王凱　陶文娟　杭思琪

摘要：

地震給人類帶來的劫難是無比巨大的，地震發(fā)生時的救援工作固然重要，但地震發(fā)生之后的災后恢復重建工作仍然不可忽視。本文擬就修改后的《防震減災法》關于地震災后恢復重建制度的規(guī)定，從原則、職責、制度設計三方面加以剖析，同時結合各地區(qū)關于地震災后恢復重建制度的法律規(guī)定，指出我國地震災后恢復重建制度存在職責不明確、資金、物資、技術不完備、政策扶持空白等不足，在此基礎上，提出職責具體、完善資金運作、物資供應、技術扶持、政策明確等具體完善建議，以期對我國地震災后恢復重建制度的完善有所裨益。

關鍵詞：

防震減災法；災后恢復重建；地方做法；制度借鑒

中圖分類號：D901

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）06-0118-05

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.20

1997年制訂的《防震減災法》中提出了“以預防為主、同時防御與救助相結合防震減災工作”的方針，并對三大工作體系作了明確具體的規(guī)定：即地震監(jiān)測預報、地震災害預防、地震應急。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這部《防震減災法》的某些規(guī)定已然不能滿足社會變化的需求，尤其是2008年汶川特大地震發(fā)生后，其災區(qū)重建工作中反映出的許多新問題，已不能完全由這部法律解決，在此背景下，2008年底全國人民代表大會常務委員會對該法進行了比較大的修訂，并于2009年正式實施。修改后的《防震減災法》在原有的基礎上，突出地震災害防治的重點，對地震監(jiān)測預報、地震急救、防震減災規(guī)劃、改造等內(nèi)容進行了修改和完善，并新增了過渡性安置方案和災后的監(jiān)管機制等內(nèi)容。修改后的《防震減災法》在震后恢復重建制度方面涉及的條文共11條，主要有恢復重建的政府職責、地震災后恢復重建的原則、建設工程破壞機理調(diào)查評估、地震災后恢復重建規(guī)劃的編制、地震災后恢復重建的實施、災害現(xiàn)場的清理與保護、善后處理等法律制度。

一、我國《防震減災法》在震后恢復重建方面的主要規(guī)定

地震發(fā)生以后，救助受災群眾是首要任務，其次是如何快速有效地組織恢復重建。地震災后恢復重建主要是指以過渡性安置為目的，如何在地震災后全面、快速地恢復生產(chǎn)、重建家園，以最大限度減少地震災害的再度惡化。該過程是保證人民正常生產(chǎn)和生活的重要環(huán)節(jié)。因此，修訂后的該法對于震后恢復重建制度的規(guī)定，采取堅持政府主導的原則，全面系統(tǒng)地明確了政府的職責[1]?？偟膩碚f，包含以下幾個方面的內(nèi)容：

1.明確政府在實施恢復重建中的基本職責

堅持以政府為主導，集中力量建設，是社會主義建設的基本方法?！斗勒饻p災法》在堅持政府主導的原則下，明確政府及其各個職能部門在恢復重建中所應履行職責的規(guī)定，從總體原則到專業(yè)工作，從規(guī)劃到恢復、重建的實施，全面系統(tǒng)地規(guī)定了政府的職責。

首先，在總體原則方面，明確各級政府均應加強對災后恢復工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，加強相關部門之間的聯(lián)動合作關系，同時靈活運用市場機制，激勵受災群眾和企業(yè)積極生產(chǎn)自救，協(xié)力共同完成恢復重建工作，早日重建家園；其次，在重建基金方面規(guī)定，國家應對震后重建工作給予合理的財政支持，主要體現(xiàn)為稅收優(yōu)惠、金融扶持等方面。毫無疑問，災后恢復重建工作是一項繁瑣龐雜且十分緊迫的任務，需要國家及時提供必要的人力、物資和技術，只有政府加強領導、組織和協(xié)調(diào)，完善社會公眾參與機制，才能有序、有力、有效地做好此項工作；再次，法律對各級人民政府提出了其在重建工作中應當遵守的基本要求，即加強統(tǒng)籌，做好領導、協(xié)商工作。對于各級人民政府來說，這既是基本法定職責，也是基本法定職權?？傊撛瓌t是修改后的《防震減災法》中的強制性規(guī)定，也是災后重建工作的指導性規(guī)則，各級人民政府必須嚴格遵守。

2.明確地震災后恢復重建的基本原則

中國社會主義建設遵循的基本原則是堅持政府主導，社會參與和市場運作相結合。尤其是特別重大的地震災害發(fā)生之后，其所帶來的破壞之重、損失之大是任何其他災害所不能比擬的，救援之難、重建任務之巨也是呈正相關的。因此，在災后重建中，必須始終堅持政府主導、社會參與和市場運作相結合的基本原則。[2]

首先，堅持政府主導。一方面是要求各級政府做好領導、組織、協(xié)調(diào)工作，加快重建工作效率；另一方面是完善職能部門之間的聯(lián)動機制，或做到職責明確、通力合作，共同完成地震災后的救援、重建規(guī)劃。另外，還要加大財政扶持力度，確?；I集充足的重建資金，足以支持震后恢復重建的工作進程。其次，堅持社會參與。即充分發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢，在政府領導下，積極調(diào)動社會各界的力量，充分利用社會各類資源，組織實施對災區(qū)的對口支援工作，采取各種形式抓好地震災后恢復重建工作；同時，充分調(diào)動廣大干部群眾，尤其是災區(qū)干部群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，幫助其走出困境，增強自信，鼓勵其通過以工代賑、生產(chǎn)自救來重建自己的家園。再次，堅持市場運作。即按照市場經(jīng)濟的規(guī)律辦事，也就是說災后重建也應遵循市場經(jīng)濟規(guī)則。在這點上，2008年汶川地震的恢復重建工作提供了非常有益的經(jīng)驗，在政府主導的整體框架下，遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，高效整合資源，動員一切社會力量，整個重建工作可以說是“堅持政府主導、社會參與和市場運作相結合”原則的充分體現(xiàn)。與此同時，國務院制定的《汶川地震災后恢復重建條例》及其之后頒布的配套法規(guī)，均為恢復重建工作提供了較為充分的法制保障。

3.明確建設工程破壞機理調(diào)查評估制度

《防震減災法》第65條對建設工程破壞機理調(diào)查評估作了規(guī)定，主要包括以下幾層含義：一是規(guī)定國務院有關部門在地震發(fā)生后應當及時組織有關專家、有關部門（地震部門、建設部門等）開展地震專項行動，并對相關建設工程破壞機理進行調(diào)查評估；二是為修訂和完善建設工程方面的強制性標準提供進一步研究數(shù)據(jù)，同時也為如何采取抗震設防

《建筑抗震設計規(guī)范》規(guī)定，抗震設防烈度在6度及以上地區(qū)的建筑，必須進行抗震設防?？拐鹪O防通常通過3個環(huán)節(jié)來達到：確定抗震設防要求，即確定建筑物必須達到的抗御地震災害的能力；抗震設計，采取基礎、結構等抗震措施，達到抗震設防要求；抗震施工，嚴格按照抗震設計施工，

保證建筑質(zhì)量。上述3個環(huán)節(jié)是相輔相成、密不可分的。措施（主要包括技術措施和管理措施）提供科學依據(jù)。時任國務院總理溫家寶在汶川地震后重返地震震中汶川縣映秀鎮(zhèn)時強調(diào)：“我們將收集這次地震中倒塌的重要公共建筑，包括學校、醫(yī)院、機關等的建筑資料，從這次地震災害中總結經(jīng)驗，為日后重建提供科學依據(jù)。”[3]在汶川大地震發(fā)生過程中，不難發(fā)現(xiàn)部分建筑物在震后仍保持巋然不動，顯然，通過收集、比照、剖析這些倒塌和不倒塌建筑物的修建數(shù)據(jù)資料，可將得到的寶貴經(jīng)驗移植到災后重建的復雜工程中，也是減小日后可能發(fā)生的災難給民眾生命財產(chǎn)造成的損害程度的重要手段。[4]

同時，關于建（構）筑物破壞機理科學和抗震性能的研究方法也值得嘗試，即依據(jù)一次大的地震，通過對建（構）筑物造成的“破壞性試驗”，在此基礎上進行地震作用對建設工程破壞機理的調(diào)查評估，從中找出災難規(guī)律的一種超現(xiàn)實主義研究方法。建設工程破壞機理的調(diào)查評估對于制定施工管理法規(guī)，修訂完善有關建設工程的強制性標準，采取有效的抗震設防措施，促進建材產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等方面具有重大意義。通過調(diào)查和評估建筑工程的破壞機理，為震后建立災后恢復重建規(guī)劃提供重要依據(jù)和前提，其編制的必要性和準確性也在一定程度上反映了重建規(guī)劃的科學性和可行性。

4.明確地震災后恢復重建規(guī)劃的編制制度

《防震減災法》第66、67條規(guī)定了《地震恢復重建計劃》的編制，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是明確不同級別的地震災害，應當存在不同的修復重建規(guī)劃編制，其批準主體也應存在級別分類。例如，發(fā)生了特別重大地震災害之后，地震災區(qū)的省級人民政府應在國務院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門的領導、組織下，協(xié)同編制震后恢復重建規(guī)劃，并報國務院批準后實施；而如果發(fā)生的是一般、較大、重大地震災害，毋須再報經(jīng)國務院批準，可直接由災區(qū)的省級人民政府自行組織編制震后恢復重建規(guī)劃。二是制定了震后恢復重建規(guī)劃編制的依據(jù)，重建規(guī)劃的主要內(nèi)容來源于專家對于地震災害現(xiàn)場進行的調(diào)查研究和損失分析。通過事后的損失調(diào)查評估，可獲得震動參數(shù)區(qū)劃圖以及包含環(huán)境、土地、氣象等在內(nèi)的一手資料，這些基礎數(shù)據(jù)一旦經(jīng)過了國務院地震工作主管部門的審核、備案，便可作為日后編制震后恢復重建規(guī)劃的重要依據(jù)。三是明確了地震災后恢復重建規(guī)劃編制時涉及的主要內(nèi)容，包括城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的布局，公共服務設施和基礎設施的建設投資，防災減災和生態(tài)環(huán)境保護，自然資源和遺產(chǎn)遺址的保護等。四是規(guī)范了震后恢復重建規(guī)劃的法律程序，強調(diào)編制規(guī)劃應首先征求有關部門和受災群眾提出的意見，涉及到重大事項的，還應當組織論證會、聽證會，邀請專家參與。五是確定了異地恢復重建的選址原則和基本要求，重點針對新村鎮(zhèn)和地震災后重建工程的選址，要求既要符合震后恢復重建規(guī)劃和抗震設防的目的，同時也要避開地震活動帶和可能發(fā)生自然災害的區(qū)域，避開生態(tài)脆弱區(qū)和可能出現(xiàn)傳染病的自然疫源地。

5.明確地震災后恢復重建的實施制度

《防震減災法》第68、70條對地震災后恢復重建規(guī)劃實施工作進行了規(guī)定，主要有以下幾個方面：一是規(guī)定了恢復重建工作所必要遵循的基本原則：有計劃和分步驟是方法，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平是參考，地震災后恢復重建規(guī)劃是目的；二是明確了城鎮(zhèn)區(qū)域地震災后恢復重建的原則，要做到統(tǒng)籌兼顧基礎設施、公共服務設施、市政公用設施、住房以及無障礙設施的建設，確定正當合理的建設規(guī)模和優(yōu)先性，重點包括交通、水利、電力、通信、學校、醫(yī)院、商貿(mào)服務等設施；三是在震后的鄉(xiāng)村重建中，明確了農(nóng)村地震災后恢復重建工作的基本要求，力爭以利用土地、保護耕地、因地制宜為原則，在尊重受災民眾意見的基礎上，以村民自建為主力，企業(yè)幫扶、政府激勵、相互促進，對口支援災區(qū)復原，充分發(fā)揮村民自治在重建中的作用；四是強調(diào)了要充分尊重當?shù)厝嗣裨谡鸷蠡謴秃椭亟ㄉ贁?shù)民族地區(qū)的愿望。規(guī)劃和實施是恢復重建至關重要的兩個環(huán)節(jié)：有規(guī)劃不落實等于沒有規(guī)劃，好的規(guī)劃實施不好也不能達到恢復重建的預期目的，或延誤工期，或造成浪費，或存在缺陷，或達不到質(zhì)量要求。因此，在修改后明確地震災后恢復重建規(guī)劃實施的法律制度具有極其重要的意義。

二、我國各地在震后恢復重建規(guī)定方面的主要做法

在對2008年修改的《防震減災法》中有關震后恢復重建制度的內(nèi)容總結了5個方面并加以分析后，回歸到各地區(qū)具體情況，不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地區(qū)在《防震減災法》關于震后恢復重建制度上都做了具體的規(guī)定?？偟恼f來，針對該制度，大部分省份的條例都規(guī)定一旦發(fā)生了特別重大地震災害，省人民政府應當及時配合國務院有關部門共同制定災后恢復重建規(guī)劃，并報國務院批準組織實施。而如果是一般、較大以及重大地震災害發(fā)生之后，省人民政府則應當及時組織有關部門和地震發(fā)生災區(qū)的設區(qū)的市、縣人民政府，編制并組織實施震后恢復重建的規(guī)劃。在編制規(guī)劃時，應當充分征集政府和社會各方，尤其是地震災區(qū)群眾的意見，其中涉及到重大事項的，應當召開聽證會、論證會，邀請有關專家出席討論。[4]以下選取比較有代表意義的幾個地區(qū)的規(guī)定進行闡述：

河北省強調(diào)，較大、重大地震災后恢復重建規(guī)劃應當向省或者設區(qū)的市人民代表大會常務委員會進行備案。同時還規(guī)定，省人民政府應當適時地組織有關部門和相關專家，以地震災害損失調(diào)查評估結果為基礎，確定地震災區(qū)相應的保護范圍及保護措施，并將該保護范圍及保護措施納入災后的恢復重建規(guī)劃之中。

河南省強調(diào)，按照職責分工、密切配合的原則，明確規(guī)定充分發(fā)揮縣級以上人民政府有關職能部門的聯(lián)動機制，協(xié)同合作，采取有效的復原措施，提高震后恢復重建工程的工作效率。

山東省強調(diào)了地震災區(qū)在新建城鎮(zhèn)、村莊和異地重建工程中的位置。同時強調(diào)，在選址時，應盡量避開地震活動斷層、可能發(fā)生自然災害的區(qū)域以及可能出現(xiàn)傳染病的自然疫源地。

福建省有專章闡述地震災后恢復重建問題，如在抗震救災、恢復重建中資金和物資的籌集問題，可以通過國家扶持、企業(yè)救助、生產(chǎn)自救、銀行貸款、保險理賠等多種形式和渠道解決。同時，加強對該資金和物資的監(jiān)督與檢查更是必要，所以對財政、審計、監(jiān)察等工作部門給予了指導意見。在福建，比較有特色的一點是強調(diào)了與臺灣地區(qū)在此方面的合作，鼓勵開展閩臺地震信息交流工作，以及組織閩臺賑災資金、技術流動，引導賑災人員參加震后應急救援以及災后恢復重建等互助活動。

同時，少數(shù)民族各地區(qū)對于地震災后恢復重建問題都作了相應的規(guī)定。新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)都采用了條例或辦法的形式，對地震災后恢復重建制度進行了較為詳細的規(guī)定，主要包括強化政府主導，建立規(guī)劃編制機制，規(guī)范現(xiàn)場清理和遺跡保護工作，明確善后處理和災后服務工作等內(nèi)容。同時，新疆維吾爾自治區(qū)明確規(guī)定：“地震災區(qū)人民政府及有關部門應當優(yōu)先恢復交通運輸、通信、供水、排水、供電、供氣、輸油等工程，為受災人員生活和生產(chǎn)經(jīng)營提供條件?！?/p>

參見新疆維吾爾自治區(qū)實施《中華人民共和國防震減災法》辦法第41條之規(guī)定。

三、我國《防震減災法》在震后恢復重建方面的主要不足

2008年修改的《防震減災法》對震后恢復重建制度的規(guī)定較之前呈現(xiàn)出詳細化和體系化的特點，但經(jīng)過近10年的實踐，不足之處也逐漸顯現(xiàn)出來，主要集中在以下幾個方面：

1.對災區(qū)各級政府相關部門職責規(guī)定需進一步完善

縱觀《防震減災法》以及各地的相應規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，對于災后重建的工作基本上都是以各級人民政府對地震災后恢復重建工作進行領導、組織和協(xié)調(diào)為主，同時相關職能部門密切配合，聯(lián)動采取有效措施完成震后恢復重建工作。但法規(guī)對于哪個部門應當具體負責地震災后恢復重建的哪一項工作并沒有明確規(guī)定，這樣一來，如何將各項工作真正落實到位就存在著制度上的真空狀態(tài)。[5]

2.對社會資金、物資、技術參與災后恢復重建制度缺乏明確規(guī)定

“一方有難、八方支援。”地震一旦發(fā)生，舉國上下無不關注，隨之大量的捐款、物資等都會集中起來繼而投入到災區(qū)的恢復重建中去，修改后的《防震減災法》基于此，規(guī)定了“堅持社會參與”這一災后恢復重建的原則，但缺乏細化規(guī)定，即社會資本、商品甚至技術如何參與災后重建沒有具體規(guī)定。與此同時，如何鼓勵、引導社會參與地震災后恢復重建的政策措施也很少。

3.缺乏地震災后恢復重建財政、金融、土地、稅費、康復、就業(yè)等方面扶持政策的規(guī)定

地震災后恢復重建的有序開展實際上離不開金融、財政、稅費、土地、康復、就業(yè)等方面的政策扶持。這6個方面基本涵蓋了災后重建的經(jīng)濟、生活等方方面面，因此其重要性尤為凸顯。遺憾的是，目前通行的《防震減災法》并未對上述方面作出詳細規(guī)定。這一制度上的空白狀態(tài)直接導致的后果是增加了實踐中相關人員具體開展災后重建工作的難度。

四、我國《防震減災法》中震后恢復重建制度完善的具體建議

新《防震減災法》對于震后恢復重建制度的規(guī)定較之舊法確實有了更加詳盡及明確的規(guī)定，但不足之處仍然是顯而易見的，修訂時可從以下幾個方面進行完善：

一是參照地方規(guī)章制度，首先明確地震災后恢復重建是各級政府部門的職責，完善鼓勵和引導社會資金、物資參與災后恢復重建的規(guī)定。[6]首先，災后恢復重建是一項十分緊迫且復雜艱巨的工程，只有舉全社會之力，同時組織有關部門共同努力，才能進行得有力、有序。政府在其中必須加強領導，將每一項工作具體落實到部門，并且在整個過程中應充當組織者和協(xié)調(diào)者的角色；其次，災后恢復重建工作作為一項復雜的系統(tǒng)工程，包括了政府諸多部門的具體職責，法律對地震災區(qū)各級政府的恢復重建任務規(guī)定較重，但對其相關部門的職責規(guī)定較少，且未明確統(tǒng)籌安排地震災后重建工作的主體，均不利于各項工作的實施。因此，僅僅依靠某個政府行政職能部門來負責管理顯然不切實際，需要充分發(fā)揮各個部門之間的通力合作。[7]

二是對社會資金、物資、技術如何參與災后恢復重建需作出明確的制度規(guī)定。在此，建議借鑒2008年國務院制定的《汶川地震災后恢復重建條例》中提出的堅持市場運作、按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事的做法，貫徹“堅持政府主導、社會參與和市場運作相結合”的原則。同時，政府可以利用市場激勵機制，讓不同的企業(yè)到災區(qū)去投資興業(yè)，分擔社會責任；對于災區(qū)群眾及家屬，發(fā)揮以工代賑的最大化優(yōu)勢，使得受災地區(qū)能夠積極地開展生產(chǎn)自救。此外，政府還可以鼓勵和引導社會各方面力量，積極投身到災區(qū)的災后恢復重建工作之中，使得地震災區(qū)盡快恢復正常的生產(chǎn)生活秩序。我們在此補充一點，建議《汶川地震災后恢復重建條例》更名為《破壞性地震災后恢復重建條例》，用于指導破壞性地震所引起的災后恢復重建工作，并將上述在汶川災區(qū)實踐過并驗證成功的經(jīng)驗用行政法規(guī)形式予以固定，面向全國進行推廣并形成經(jīng)驗。[8]

三是在重建資金的籌集方式方面，可以采用政府投入與對口支援相結合、社會募集與市場運作相結合的方式，通過多種渠道籌集資金；在重建資金的建立方面，可以地震烈度和損失的實際情況為參考標準。對于該基金的籌集以及使用管理辦法，需要由國務院財政部門制定專門的規(guī)則；在鼓勵社會投資方面，要大力鼓勵公民、法人和其他組織等各類主體積極投資，用以地震災區(qū)物資補充和基礎服務設施的恢復重建。

四是在就業(yè)扶持和就學資助措施的政策實施方面，應針對受災群眾開展職業(yè)技能培訓，采取就業(yè)援助和就業(yè)服務等方式，讓企、事業(yè)單位優(yōu)先考慮符合條件的受災群眾，一方面鼓勵災區(qū)群眾通過以工代賑的形式參與工程建設，另一方面幫助其重拾信心、重建家園。而針對困難學生，應由國家承擔合理的生活費補貼，將該項支出納入國家的資助政策體系予以資助。在實行費用減免稅、收優(yōu)惠、項目扶持、財政貼息等優(yōu)惠政策方面，應當采取對地震災后恢復重建的項目實行稅收優(yōu)惠，適當減免相關的行政事業(yè)性收費，優(yōu)先建設災區(qū)的基礎設施、公共服務設施及國家安全設施，提供災區(qū)復原重建貸款的財政貼息。另外，在簡化行政審批手續(xù)方面，有審批權的一方應按照方便群眾、提高效率的原則，適當簡化手續(xù)并依法及時辦理行政審批事項。

五、結語

十九大報告提出了以人民為中心，明確了黨為誰服務、如何服務等具體問題。[9]回歸防震減災工作，應注意建立和完善公共安全體系，提高防災減災抗災能力。雖然修改后的《防震減災法》對于震后恢復重建制度的規(guī)定更加詳細化和體系化，但隨著社會的不斷發(fā)展，震后恢復重建制度工作在一次次地震災害發(fā)生后所暴露出的種種問題，使得我們需要不斷重新審視現(xiàn)有災后恢復重建制度存在的不足，并在此基礎上，借鑒地區(qū)有益經(jīng)驗設計符合我國基本國情的基本制度，同時適時加以修訂，與時俱進地制定符合我國國情與時代發(fā)展的新的災后恢復重建制度規(guī)范體系（主要是恢復重建之規(guī)劃設計與實施的新規(guī)范及新標準）[10]，才能真正適應新形勢下我國防震減災恢復重建工作的新需要。

參考文獻：

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[10]方印.我國防災減災基本法立法問題研究[M].北京：人民法院出版社，2016：386-398.

（責任編輯：鐘昭會）