本方融資完成后，方以其簽訂正式的PPP合同，而不是依循國(guó)際通行做法，把融資環(huán)節(jié)放在項(xiàng)目執(zhí)行階段，但給社會(huì)資本在草簽特許權(quán)協(xié)議后到正式簽約之間的融資期過短，使項(xiàng)目融資成功率大幅降低。這種現(xiàn)象也從另一側(cè)面印證了地方政府將PPP項(xiàng)目看成單純緩解地方財(cái)政壓力的工具。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)起與實(shí)施程序的總體設(shè)計(jì)

我國(guó)PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行的必要前提是統(tǒng)一全國(guó)與地方PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，避免政出多門。應(yīng)在加強(qiáng)中央財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委溝通與合作的基礎(chǔ)上，嘗試成立統(tǒng)一的公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心 ，由其全面統(tǒng)籌公私合作基礎(chǔ)設(shè)施投資的公共組織，制定統(tǒng)一的公私合作PPP項(xiàng)目基本計(jì)劃，力求以政策的調(diào)整帶動(dòng)相關(guān)法律制度的不斷完善。

具體而言，公私合作PPP項(xiàng)目基本計(jì)劃基本計(jì)劃的制度框架應(yīng)依據(jù)PPP項(xiàng)目的不同特征構(gòu)建而成。就PPP項(xiàng)目發(fā)起方式而言，須依據(jù)PPP項(xiàng)目發(fā)起者的不同屬性，將其主要分為“政府公開招標(biāo)發(fā)起方式”和“企業(yè)自提發(fā)起方式”。前者是指由政府搭建PPP項(xiàng)目平臺(tái)，主動(dòng)尋找適合該項(xiàng)目的私人部門，并發(fā)出邀請(qǐng)；后者是指企業(yè)主動(dòng)向政府提議開發(fā)那些有較高市場(chǎng)需求卻因?yàn)檎A(yù)算限制而被擱置的項(xiàng)目?；居?jì)劃須對(duì)PPP實(shí)施的流程做出詳細(xì)規(guī)定，具體內(nèi)容如圖2。

PPP模式下包括BTO、BOT和BOO三種模式。[2]在PPP試點(diǎn)階段，交通、供水等與國(guó)計(jì)民生相關(guān)的非經(jīng)營(yíng)性重要領(lǐng)域采用BTO模式，對(duì)燃?xì)?、公交等?jīng)營(yíng)性強(qiáng)的領(lǐng)域多使用BOT和BOO模式。在PPP制度全面推行階段，則廢除了在某些領(lǐng)域強(qiáng)制使用BTO模式的規(guī)定，并開始引入BTL模式。在BTL項(xiàng)目中，社會(huì)資本方的投資回報(bào)主要依賴于政府的公共財(cái)政予以支付。在項(xiàng)目完成之后，公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)將轉(zhuǎn)移至政府。社會(huì)資本方在項(xiàng)目存續(xù)期間負(fù)責(zé)全過程運(yùn)營(yíng)，并依據(jù)公共產(chǎn)業(yè)與服務(wù)具體績(jī)效從政府處獲得報(bào)酬（租金和執(zhí)行成本）。[3]BTL模式主要適用于學(xué)校、住房、污水管道等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于社會(huì)資本方而言，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低，回報(bào)率也相對(duì)較低。我國(guó)BTL項(xiàng)目的具體流程設(shè)計(jì)如圖3。

三、我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)起與實(shí)施程序的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（一）公開招標(biāo)與企業(yè)自提項(xiàng)目的認(rèn)定

