方印 陳浩

摘要：

自古以來我國就深受自然災(zāi)害的影響。歷代當政者皆十分重視防災(zāi)減災(zāi)的制度建設(shè)工作，通過頒布相關(guān)防震減災(zāi)政令與政策和采取相應(yīng)措施同自然災(zāi)害進行不懈斗爭。通過對我國古代、近代及現(xiàn)代系列典型防災(zāi)減災(zāi)思想理念的考察、梳理與總結(jié)可知，這些思想理念主要注重防震減災(zāi)規(guī)劃的科學制定，明確防震減災(zāi)的行政職責，強化公民防震減災(zāi)意識的培養(yǎng)。這對目前我國防震減災(zāi)體系的完善具有重要的參考價值，有利于推動我國防震減災(zāi)法的制度完善。

關(guān)鍵詞：

防災(zāi)減災(zāi)；思想理念；防震減災(zāi)體系；防震減災(zāi)法

中圖分類號：D90992

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）06-0104-07

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.18

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。在以農(nóng)為本的古代社會和科學技術(shù)欠發(fā)達的近代社會，地震災(zāi)害嚴重威脅著人民群眾的生存和發(fā)展，人們逐漸意識到災(zāi)前預(yù)防能力的欠缺和災(zāi)后救援措施的不足是地震災(zāi)害嚴重的主要原因，防災(zāi)減災(zāi)的相關(guān)理念應(yīng)運而生。盡管防震減災(zāi)理念在當時的防震減災(zāi)工作中起了至關(guān)重要的作用，但由于認知能力的局限，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)理念存在一定缺陷。

目前，學界對我國古代及近代防震減災(zāi)思想理念的研究較少，傳統(tǒng)的優(yōu)秀理念沒有得到傳承與發(fā)展。同時，對新中國成立以來幾代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的防災(zāi)減災(zāi)思想理念研究不夠，現(xiàn)行的防災(zāi)減災(zāi)思想理念與我國經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)，在防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、減災(zāi)救災(zāi)責任劃分以及救災(zāi)物資的有效引導(dǎo)方面，并沒有完全得到繼承和發(fā)展。因此，亟需對防災(zāi)減災(zāi)思想理念進行梳理考察與歸納總結(jié)，為健全我國防震減災(zāi)體系及完善我國防震減災(zāi)法提出可資參考的決策建議，以期裨益于我國防震減災(zāi)能力的提升。

一、新中國成立以前我國防災(zāi)減災(zāi)思想理念的歷史考察

（一）明清以前的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

1.先秦萌芽階段的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

據(jù)史料記載，減災(zāi)救災(zāi)思想早在先秦時期就開始萌芽[1]。

此階段的救災(zāi)思想為后世防災(zāi)減災(zāi)體系的建立奠定了基本框架，主要體現(xiàn)在技術(shù)層面的減災(zāi)思想和社會層面的救災(zāi)思想。受制于當時的社會生產(chǎn)力和人們的認知水平，先秦是唯物主義災(zāi)害觀和唯心主義災(zāi)害觀并存的時期，在宣揚“天降災(zāi)異”思想的同時又積極防震減災(zāi)，比如《周易·既濟》記載：“水在火上，既濟；君子以思患而預(yù)防之?！?/p>

①

先秦時期的防災(zāi)減災(zāi)理念更多地體現(xiàn)在防災(zāi)工作上：“三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食；以三十年之通。雖有兇旱水溢，民無菜色?！痹谙惹仉A段，人們多儲備剩余的糧食以防災(zāi)害的發(fā)生。另外，人們也通過對星象的研究來發(fā)現(xiàn)災(zāi)害發(fā)生的征兆。在此階段，初步的災(zāi)害環(huán)境治理

思想形成：一是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不允許違背農(nóng)時，要合理地安排農(nóng)事活動，否則將會導(dǎo)致災(zāi)害的發(fā)生，這也是先秦災(zāi)害環(huán)境治理思想的核心；二是發(fā)展水利工程防止水害的發(fā)生，如整修河道，對防治水旱起到了重要作用。

在災(zāi)后救助方面，先秦倡導(dǎo)“賑濟于民”，即通過調(diào)粟和移民解決糧食荒欠問題。[2]

在這一時期，減災(zāi)救災(zāi)的任務(wù)完全歸于國家，不管是因為春荒還是其他災(zāi)害，國家需首先解決的就是糧食缺乏的問題。正因為如此，唯心主義的災(zāi)害觀在當時并沒有發(fā)揮出其設(shè)想的作用。

2.春秋戰(zhàn)國時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

春秋戰(zhàn)國時期的防災(zāi)減災(zāi)思想是在繼承先秦時期思想基礎(chǔ)上進行的一個再發(fā)展。在災(zāi)前預(yù)防方面，儲糧備荒的思想流于天下。魏國李悝主張“盡地力之教”《漢書·食貨志上》記李悝向魏文侯提出“盡地力之教”的建議。就是說，盡地力之教，在農(nóng)業(yè)種植上應(yīng)采取多種經(jīng)營方式，如若一種作物受到自然災(zāi)害，還有其他作物可以收獲，耕地要深，除草要勤，收割時要像防備寇盜到來那樣迅速，以免遭受損失。這些都是很好的農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)驗，對提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率有很大的作用。，

即積極進行糧食生產(chǎn)以達到儲備糧食的目的。在災(zāi)害預(yù)報方面，春秋戰(zhàn)國時期，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的前兆預(yù)測災(zāi)害以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并輔以專門的官員負責災(zāi)害的預(yù)報。這一時期，當政者更是認識到水利設(shè)施對于防治災(zāi)害的重要作用，興修水利設(shè)施。

春秋戰(zhàn)國時期，防災(zāi)減災(zāi)思想呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是第一位的，救災(zāi)措施將減災(zāi)思想和救災(zāi)思想有機結(jié)合在一起。同時，春秋時期加強政府職能建設(shè)，對官吏進行整治，也為救災(zāi)的有序進行創(chuàng)造了良好的社會秩序條件。

3.秦漢魏晉時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

秦漢魏晉時期，防災(zāi)思想得到了進一步重視，該時期的防災(zāi)減災(zāi)思想為“防災(zāi)大于救災(zāi)”，

在災(zāi)害的預(yù)報方面，出現(xiàn)了一批載有災(zāi)害預(yù)防思想內(nèi)容的農(nóng)書，如西晉楊泉的《物理論》

《物理論》是繼承先秦兩漢道家揚雄、王充、張衡的唯物主義傳統(tǒng)，講宇宙發(fā)生論。他說：“所以立天地者，水也；成天地者，氣也；水土之氣，升而為天?！?/p>

、北魏賈思勰的《齊民要術(shù)》等。這一時期將儲糧備荒措施上升到了統(tǒng)治層面。在防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施方面，設(shè)立了常設(shè)的水利監(jiān)管機構(gòu)，同時，有關(guān)水利方面的法律法規(guī)也開始發(fā)展，以保障減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在災(zāi)害救助方面，主要是基于儒家“富國安民”思想來展開社會活動，還出現(xiàn)了一種較具代表性的災(zāi)荒賑濟思想，即災(zāi)后勸賑。

秦漢魏晉時期防災(zāi)減災(zāi)思想的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在兩個方面：一是利用農(nóng)業(yè)技術(shù)措施來實現(xiàn)減災(zāi)，二是構(gòu)建人與自然的和諧狀態(tài)以達到防災(zāi)目的。這一時期發(fā)生的革命性變化就是人們逐漸運用農(nóng)業(yè)技術(shù)措施來代替以往的經(jīng)驗主義。

4.隋唐時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

隋唐時期，在災(zāi)害預(yù)防方面主要集中在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)儲備糧食、修建河道等基礎(chǔ)設(shè)施，以及對星象進行觀測研究，開創(chuàng)了以義倉、社倉為代表的“倉儲備荒”思想，義倉制度發(fā)展至唐朝初期逐漸趨于務(wù)實。

這一時期，隨著人們對于災(zāi)害認識的不斷深入，打破了以往 “天人感應(yīng)”“天災(zāi)”“天譴”等唯心主義觀點。[3]隨著佛教融入中國傳統(tǒng)文化，救災(zāi)思想中也不可避免地摻雜了相關(guān)內(nèi)容，如利用佛教宣揚慈善觀念，寺院和僧眾們經(jīng)常對災(zāi)荒時期的民眾進行賑濟糧食、醫(yī)療救治、提供住所等救濟活動。

5.宋元時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

宋元時期的防災(zāi)減實思想理念在繼承之前思想理念的基礎(chǔ)上更加鼓勵糧倉的建設(shè)。一些政治家、思想家將倉儲制度和社會安定聯(lián)系在一起，將倉儲思想不斷地完善充實。這一時期，形成了兩大減災(zāi)思想派別：一是以董仲舒等為代表的唯心主義天災(zāi)觀，主張“天人相與”和“天變可畏”；一是以王充等為代表的唯物主義災(zāi)害觀，主張“天人相分”和“人定勝天”。

王安石在繼承前人的思想基礎(chǔ)上，提出了具有樸素唯物主義色彩的減災(zāi)思想。[4]

宋元時期自然災(zāi)害多發(fā)，通過政府進行干預(yù)和救助已不足以應(yīng)對災(zāi)害。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，商人開始形成一個獨立的特殊階層，由商人參與救災(zāi)的思想應(yīng)運而生，政府對于商人參與救災(zāi)也進行相應(yīng)的監(jiān)管，防止商人在救災(zāi)中謀取利益。因此，政府一方面大量購進糧食，保證市場貨源的充足；另一方面也利用“納票出官”等手段吸引富戶出糧以穩(wěn)定災(zāi)區(qū)秩序，這一措施起到了很好的作用。[5]

6.明清時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

明清時期的防災(zāi)減災(zāi)理念在宋元時期思想理念的基礎(chǔ)上又有了延續(xù)和發(fā)展。倉儲和水利思想進一步趨于完善。同時，在氣象災(zāi)害方面也有了新的發(fā)展，如重視氣象觀測，建立氣象觀測網(wǎng)，奏報氣象變化等。為了防治水土流失，導(dǎo)致河道堵塞而引發(fā)的水旱災(zāi)害，明清時期側(cè)重于保護生態(tài)平衡，植樹造林。此外，其保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)減災(zāi)的思想

中還涉及到氣候變化、環(huán)境污染、土地沙漠化問題。

洋務(wù)運動的興起影響和改變了人們的思想，具有近代科學意義的減災(zāi)思想呈現(xiàn)出“經(jīng)世致用”和“注重民生”的特點。此外，慈善事業(yè)廣泛興起，救助手段不斷深化，災(zāi)害保險思想在減災(zāi)救災(zāi)的思想理念中也產(chǎn)生了深遠的影響。近代思想家王韜在《弢園文錄外編》

《弢園文錄外編》集中反映了王韜的變革思想， 這些思想在19世紀八九十年代的中國思想界影響很大，戊戌變法時期許多維新思想家都受過王韜思想的洗禮，王韜也因此被公認為著名的改良思想家。

中指出，保險是為了應(yīng)對災(zāi)害和意外而設(shè)立的。[6]

綜上，在中國古代社會，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占據(jù)很大的比重，受生產(chǎn)力和人們認知水平的限制，防災(zāi)減災(zāi)思想在萌芽階段多呈現(xiàn)出經(jīng)驗主義。但隨著生產(chǎn)力的提高和對自然界認知的改變，人們逐漸用技術(shù)措施代替了以往的經(jīng)驗主義。中國古代減災(zāi)體系具有以下幾大特點：首先，儒學是減災(zāi)體系中重要的思想理論支柱，任何時期的防災(zāi)減災(zāi)思想無不涉及到儒學思想的內(nèi)容，重視以人為本；其次，歷代封建政府均十分重視減災(zāi)管理，強調(diào)從防災(zāi)減災(zāi)體系內(nèi)部對減災(zāi)的行為進行組織、協(xié)調(diào)；最后，政府在災(zāi)后積極投入資金賑災(zāi)的同時，也提倡節(jié)儉、廉潔，這一點在現(xiàn)今防災(zāi)減災(zāi)理念中多有體現(xiàn)，也是在我國防震減災(zāi)法律制度的完善過程中要始終堅持的一點；再次，封建政府在防災(zāi)減災(zāi)同時，也強調(diào)對生態(tài)環(huán)境的保護。

（二）民國時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

1.國民政府的救災(zāi)思想理念

國民政府的救災(zāi)理念主要有三個特征：

首先是救災(zāi)主體的多元化。在古代，統(tǒng)治者出于維護統(tǒng)治地位的目的，通常是由國家掌握物資調(diào)動的絕對權(quán)力。國民政府時期，救災(zāi)管理體制已初步趨于現(xiàn)代化，在救災(zāi)方式、救災(zāi)物資及救災(zāi)人員管理上形成了一套比較完整的體系。但在這一時期，民間力量并未形成規(guī)模，也缺乏有效的監(jiān)管，在救災(zāi)當中發(fā)揮的作用是極為有限的。軍閥統(tǒng)治時期，由于受到戰(zhàn)亂影響，中央政府逐漸失去了其在減災(zāi)救災(zāi)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主導(dǎo)地位，沒有發(fā)揮出主要的作用。南京國民政府成立后，民間救災(zāi)力量不斷往政府協(xié)助者的角色發(fā)展，不再占據(jù)著減災(zāi)救災(zāi)的主導(dǎo)地位，同時政府開始規(guī)范并監(jiān)督民間救災(zāi)力量，規(guī)范民間救災(zāi)團體的參與行為。

其次是救災(zāi)方式的多樣化：第一，創(chuàng)設(shè)了農(nóng)賑的救災(zāi)方法，主要是將農(nóng)作物種子和肥料投入到受災(zāi)地區(qū)，低利息貸給災(zāi)民，幫助災(zāi)民購置農(nóng)具，盡快恢復(fù)生產(chǎn)能力。農(nóng)賑可以說是南京國民政府時期始創(chuàng)的一種新型賑濟方式，調(diào)動了災(zāi)民自救的積極性，緩解了完全由政府力量救災(zāi)的壓力。這一方式在1931年江淮大水的救災(zāi)過程中率先使用，達到了良好的效果；第二，拓寬了救災(zāi)資金的募集渠道，在政府財政撥款和社會募捐的基礎(chǔ)上，通過發(fā)行一定的債券和發(fā)展救災(zāi)商業(yè)保險等方式募集救災(zāi)資金，使得募集資金的方式更加靈活和及時；第三，救災(zāi)方式的創(chuàng)新化，將科學技術(shù)運用到救災(zāi)當中，通過新聞媒體進行救災(zāi)動員，傳遞災(zāi)區(qū)信息，可以說，新聞媒體力量的參與是一股新鮮的救災(zāi)力量。

再次是救災(zāi)制度趨于規(guī)范化。南京國民政府成立了賑災(zāi)委員會，專門負責制定相應(yīng)的法律法規(guī)，并且在災(zāi)害發(fā)生后針對災(zāi)情的不同，制定及時有效的救災(zāi)政策。同時，國民政府頒布了一系列減災(zāi)救災(zāi)法規(guī)，為災(zāi)害預(yù)報和救災(zāi)物資籌集等提供了有力的法律保障。

綜上所述，國民政府時期，在救災(zāi)主體、救災(zāi)方式以及救災(zāi)制度方面有了較大創(chuàng)新和發(fā)展，逐漸形成了一套基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)體系。該時期，救災(zāi)主要受物資和人員的制約，國民政府提出了救災(zāi)主要靠政府主導(dǎo)、民間力量協(xié)助參與的理念，在當時極大地緩解了救災(zāi)物資和資金不足的困境。當然，國民政府時期也有其不完善的地方，例如，對救災(zāi)物資監(jiān)管不善、人員責任分配不到位的問題，這也是之后防災(zāi)減災(zāi)制度中需要完善的地方。

2.中國共產(chