文永輝　楊洪　魏維

摘要：

我國地震災(zāi)害損失補償法律機制建設(shè)尚缺乏地震災(zāi)害補償專門立法以及相關(guān)法律規(guī)定中補償主體不明確、補償方式單一、補償管理不規(guī)范以及補償標準不明確等突出問題。針對上述問題，從實現(xiàn)公民發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實化角度出發(fā)，充分借鑒日本在構(gòu)建地震災(zāi)害損失補償法律機制方面的成功經(jīng)驗，進一步從完善地震災(zāi)害政府補償、地震災(zāi)害保險以及社會捐贈三大方面提出了建立健全我國地震災(zāi)害損失補償法律機制的立法建議。

關(guān)鍵詞：

地震災(zāi)害；災(zāi)害損失；補償機制；發(fā)展權(quán)

中圖分類號：D901

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）06-0111-07

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.19

我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生最頻繁的國家之一，其中地震災(zāi)害為禍尤烈。據(jù)統(tǒng)計，20世紀，全球大陸7級以上強震，發(fā)生在我國的占35%。[1]20世紀下半葉，我國因地震災(zāi)害造成的死亡人數(shù)占全部自然災(zāi)害死亡人數(shù)的54%，[2]其危害程度之大可見一斑。如何更好地防范和應(yīng)對地震災(zāi)害，特別是將現(xiàn)實危害降到最低水平是人們長期思考的問題。尤其是我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，地震防御能力水平較低，作為農(nóng)村人口主要財產(chǎn)的房屋基本上不具備抗震能力，一旦發(fā)生級別較高的地震災(zāi)害，民眾生產(chǎn)生活勢必一落千丈，陷入貧困境地。因此，如何構(gòu)建更加科學合理的地震災(zāi)害損失補償法律機制，及時通過專項立法實現(xiàn)對地震災(zāi)區(qū)民眾損失補償，使他們盡快恢復(fù)到災(zāi)前生產(chǎn)生活狀態(tài)，具有深入探討的必要性。基于此，本文從維護和實現(xiàn)公民發(fā)展權(quán)益的角度出發(fā)，系統(tǒng)回顧與反思我國地震救災(zāi)補償機制，指出其存在的不足，同時結(jié)合日本有關(guān)地震災(zāi)害損害補償先進經(jīng)驗的介紹與分析，吸收其有益經(jīng)驗和做法，進一步提出完善我國地震災(zāi)害損失補償法律機制的若干建議，以期推動我國地震災(zāi)害防御救助體系的科學與完善。

一、地震災(zāi)害損失補償法律機制的基本原理

1.地震災(zāi)害損失補償?shù)幕靖拍?/p>

災(zāi)害，是給人類及人類賴以生存的環(huán)境造成嚴重破壞的一系列事件的總稱。災(zāi)害的發(fā)生往往伴隨著大量人員傷亡、巨大的經(jīng)濟損失以及社會生活秩序的混亂，由此使得自然災(zāi)害補償救助成為必要和可能。由此可知，所謂自然災(zāi)害損失補償，“不僅是對被破壞的資源的損失進行度量和經(jīng)濟補償，對原有資源被剝奪后形成的資源洼地的填平，更重要的是實施一系列的經(jīng)濟、政治、人文措施，恢復(fù)政府和社會組織的市場主體功能，重建經(jīng)濟運行的機制，重構(gòu)資源配置機能?！盵3]

基于上述判斷，我們可嘗試性地將“災(zāi)害補償機制”的概念理解為：為確保對被破壞的資源、環(huán)境以及生產(chǎn)生活秩序的恢復(fù)而采取的法律、政策等一系列實施機制的統(tǒng)稱。建立健全災(zāi)害損失補償機制的價值在于確保實現(xiàn)災(zāi)害損失補償工作的統(tǒng)一化、高效化和規(guī)范化。與此相應(yīng)，所謂地震災(zāi)害補償機制，即是指不同主體實施的為恢復(fù)由地震災(zāi)害所引起的資源、環(huán)境以及生產(chǎn)生活秩序破壞，而對受災(zāi)人員進行災(zāi)害補償所涉及的實現(xiàn)途徑、實施工具與管理方法等一系列要素的有機統(tǒng)一。

2.探索地震災(zāi)害損失補償機制的法哲學意蘊

我國地震帶多分布于中西部高原山地地區(qū)，特殊地理環(huán)境決定了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相對落后，而地震的多發(fā)頻發(fā)則進一步擠壓了當?shù)厝罕姵掷m(xù)發(fā)展的空間。因此，開展我國地震災(zāi)害損害補償機制的探索，其法治價值層面最根本的愿景乃在于對公民發(fā)展權(quán)這一基本人權(quán)的踐行和實現(xiàn)。這一點是潛在的甚至是隱晦的，因而，當人們在致力于探索健全完善的地震災(zāi)害損失補償機制努力嘗試中，往往會忽略行動本身背后隱含的法治價值要義。

發(fā)展權(quán)的誕生源于二戰(zhàn)后國際社會對世界和平發(fā)展局勢的判斷，特別是“發(fā)展”問題認識的不斷深化。1969年，聯(lián)合國大會第2542號決議發(fā)布的《社會進步與發(fā)展宣言》，在重申聯(lián)合國大會以往有關(guān)發(fā)展原則的基礎(chǔ)上，從發(fā)展原則、目標、方法手段三大方面正面闡述了“發(fā)展”的要義，強調(diào)各會員國均有責任采取各種行動以促進整個世界社會進步。1970年，人權(quán)國際協(xié)會副主席、聯(lián)合國大會人權(quán)委員會委員凱巴·姆巴耶在發(fā)表主題為《作為一項人權(quán)的發(fā)展權(quán)》的演講時，首次提出“發(fā)展權(quán)”概念，指出人類沒有發(fā)展就不能生存，所有的基本權(quán)利和自由必然與生存權(quán)和發(fā)展權(quán)有關(guān)。1979年11月23日，聯(lián)合國大會通過《關(guān)于發(fā)展權(quán)的決議》，首次以官方文件的形式正式確認“發(fā)展權(quán)”法律地位，強調(diào)發(fā)展權(quán)利是一項人權(quán)，平等的發(fā)展機會既是各國的特權(quán)，也是各國國內(nèi)個人的特權(quán)。1986年12月4日，聯(lián)合國大會通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》進一步將發(fā)展權(quán)視為“一項不可剝奪的人權(quán)”，由此，發(fā)展權(quán)的基本權(quán)利地位得以確立。

對于“發(fā)展權(quán)”的性質(zhì)，國內(nèi)知名人權(quán)法學家汪習根在《法治社會的基本人權(quán)》一書中評論指出：“與傳統(tǒng)人權(quán)的形成相比，發(fā)展權(quán)的誕生，是超越以政治權(quán)威竭力控制個人自由為核心的傳統(tǒng)人權(quán)背景下，將個體集體化后在國際社會的復(fù)雜環(huán)境中尋求人的集合復(fù)數(shù)的利益以最終回歸個體價值的結(jié)果?！盵4]因此，發(fā)展權(quán)一是個體人權(quán)與集體人權(quán)的有機統(tǒng)一，突出體現(xiàn)為對傳統(tǒng)人權(quán)理論單純強調(diào)個體性的突破；二是物質(zhì)發(fā)展權(quán)和精神發(fā)展權(quán)的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)為“發(fā)展”內(nèi)涵的周延性，具體涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化和社會保障的各個方面。換言之，政府應(yīng)當有責任和義務(wù)努力消除可能阻礙發(fā)展紅利共享的自然及社會環(huán)境限制，并積極創(chuàng)造一種平等發(fā)展機會的契機，確保所有公民的各項自由權(quán)利都能得到最充分的實現(xiàn)。同理，地震災(zāi)區(qū)的公眾群體因特殊自然環(huán)境變化而陷入經(jīng)濟、政治、文化以及社會保障發(fā)展的困境，那么政府本身就要格外突顯其在保障災(zāi)區(qū)群眾基本發(fā)展權(quán)利問題上的有效存在，否則會導致對國內(nèi)人權(quán)問題的忽視，甚至引發(fā)人道主義危機。

前文提到，我國地震頻發(fā)區(qū)多處于廣大中西部地區(qū)，而這些地區(qū)恰恰是發(fā)展相對落后地區(qū)，因此，保障這些地區(qū)震后受災(zāi)群眾發(fā)展權(quán)利尤為重要。顯而易見，積極探索具有中國特色的我國地震災(zāi)害損失補償法律機制，正是我國政府在積極保障地震災(zāi)區(qū)群眾公民發(fā)展權(quán)利平等化而所做持續(xù)努力的一部分。

二、我國地震災(zāi)害損失補償法律機制的發(fā)展現(xiàn)狀及主要問題

（一）我國地震災(zāi)害損失補償機制的歷史發(fā)展

概括來講，我國在災(zāi)害損失救濟補償?shù)牧⒎ǚ矫娼?jīng)歷了以下三個發(fā)展階段：

第一個階段，即探索起步階段（1979至1987年）。囿于社會發(fā)展環(huán)境和水平限制，我國完整意義上的地震災(zāi)害損失補償機制探索始于改革開放后。1983至1985年，民政部、財政部先后就甘肅、寧夏、新疆以及西藏等內(nèi)陸自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)省份的自然災(zāi)害救濟費試行包干問題做出政策性規(guī)定