原則上，如果主管機(jī)關(guān)認(rèn)為，運(yùn)用PPP模式實(shí)施一項(xiàng)對(duì)國(guó)家政策貫徹有重要意義的工程會(huì)提升效率，那么該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)預(yù)先制定計(jì)劃，并以公開招標(biāo)的形式開展該項(xiàng)目；企業(yè)自提項(xiàng)目應(yīng)由私人部門提出申請(qǐng)，主管機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定以及公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心的審查意見對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行認(rèn)定，以決定是否應(yīng)以PPP項(xiàng)目模式實(shí)施。在認(rèn)定PPP項(xiàng)目時(shí)，主管機(jī)關(guān)還應(yīng)考慮以下要件：第一，主管機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行成本/收益分析，以確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的有效性；第二，私人部門的方案或私人部門主動(dòng)融資方案（PFI）與傳統(tǒng)政府公共財(cái)政型項(xiàng)目相比，應(yīng)起到減輕政府負(fù)擔(dān)和提升公共服務(wù)質(zhì)量的作用。

因PPP項(xiàng)目總成本涉及到私人部門與公共部門的比值以確定是否物有所值（VFM），所以通常情況下，項(xiàng)目成本總量不能變更，但也有例外。[4]比如，因?qū)９軝C(jī)關(guān)要求、有關(guān)法案、下位法規(guī)或不可抗力而使得項(xiàng)目計(jì)劃發(fā)生改變，從而對(duì)項(xiàng)目總成本不得不做出變更。但這種變更應(yīng)遵循兩個(gè)原則：一是與特許協(xié)議執(zhí)行時(shí)建筑成本的變更無關(guān)的其他成本的溯及既往的變更須禁止；二是成本增加和減少的依據(jù)應(yīng)事先在特許協(xié)議中載明。此外，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的補(bǔ)償方式可采用調(diào)整用戶使用費(fèi)或政府財(cái)政支持的形式。

（二）BTL 與BTO（PPP）項(xiàng)目的選取

主管關(guān)機(jī)依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定將項(xiàng)目認(rèn)定為PPP項(xiàng)目后，如果想進(jìn)一步選擇BTL模式，還應(yīng)考慮如下要件：第一，項(xiàng)目應(yīng)具備公共性。中央和地方政府以通過公共財(cái)政投資的公共建設(shè)項(xiàng)目，均必須為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；第二，經(jīng)濟(jì)與金融上的適應(yīng)性（公共部門比值的具體化）。與傳統(tǒng)公共財(cái)政型項(xiàng)目相比，通過采用私人部門的創(chuàng)新力與效率，使得項(xiàng)目能夠提升項(xiàng)目?jī)?nèi)設(shè)施的質(zhì)量與安全性，提升公共服務(wù)質(zhì)量，減少在項(xiàng)目全壽命期內(nèi)所生成的總成本，并在項(xiàng)目按時(shí)完工后，私人部門能取得回報(bào)。所以，項(xiàng)目全壽命期內(nèi)的總成本中，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)成本應(yīng)占據(jù)很高的比例，從而，通過整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目能否生成高效率。如果一個(gè)項(xiàng)目很難從設(shè)施用戶處收取使用費(fèi)或僅有用戶所交的使用費(fèi)無法彌補(bǔ)項(xiàng)目投資成本，但可以通過將公共建設(shè)補(bǔ)貼中的部分補(bǔ)給成本項(xiàng)的方式恢復(fù)投資，那么該項(xiàng)目應(yīng)以BTL模式運(yùn)行。另外，PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)設(shè)施應(yīng)具有物理上的可分性，才能有獨(dú)立管理和核算的可能；第三，項(xiàng)目應(yīng)具備急需性。在該項(xiàng)目中，某一設(shè)施因財(cái)務(wù)狀態(tài)出現(xiàn)問題而被拖延，但該項(xiàng)目的收益很可觀且設(shè)施的擴(kuò)建又是社會(huì)公眾所急需的，那么追加投資就顯得尤為重要。如果該項(xiàng)目雖有私人部門投資建成，但項(xiàng)目竣工后，設(shè)施的所有權(quán)需轉(zhuǎn)移至中央政府或地方政府，那么該項(xiàng)目也應(yīng)采用BTL模式。

此外，主管機(jī)關(guān)還應(yīng)審查私人部門對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)備情況及能否于本年內(nèi)在公共財(cái)政最高限額范圍內(nèi)開工，相關(guān)行政許可證及批文是否進(jìn)展順利以及對(duì)環(huán)境投訴的解決機(jī)制等事項(xiàng)，從而綜合考量該項(xiàng)目是否適合采用BTL模式。BTL的回報(bào)率中，政府付費(fèi)占核心地位，但政府付費(fèi)的額度也不是一成不變的。具體而言，主管機(jī)關(guān)應(yīng)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期將實(shí)際政府付費(fèi)分為兩種：一種是租金。因特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的過錯(cuò)使得PPP項(xiàng)目中的某些設(shè)施無法獲得，失靈設(shè)施的比例越高，租金數(shù)額越少；二是運(yùn)營(yíng)成本的付費(fèi)。主管機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)公共設(shè)施提供服務(wù)的質(zhì)量而相應(yīng)調(diào)整。

BTO模式順利運(yùn)行的關(guān)鍵在于公共實(shí)施使用者繳費(fèi)所形成的私人部門回報(bào)率是否能達(dá)到預(yù)期效果。[5]主管機(jī)關(guān)須給出了計(jì)算公式和相關(guān)參數(shù)。關(guān)于回報(bào)率的確定問題，應(yīng)先由項(xiàng)目申請(qǐng)人就已同意PPP項(xiàng)目自愿提交回報(bào)率議案，主管機(jī)關(guān)在收到回報(bào)率議案后，應(yīng)考察一下因素，以便確認(rèn)回報(bào)率是否合理：一是國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款利率；而是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度；三是類似項(xiàng)目的回報(bào)率作比照。至于用戶使用費(fèi)額度的確定方面，主管機(jī)關(guān)應(yīng)考慮項(xiàng)目的總成本、合適的回報(bào)率、免費(fèi)使用期、所有權(quán)的持續(xù)期間和利潤(rùn)等。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人收取用戶的使用費(fèi)之前，應(yīng)在不遲于60個(gè)工作日內(nèi)依照相關(guān)法律與政策的規(guī)定提出申請(qǐng)。

四、公私部門在PPP項(xiàng)目中的投融資與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在項(xiàng)目投資抵押資產(chǎn)比值方面，對(duì)于BTO公私合作PPP項(xiàng)目而言，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)和原則為其募集資金提供抵押資產(chǎn)（凈產(chǎn)值），這些原則包括：第一，在相關(guān)公共設(shè)施的建設(shè)期，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供的抵押資產(chǎn)比率應(yīng)不少于該抵押資產(chǎn)凈產(chǎn)值與為保障公共建設(shè)的質(zhì)量與安全而對(duì)相關(guān)公共建立投入的成本比值的20/100。如果這一比值在15/100至20/100之間，那么可以以債券的形式對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的完成情況做出替代性抵押，以達(dá)到20/100的比值，但應(yīng)以5/100的替代率為限。建設(shè)期的這一抵押資產(chǎn)比值在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期也應(yīng)保持在10/100以上，抵押資產(chǎn)不應(yīng)包括政府補(bǔ)貼，以制衡私人部門在管理和運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施中的權(quán)利；第二，如果投資人中的金融投資機(jī)構(gòu)投資額占投資總額的1/2以上，那么抵押資產(chǎn)比值可減少至15/100；第三，特別應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，如果該項(xiàng)目是從傳統(tǒng)政府公共財(cái)政投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)化而來，且政府出資額已經(jīng)達(dá)到抵押資產(chǎn)比值的40/100，那么私人部門抵押資產(chǎn)比值可以下調(diào)至1/20。

對(duì)于BTL公私合作PPP項(xiàng)目而言，因?yàn)檎藏?cái)政對(duì)私人部門回報(bào)率的支持，這一模式的抵押資產(chǎn)比值設(shè)定上會(huì)比較的靈活。具體而言，主管機(jī)關(guān)應(yīng)在5/100至15/100的區(qū)間內(nèi)靈活設(shè)立抵押率最小值，并規(guī)定了設(shè)定5/100最小比值的條件。以上的比值均應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確規(guī)定。

在項(xiàng)目投資人變更方面，無論是轉(zhuǎn)讓抵押份額亦或投資人身份的變更均應(yīng)預(yù)先申請(qǐng)，待主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方能變更。但如下情形，主管機(jī)關(guān)對(duì)投資人變更申請(qǐng)不予批準(zhǔn)：第一，因投資人變更將會(huì)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的信用惡化；第二，投資人變更會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的按期完工、管理和運(yùn)營(yíng)等方面無法實(shí)現(xiàn)；第三，投資人變更將會(huì)對(duì)公共利益造成損害。另外，投資人抵押的資產(chǎn)凈現(xiàn)值如果少于5/100的，須負(fù)有告知義務(wù)。

在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)方面，相關(guān)法律與政策須對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)問題進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移的一般原則、投資風(fēng)險(xiǎn)分配體系、投資風(fēng)險(xiǎn)分配與恢復(fù)的程序、BTL項(xiàng)目中利潤(rùn)率變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公共部門請(qǐng)求買下公共設(shè)施的權(quán)利、提前終止項(xiàng)目的救濟(jì)措施及補(bǔ)償金數(shù)額確定問題。[6]具體內(nèi)容包括：（1）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移的一般原則。涉及PPP項(xiàng)目實(shí)施的各種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)依據(jù)公共部門過錯(cuò)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人過錯(cuò)、及不可抗力等理?yè)?jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類型化，因上述原因所劃分的具體各類風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況，應(yīng)在考慮國(guó)內(nèi)外類似PPP項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)管理的難易程度及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的公平與否在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中做出規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例應(yīng)具有可計(jì)算性。此外，可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)以保險(xiǎn)的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，其他保外風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)區(qū)分項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期由項(xiàng)目參與各方分擔(dān)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)做出明細(xì)規(guī)定。當(dāng)然，溯及既往的損失不能歸入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范疇內(nèi)，即是說，不能獲得補(bǔ)償；（2）投資風(fēng)險(xiǎn)分配體系。如果項(xiàng)目實(shí)際收入小于預(yù)估值，那么私人部門的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)產(chǎn)生。即是說，用戶繳費(fèi)等收入不能滿足風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案的比例，主管機(jī)關(guān)應(yīng)酌情予以補(bǔ)償，但不足部分不應(yīng)少于項(xiàng)目總成本比例的1.1倍，如果少于該比例的50/100，則不能申請(qǐng)補(bǔ)償。如果項(xiàng)目實(shí)際收入大于預(yù)估值，那么公共部門的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)產(chǎn)生。此時(shí)，超過部分應(yīng)由公共部門回收，并規(guī)定了兩種回收方式、計(jì)算公式和相應(yīng)的參數(shù)與權(quán)重；（3）投資風(fēng)險(xiǎn)分配與恢復(fù)的程序。原則上，投資風(fēng)險(xiǎn)分配方案應(yīng)依據(jù)每個(gè)會(huì)計(jì)年度金融狀態(tài)決定，但特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議各方可以對(duì)相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商以統(tǒng)一意見。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)額度超過部分予以恢復(fù)的內(nèi)容加以明細(xì)規(guī)定；（4）BTL項(xiàng)目中利潤(rùn)率變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。因金融市場(chǎng)的變化，主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的額度進(jìn)行調(diào)整和變更。具體分擔(dān)方式有五種；一是在私人部門管理和運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施權(quán)利有效期之后的每?jī)赡?，公共部門應(yīng)對(duì)私人部門補(bǔ)償一次；二是風(fēng)險(xiǎn)額度應(yīng)在項(xiàng)目周期內(nèi)以私人部門所遞交的平均利潤(rùn)率為準(zhǔn)而劃定；三是公共部門財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)在私人部門風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)的最大值范圍內(nèi)確定，四是公共補(bǔ)貼應(yīng)減去私人部門無法恢復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)部分；五是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式的明細(xì)應(yīng)在公共部門與私人部門簽訂的特許協(xié)議中做出明確規(guī)定。（5）公共部門請(qǐng)求買下公共設(shè)施的權(quán)利。如果因自然災(zāi)害和不可抗力等因素使得PPP項(xiàng)目的建設(shè)、管理或運(yùn)營(yíng)無法實(shí)現(xiàn)，可復(fù)原公共基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依據(jù)相關(guān)法律與政策要求中央政府和地方政府購(gòu)買項(xiàng)目，包括附屬項(xiàng)目。

五、PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程——公共招標(biāo)與企業(yè)自提

（一）公共招標(biāo)PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程

公共招標(biāo)PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程分為6個(gè)階段，分別為合格項(xiàng)目的認(rèn)定、方案要求的簡(jiǎn)述與公示、項(xiàng)目計(jì)劃的遞交、計(jì)劃的評(píng)估與審議、特許協(xié)議的授予與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的認(rèn)定、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的批準(zhǔn)、執(zhí)行與竣工。

第1階段包括項(xiàng)目可行性預(yù)研、對(duì)有政府公共財(cái)政型項(xiàng)目潛質(zhì)的工程的物有所值預(yù)審、正式項(xiàng)目可行性分析、合格PPP項(xiàng)目的認(rèn)定；第2階段包括公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心的審議、方案要求的內(nèi)容、方案要求的公示、特許協(xié)議草案的附加、私人部門依據(jù)要求對(duì)方案的修改。第3階段包括計(jì)劃提案人的確定、計(jì)劃內(nèi)容應(yīng)陳述的事項(xiàng)、項(xiàng)目申請(qǐng)人的構(gòu)成（身為項(xiàng)目投資人的金融機(jī)構(gòu)不能發(fā)出擔(dān)保信）；第4階段包括事前資格審查（目的、審查標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容及其他審查事項(xiàng)）、項(xiàng)目計(jì)劃的評(píng)估、評(píng)估要素的構(gòu)成、評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重的分配與誤差率、項(xiàng)目計(jì)劃評(píng)估的公共部門偏好、潛在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的確認(rèn)與公告；第5階段包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的確定、特許協(xié)議的主要條款、協(xié)商、專家的使用、公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心審議的啟動(dòng)條件和忽略情形、戰(zhàn)略與財(cái)政部預(yù)先咨詢程序的啟動(dòng)條件、全項(xiàng)目成本的審議與忽略程序、特許協(xié)議的執(zhí)行；第6階段包括項(xiàng)目計(jì)劃的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目竣工的確認(rèn)。

（二）非公共招標(biāo)PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程

非公共招標(biāo)PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程分為6個(gè)階段，分別為項(xiàng)目方案的遞交、項(xiàng)目方案內(nèi)容的審議與項(xiàng)目認(rèn)定、備用案的要求、對(duì)初始提案人和項(xiàng)目方案的偏好、特許協(xié)議的執(zhí)行與特許權(quán)人的認(rèn)定、公開招標(biāo)項(xiàng)目細(xì)節(jié)修改程序的應(yīng)用。

BTL（PPP）項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)施流程分為6個(gè)階段，分別為項(xiàng)目計(jì)劃的制定和可行性分析、項(xiàng)目計(jì)劃的公示、項(xiàng)目計(jì)劃的評(píng)估與潛在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的認(rèn)定、特許協(xié)議的執(zhí)行、實(shí)施計(jì)劃的批準(zhǔn)與工程的開始、公開招標(biāo)項(xiàng)目細(xì)節(jié)的修改。主管機(jī)關(guān)認(rèn)定一個(gè)PPP項(xiàng)目是否適合BTL（PPP）模式，應(yīng)先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性預(yù)備研究。具體而言，如果一個(gè)PPP項(xiàng)目總成本不少于4億人民幣，且其中的半數(shù)以上屬于國(guó)庫(kù)撥款，那么主管機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)公共財(cái)政相關(guān)法律的規(guī)定，進(jìn)行可行性預(yù)備研究。然后，主管機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)PPP項(xiàng)目物有所值測(cè)試和可行性分析指引的相關(guān)規(guī)定，對(duì)所有捆綁項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析。對(duì)于捆綁項(xiàng)目而言，將小型工程聚合成中型或大型項(xiàng)目，充分發(fā)揮項(xiàng)目規(guī)?；?jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)公共建設(shè)的公共性目標(biāo)服務(wù)。一般情況下，BTL模式更適合復(fù)雜性項(xiàng)目的實(shí)施，所謂復(fù)雜項(xiàng)目是指項(xiàng)目涉及多個(gè)公共部門聯(lián)合制定項(xiàng)目計(jì)劃的情形，如果項(xiàng)目涉及本地的公共利益，還應(yīng)將復(fù)雜項(xiàng)目計(jì)劃向地方政府通報(bào)。本地政府應(yīng)盡快組建項(xiàng)目理事會(huì)，主管機(jī)構(gòu)對(duì)理事會(huì)的組成人員和標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議框架草案做出明細(xì)規(guī)定。在主管機(jī)關(guān)審議私人部門遞交的項(xiàng)目計(jì)劃后，財(cái)政部應(yīng)進(jìn)一步審查主管機(jī)關(guān)上呈的方案要求，確定總投資最高限度和各項(xiàng)設(shè)施投資限額，預(yù)留準(zhǔn)備金以應(yīng)對(duì)未知變數(shù)。預(yù)留的準(zhǔn)備金應(yīng)以投資最高限額總額的20/100為限。在BTL模式中，選取潛在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主要目的之一，在于縮短公共部門和私人部門的協(xié)商時(shí)間。如果潛在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人故意拖延協(xié)商時(shí)間，將承擔(dān)由此產(chǎn)生的不利后果。項(xiàng)目分包人變更后，原項(xiàng)目審批文件仍然有效。

六、總結(jié)

通過上述較為完善的PPP制度體系的設(shè)計(jì)，可以起到對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了嚴(yán)格的管理功能。當(dāng)然，這一制度設(shè)計(jì)內(nèi)在功能的實(shí)現(xiàn)，還須注意其他方面的銜接與配合。具體而言，PPP政策與法律制度內(nèi)容須兼顧各方參與者的利益訴求，這就要求相關(guān)法律制度活動(dòng)應(yīng)以PPP利益關(guān)系為核心展開。故而，對(duì)PPP利益關(guān)系具體表現(xiàn)形式與一般類型的考量是PPP法律制度活動(dòng)的重要組成部分；PPP制度的意義體現(xiàn)在對(duì)利益沖突的識(shí)別與消解，而PPP所涉及的利益沖突又紛繁復(fù)雜，能否找出沖突的根因是PPP法律制度應(yīng)然價(jià)值落地的關(guān)鍵一環(huán)；PPP剛性制度體系須以法律機(jī)制的建構(gòu)和法律制度的配套為主要內(nèi)容，而機(jī)制與制度的人為建構(gòu)須圍繞自然生發(fā)的利益關(guān)系與沖突展開。正如馬克思所說，社會(huì)關(guān)系無需人為組合，但需要識(shí)別，而規(guī)范社會(huì)關(guān)系的制度必須科學(xué)建構(gòu)?？傊?，PPP的發(fā)起與實(shí)施程序值得繼續(xù)深入研究，以推動(dòng)中國(guó)PPP法律制度進(jìn)程。

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[責(zé)任編輯]王立國(guó)