1983年，民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對甘肅省、寧夏回族自治區(qū)特大自然災(zāi)害救濟費試行包干的通知》。1985年，民政部、財政部再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于對西藏自治區(qū)特大自然災(zāi)害救濟費試行包干的通知》《關(guān)于對新疆維吾爾自治區(qū)特大自然災(zāi)害救濟費試行包干的通知》?？疾焐鲜鑫募?nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，上述政策文件具有鮮明的先行改革試點的色彩，這一實踐探索為后來相對成熟機制的探索奠定了基礎(chǔ)，積累了寶貴經(jīng)驗。

，標志著我國開啟了既符合我國現(xiàn)實國情又遵循現(xiàn)代化發(fā)展要義的地震災(zāi)害損失補償機制的實踐探索。

第二個階段，即加快發(fā)展階段（1987至2008年）。1987年，民政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈七縣（市）民政部門開展農(nóng)村救災(zāi)合作保險試點工作座談會紀要〉的通知》，提出開展農(nóng)村救災(zāi)保險工作試點。1989年，中國人民銀行和民政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村救災(zāi)保險試點工作若干意見》，在對上述試點工作總結(jié)的基礎(chǔ)上，進一步明確農(nóng)村救災(zāi)保險的性質(zhì)“是由國家扶持、組織農(nóng)民互助互濟的非盈利的政策性保險”。在前期探索的基礎(chǔ)上，1993年11月，民政部正式提出了建立救災(zāi)工作分級管理、救災(zāi)款分級承擔的新思路。以此為契機，地方先后頒布了諸如《云南省救災(zāi)糧差價補貼專項資金使用管理辦法》等一系列地方性法規(guī)。[5]隨著工作思路的日益明晰，我國地震災(zāi)害損失補償機制探索進入多元化的發(fā)展新階段。

第三個階段，即漸趨完善階段（2008年以來）。2008年，汶川地震促使有關(guān)管理部門對原有的地震損失補償機制進行反思并積極完善。地震發(fā)生后，國家先后制定了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金（基金）預(yù)算管理辦法》《國務(wù)院關(guān)于支持蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》等一系列專門文件，不同程度提到災(zāi)后補償及災(zāi)后優(yōu)惠政策等一系列相關(guān)問題，確立了現(xiàn)代地震損失補償?shù)幕纠砟詈妥龇?，標志著我國地震?zāi)害損失補償機制探索的漸趨成熟。

（二）我國地震災(zāi)害損失補償機制的主要類型

就目前我國的具體情況來看，我國地震災(zāi)害損失補償主要包括地震災(zāi)害國家補償機制、地震災(zāi)害市場補償機制和地震災(zāi)害社會補償機制。這三大補償機制既體現(xiàn)了政府的參與，也體現(xiàn)了市場和社會的參與，有效地將政府的基礎(chǔ)作用與非政府組織的積極作用有機結(jié)合，能夠最大限度地保障災(zāi)后救濟效果的最大化。

1.地震災(zāi)害國家補償機制

地震災(zāi)害國家補償機制是國家災(zāi)害補償機制體系的重要組成部分，是指以政府為主體，以財政資金和必要的行政手段為主要工具，對全社會地震災(zāi)害風險進行管理，以及進行地震災(zāi)害損失分攤和補償?shù)臑?zāi)害管理機制。相對于其他地震災(zāi)害補償機制，國家補償機制具有能快速保障災(zāi)區(qū)群眾基本生活和恢復(fù)生產(chǎn)建設(shè)等突出特點與優(yōu)勢。

正是基于上述認識，2003年3月十屆全國人大通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案明確規(guī)定，全國災(zāi)害救災(zāi)業(yè)務(wù)由民政部來承擔，政府各個部門按照中央統(tǒng)一決策和職能分工負責，密切配合，組織實施。在國家補償機制條件下，國家對救災(zāi)資源能夠?qū)崿F(xiàn)快速和集中調(diào)動，及時有效地對災(zāi)區(qū)進行補償救助，保障受災(zāi)群眾的基本生活。例如，2017年8月，四川九寨溝發(fā)生7.0級地震后，財政部、民政部迅速向四川省安排中央財政自然災(zāi)害生活補助資金1億元，用于地震災(zāi)區(qū)受災(zāi)群眾緊急轉(zhuǎn)移安置、過渡期生活救助、倒損民房恢復(fù)重建等方面。

盡管地震災(zāi)害國家補償機制具有無可替代的優(yōu)勢，但我國畢竟是一個發(fā)展中國家，政府補償終究受到國家財力資源的限制，故災(zāi)害救濟實際支出只可能是財政支出的一小部分。中央撥付的財政補助金相對于地震造成的巨大損失和災(zāi)后恢復(fù)重建實際所需顯然只可能是杯水車薪，無疑，單靠政府補償金很難從根本上有效解決災(zāi)后群眾的重建和生產(chǎn)生活恢復(fù)問題。

2.地震災(zāi)害市場補償機制

地震災(zāi)害市場補償機制，也稱“市場風險轉(zhuǎn)移和分攤機制”或“市場轉(zhuǎn)移分散機制”，是指“以市場為主體，以保險為主要手段建立風險損失基金，所形成的風險分散和補償機制”[6]。顯然，所謂的市場補償機制是借助于市場資本的力量來換取對未來可能的、巨大經(jīng)濟損失補償?shù)谋ＷC，其實質(zhì)是傳統(tǒng)保險業(yè)務(wù)的一種延伸，也是對國家財政對災(zāi)害進行補償不可避免缺陷的一種彌補。

1995年前后，伴隨著《保險法》的公布實施，中國人民銀行開始將地震所造成的損失列入責任免除條款。近幾年來，我國日益強調(diào)保險在災(zāi)害補償方面的作用?！秶揖C合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020）年》特別提出要發(fā)揮保險等市場機制作用，完善應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系，擴大居民住房保險、農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，加快建立巨災(zāi)保險制度。[7]在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式明確要完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災(zāi)保險制度。

為落實上述決策，保監(jiān)會積極推動建立巨災(zāi)保險試點工作。比如，大力支持云南保險業(yè)改革發(fā)展先行，結(jié)合云南省情，積極引導和支持保險業(yè)開展創(chuàng)新服務(wù)，在全國率先批準云南開展地震保險試點。2015年8月20日，全國首個地震保險專項試點在云南省大理州啟動。2017年，四川九寨溝地震發(fā)生后，平安產(chǎn)險第一時間成立應(yīng)急領(lǐng)導小組，啟動應(yīng)急預(yù)案，推出11項大災(zāi)應(yīng)急理賠服務(wù)舉措和6項大災(zāi)人傷服務(wù)舉措，并同步開展理賠排查工作。

需要注意的是，上述工作機制雖然效果較為明顯，但我國保險業(yè)整體發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展要求尚不相匹配，保險補償比例還處在一個很低的水平上。如汶川地震造成直接經(jīng)濟損失8 437.7億元人民幣，僅獲得來自保險業(yè)的賠付18.06億元，占比僅為0.2%。[8]

3.地震災(zāi)害社會補償機制

地震災(zāi)害社會補償機制是與國家補償機制和市場補償機制截然不同的災(zāi)害補償辦法，是指以社會組織和個人為主體，以捐贈和服務(wù)為主要工具所形成的補償機制，具有自愿性和無償性的特點。在我國主要包括社團及公益組織，如中國紅十字會、中國青少年發(fā)展基金會、中華慈善總會等，此外還包括一些來自企業(yè)、家庭、個人和其他國家組織的捐贈。

雖然我國的自然災(zāi)害社會補償機制起步較晚，但實踐中卻扮演著日益重要的角色。如四川2008年“5·12”汶川地震災(zāi)害發(fā)生后，到6月30日12時，地震災(zāi)區(qū)就接受到了國內(nèi)外捐款（物）總價值552.70億元。[9]其中，諸如榮程鋼鐵、國家電網(wǎng)、中國石油等大型企業(yè)集團捐助金額均超過1億元人民幣，彰顯了社會團體在地震災(zāi)后損失補償方面的巨大潛力。

伴隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展以及社會組織體系的完善，社會補償機制在地震災(zāi)害補償機制中將會扮演更加重要的角色，但由于受監(jiān)管制度缺失以及社會信任機制的不健全等因素制約，地震災(zāi)害社會補償機制尚有進一步完善的余地。

（三）我國地震災(zāi)害損失補償機制存在的主要問題

通過梳理和回顧我國改革開放以來地震災(zāi)害損失補償機制的探索歷史，結(jié)合我國地震災(zāi)害補償?shù)纳鐣嵺`，我們可以發(fā)現(xiàn)我國地震災(zāi)后補償法律機制建設(shè)問題的若干不足。

1.地震災(zāi)后政府補償法制體系建設(shè)明顯滯后

一是專門且明確的法律規(guī)制缺位。截至目前，我國尚無一部對地震災(zāi)后救濟補償進行詳細規(guī)定的專門法律法規(guī)，災(zāi)后補償?shù)木唧w標準和程序一般是由災(zāi)害發(fā)生地政府進行單獨規(guī)定。鑒于缺乏統(tǒng)一明確的災(zāi)后補償法律法規(guī)規(guī)范，各地實踐操作各異，進一步引發(fā)諸如地方政府與上級政府之間如何分配救災(zāi)補償資金，補償資金存在多頭管理、補償主體不明確等一系列問題。此外，各地方在分配中央補助資金時，因沒有統(tǒng)一的國家補償標準，致使一些重災(zāi)區(qū)災(zāi)民補償標準有異，引發(fā)受災(zāi)地區(qū)群眾的不滿。此外，對于房屋重建的補償問題，地方政府一般采取“三點論”，即“政府給一點、銀行貸一點、自己借一點”[10]。上述做法并不能真正使災(zāi)民較快恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序。又由于發(fā)放救災(zāi)款物手續(xù)不規(guī)范、監(jiān)管不到位，由村領(lǐng)導代領(lǐng)等侵害補償對象權(quán)利的事件時有發(fā)生，進一步損害了受災(zāi)群眾的實際權(quán)益。

二是弱勢群體特殊保護機制匱乏?，F(xiàn)有災(zāi)后補償機制尚未對一些特殊人群和受災(zāi)企業(yè)的權(quán)益保障進行明確規(guī)定。孤兒、孤老、孤殘是地震災(zāi)后普遍存在的“三孤”人員群體，處于明顯生存和生活劣勢地位，如果這類人員的補償救助問題不能第一時間全面到位，將有違基本的人權(quán)價值原則。與此同時，受災(zāi)群眾的基本醫(yī)療，貧困家庭的住房重建，維持基本生活的費用，財政基金自然無償補償，但私有性質(zhì)的中小企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)所需的資金，往往采取有償性政策金融的方式，至于如何更好地保障其迅速恢復(fù)生產(chǎn)，尚有待進一步明確規(guī)定。

三是統(tǒng)一的地震災(zāi)后重建規(guī)制缺失。災(zāi)后重建法律法規(guī)具有較強的針對性，能直接運用于災(zāi)后補償?shù)认嚓P(guān)問題的處理。然而，梳理我國地震災(zāi)后補償救助實施機制將發(fā)現(xiàn)，截至目前，僅有針對某一具體地震災(zāi)害的行政法規(guī)（《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》）及一些地方法規(guī)與規(guī)章。上述文件的共性是大多具有短期性、應(yīng)急性特點，不具有普遍適用性，嚴重制約了地震災(zāi)后重建工作的積極開展。

2.地震保險業(yè)務(wù)發(fā)展比較緩慢

鑒于我國特殊的地理位置，加之隨著我國經(jīng)濟的快速增長，地震災(zāi)害造成的社會經(jīng)濟損失會越來越大。政府財政補償量入為出的內(nèi)在特質(zhì)，進一步凸顯出完善保險補償?shù)木o迫性。為更快更好地恢復(fù)災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)和生活，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，建立符合我國國情的地震保險制度，是我國目前面臨的亟需解決的問題。[11]事實上，我國政府在保險補償機制建設(shè)中的缺位，表現(xiàn)為我國地震保險法律法規(guī)建設(shè)的滯后。我國《保險法》缺少相關(guān)的地震保險的法律條文，僅在《防震減災(zāi)法》中規(guī)定“國家鼓勵單位和個人參加地震災(zāi)害保險”，相關(guān)保障措施闕如。針對這種情況，我國理論界和保險業(yè)界多年來一直呼吁要求出臺“地震保險法”以及其他配套政策，以明確地震保險的性質(zhì)以及政府對商業(yè)保險公司所應(yīng)補貼的項目與比例、稅收優(yōu)惠的范圍與比例、地震保險基金的來源與政策等。

3.社會補償法律機制亟待完善

整體來講，我國社會補償方面的法律法規(guī)制定還處于探索階段。1999年9月1日施行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》推動了我國慈善事業(yè)的發(fā)展，但隨著社會的發(fā)展，該法對于進一步提高捐贈者捐款捐物的積極性日顯乏力。比如，沒有統(tǒng)一的捐贈管理部門，缺乏具體的監(jiān)督方式，捐助資金及物資的分配和使用缺乏透明度等。此外，一些慈善機構(gòu)財務(wù)管理混亂，信息不公開不透明，捐助人看不到捐贈對象的生活改善等對應(yīng)信息，容易引發(fā)質(zhì)疑甚至產(chǎn)生抵觸心理。特別是近年來中國紅十字會發(fā)生的一系列腐敗案件，在網(wǎng)絡(luò)上引起了軒然大波，嚴重損害了這類公益機構(gòu)的公信力。

三、日本地震災(zāi)害損失補償法律機制的基本情況及經(jīng)驗借鑒

1.日本地震災(zāi)害損失補償機制的完善背景

我國目前的地震災(zāi)害經(jīng)濟損失補償法律機制與發(fā)達國家相比還很薄弱。作為一衣帶水的鄰國，日本位于環(huán)太平洋火山地震帶的西緣，地殼運動較為活躍，成為世界上地震最頻發(fā)的國家。據(jù)統(tǒng)計，日本每年發(fā)生的有感地震高達1 000多次。20世紀以來，里氏6級以上的地震已超過50次。特殊的地理環(huán)境以及豐富的抗震防震歷史經(jīng)驗，促使日本政府較早地意識到了建立一系列相對完善的地震災(zāi)害損失補償法律機制的必要性和重要性。

2.日本地震災(zāi)害損失補償機制發(fā)展的脈絡(luò)

作為地震頻發(fā)的國家，日本為防震抗震救震采取了一系列措施，其中實現(xiàn)地震法制化發(fā)展是最重要的一項內(nèi)容。回顧日本地震災(zāi)害損失補償制度發(fā)展脈絡(luò)，根據(jù)不同時期的特點，可以概括為3個階段：地震專項立法階段、地震調(diào)查研究階段及地震損害補償階段。

第一個階段，地震專項立法階段。該階段是日本應(yīng)對地震災(zāi)害法制化發(fā)展的起步階段，其目的在于劃定防災(zāi)重點區(qū)域，實現(xiàn)重點防范。1978年12月，日本頒布實施《大規(guī)模地震對策特別措施法》，規(guī)定根據(jù)大規(guī)模地震相關(guān)信息，總理大臣有權(quán)發(fā)布緊急宣言，指定“地震防災(zāi)對策強化地區(qū)”，指示地方政府采取緊急措施，努力減輕地震災(zāi)害等。1979年6月，根據(jù)中央防災(zāi)會議專家委員會的建議，日本總理大臣指定靜岡縣及其相鄰地區(qū)167個市町村為“地震防災(zāi)對策強化地區(qū)”。

第二個階段，地震調(diào)查研究階段。該階段是日本開始主動探索地震活動的轉(zhuǎn)變階段，其目的在于為日本政府制定完善相關(guān)制度提供政策性咨詢意見。1995年7月，日本政府鑒于阪神大地震發(fā)生暴露出的地震調(diào)查研究機制的不足，開始著手實施《地震防災(zāi)對策特別措施法》，設(shè)置“地震調(diào)查研究推進本部”，組成學者專家為主的政策委員會和地震調(diào)查委員會，制定關(guān)于地震活動的政府行政見解等。

第三個階段，地震災(zāi)害損害補償完善階段。該階段是日本地震災(zāi)害法制化治理發(fā)展的成熟階段，其目的在于通過建立完善的法規(guī)體系確保地震災(zāi)后救助和重建工作。2011 年，東日本大地震發(fā)生后，日本政府立即著手對地震相關(guān)法律和實施體制進行全面修補和完善，最終建立起以《災(zāi)害對策基本法》《災(zāi)害救助法》《處理特大災(zāi)害的特別財政援助法》和《受災(zāi)者生活再建支援法》為基本框架的地震災(zāi)害救助補償制度體系。其中，《災(zāi)害救助法》第36條詳細規(guī)定了災(zāi)害補償費用的具體計算標準和方法。這一完整法制實施體系的確立，也標志著日本地震災(zāi)害法制化治理發(fā)展階段的日趨成熟。

3.日本地震災(zāi)害損失補償制度發(fā)展的主要啟示

梳理和考察日本有關(guān)地震災(zāi)害防范救濟方面的法制化努力，我們不難窺見隨著社會的發(fā)展和進步，日本對地震災(zāi)后重建問題的高度重視，凸顯出日本政府在地震災(zāi)后救助問題上對公民基本生存和發(fā)展權(quán)益的尊重與保障?；谕瑯拥倪壿嫞毡镜倪@些經(jīng)驗做法為我國地震災(zāi)害損害補償機制的健全和完善提供了若干借鑒。

一方面，區(qū)分損失補償?shù)牟煌愋?，突出對弱勢群體利益的重點保障?！稙?zāi)害撫慰金法》規(guī)定了災(zāi)害死亡撫恤金、災(zāi)害傷殘慰問金和災(zāi)后生活支援貸款三大制度。[12]《受災(zāi)者生活再建支援法》規(guī)定，政府對受損房屋的修復(fù)和重建分情況提供資金支持。同時規(guī)定災(zāi)害補償貸款分為3種：災(zāi)難援助貸款、生活福利基金貸款、母親和寡婦貸款福利等。在地震災(zāi)害過后所受損失的個人或者中小企業(yè)，都可以以相對寬松的條件向政府申請獲得低息的災(zāi)害救濟貸款。[13]從上述規(guī)定可以看出，日本新修改完善的地震災(zāi)后補償救助機制對于特殊弱勢群體的生活及當?shù)刂行⌒推髽I(yè)的恢復(fù)發(fā)展給予了充分照顧，有重點多層次地推進災(zāi)害救助，確保補償救助的實際實施效果。

另一方面，建立完善的地震保險制度。20世紀中葉，日本政府在創(chuàng)建地震保險制度的同時，還及時頒布了地震保險相關(guān)法律，如《地震保險法》《地震保險相關(guān)法律》《有關(guān)地震保險法律施行令》等，從而有效確保了地震保險制度的順利實施。概括來講，日本地震保險主要分為家庭保險和企業(yè)保險兩大類，其中家庭保險由政府與保險公司共同經(jīng)營，企業(yè)保險則由保險公司獨自經(jīng)營。[14]日本地震保險的具體運作模式是，先通過商業(yè)保險公司來出售地震保險，再通過再保險公司購買地震的再保險。經(jīng)過這樣政府主導因素的介入，政府與保險公司作為承保人的保險模式有利于分散風險，提高震后損失的補償率。

區(qū)分救助補償?shù)牟煌愋?、突出對弱勢群體利益的保障以及地震保險完善性，是近年來日本地震災(zāi)害損失補償機制日趨發(fā)展完善的最鮮明特征，也是日本雖然地震頻發(fā)但恢復(fù)能力舉世公認較強的重要根源之一。相較于我國地震災(zāi)害損失補償機制方面存在的缺陷和不足，日本的這些先進經(jīng)驗和做法無疑值得我們借鑒。

四、我國地震災(zāi)害損失補償法律機制的完善建議

在著重分析日本主要地震災(zāi)害補償法律機制可資借鑒的制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，立足目前我國相關(guān)法律機制建設(shè)滯后不足的現(xiàn)實，有必要有針對性地加強研究，提出科學化的建設(shè)性意見和建議，強化優(yōu)勢，補齊短板，完善中國特色地震災(zāi)害損失補償制度體系，最大限度保障受災(zāi)群眾生產(chǎn)生活安全。

1.加快完善地震災(zāi)害政府補償機制框架

同日本等發(fā)達國家相比，我國地震災(zāi)害政府補償法律法規(guī)還存在相當大的局限性，需要進一步地立法來解決。地震災(zāi)后補償?shù)母黜椪吲c措施，只有通過立法才能保障它的穩(wěn)定性、長期性和可持續(xù)性。這就需要從中央和地方兩個方面同時發(fā)力，著力構(gòu)建我國地震災(zāi)害補償機制的基本框架。

中央層面要制定專門的災(zāi)害補償與災(zāi)后恢復(fù)重建的法律法規(guī)，明確災(zāi)后救濟補償?shù)囊话阍瓌t、補償主管部門、補償?shù)臉藴?、補償?shù)姆绞?、補償?shù)膶ο?、補償?shù)某绦颉?quán)利救濟途徑等，提高我國災(zāi)后補償?shù)男?。同時，由于傳統(tǒng)補償方式都是對受災(zāi)群眾進行現(xiàn)金及實物補償，這樣的補償方式解決不了受災(zāi)群眾的根本問題，所以需要及時轉(zhuǎn)變工作方向，增加補償?shù)捻椖?，擴大補償?shù)姆秶?，在保證基本生活“衣、食、住、行”之后，把補償擴大到就業(yè)與生產(chǎn)恢復(fù)等方面，明確災(zāi)后的各項補償政策。

地方層面需要在遵循上位法的同時，進一步加大對本地區(qū)的實際調(diào)研力度，結(jié)合地方特色與災(zāi)害情況，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，解決受災(zāi)群眾就業(yè)問題等，對他們提供必要的政策幫扶和服務(wù)幫助。特別是對本地的個人及一些小型的中小企業(yè)，由于其對于促進當?shù)厣a(chǎn)恢復(fù)發(fā)展，保障群眾生活水平具有重要意義，故應(yīng)明確規(guī)定給予受災(zāi)群眾救濟款貸款利息及各項優(yōu)惠政策，支持其加快恢復(fù)生產(chǎn)。

需要強調(diào)的是，為彰顯現(xiàn)代人權(quán)法治意識，有必要突出對特殊群體，如上述的“三孤”人員利益的保護。為此，就要注意有所區(qū)分地加大對他們進行補償，以便妥善安置其生活，實現(xiàn)災(zāi)后重建。

2.健全完善地震災(zāi)害保險法治實施體系

長期以來，我國的地震災(zāi)后補償都是依靠政府財政補償，政府是地震災(zāi)害損失最主要的承擔者。這一方面加劇了政府的財政壓力，另一方面單獨依靠政府力量也不能全面達到有效救助的目的。目前，我國地震保險還沒有充分發(fā)展起來，有必要加大向日本的學習力度，積極發(fā)揮地震保險補償?shù)淖饔茫嵘ｋU在現(xiàn)代社會條件下于地震災(zāi)后補償救助方面的保障作用和影響力。

當然，由于地震難以預(yù)測、損失巨大，保險公司沒有能力單獨對其進行償付，為保證保險公司的償付能力，還需要政府參與到保險當中，建立政府與保險公司的合理災(zāi)害風險分擔機制。同時，鑒于地震災(zāi)害損失大、償付數(shù)額高的特點，還有必要建立地震災(zāi)害專項發(fā)展基金。需要注意的是，不管是風險的分擔還是災(zāi)害基金額設(shè)立，都需要法律法規(guī)作出明確規(guī)定，走地震災(zāi)后補償救助法治化道路。

在此背景下，制定《地震保險條例》顯得尤為迫切?！兜卣鸨ｋU條例》應(yīng)立足于政策性保險為主的先進理念，堅持實事求是的指導思想和多元和諧的立法宗旨，堅持社會利益優(yōu)先、政府主導、市場運作與防災(zāi)減災(zāi)相結(jié)合的基本原則。整體構(gòu)架應(yīng)包括總則、地震保險合同、經(jīng)營規(guī)則、地震保險基金、地震保險監(jiān)管、法律責任及附則等7個部分。[15]其中，考慮到我國幅員遼闊，國土面積大，自然環(huán)境差異明顯，該條例應(yīng)進一步明確結(jié)合各地實際情況，分區(qū)采取不同的保險費率，并對保險進行分類化管理。當然，在制定《地震保險條例》基礎(chǔ)上，還要及時創(chuàng)造法律實施條件，實現(xiàn)地震保險業(yè)務(wù)的法治化發(fā)展。

3.進一步完善社會捐贈法律規(guī)制體系

目前，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和《救災(zāi)捐贈管理辦法》沒有對募捐管理部門、募捐程序與具體監(jiān)督方等作出規(guī)定，成了社會補償機制進一步發(fā)展完善的源頭性制約。為了能更好地發(fā)展我國地震災(zāi)害救助慈善事業(yè)，及時實現(xiàn)補償損失、恢復(fù)生產(chǎn)生活的目的，還應(yīng)對這兩部捐贈法作進一步修改完善。結(jié)合我國實際，借鑒日本的先進經(jīng)驗做法，建議：一是規(guī)范和健全募捐的管理機制，保證款項使用的透明度；二是明確具體的監(jiān)督方式，開通電話和網(wǎng)絡(luò)投訴渠道，保障捐贈人的知情權(quán)；三是加強對公益組織的監(jiān)管，使其勇于承擔社會責任。

五、結(jié)語

地震災(zāi)害是大自然的浩劫，而不是人為的戕害，本應(yīng)不存在損失賠償問題。然而，在現(xiàn)代國家，從維護公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的角度，國家不能在地震災(zāi)害發(fā)生后，讓受到巨大生命和財產(chǎn)損失的群眾陷入孤立無援的境地，有義務(wù)和責任幫助他們從災(zāi)難的廢墟中站起來，并重獲發(fā)展的能力。在汶川大地震等災(zāi)害發(fā)生后，我們可以看到，通過舉國的幫扶，國家在一些大的城鎮(zhèn)迅速為受災(zāi)群眾重建了美麗家園，幫助他們解決了生存甚至發(fā)展問題。然而，廣大鄉(xiāng)村中分散的受災(zāi)民眾卻未必能夠得到如此周到細致的幫扶，單純依靠國家臨時動員的機制也與法治社會的要求相去甚遠。因此，從國家總體安全觀的新視角審視，站在全面推進依法治國與加強人權(quán)保障的新高度，有必要將防災(zāi)減災(zāi)工作納入依法治理的軌道，[16]通過構(gòu)建相對穩(wěn)定的法律機制，將地方政府及其各部門、社會公眾、受災(zāi)民眾、保險機構(gòu)等嵌入適當?shù)牡卣馂?zāi)害補償法律關(guān)系之中，在地震災(zāi)害發(fā)生后，各主體依法有條不紊地履行其職責和義務(wù)，幫助受災(zāi)群眾重獲生存和發(fā)展的能力。

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（責任編輯：鐘昭會）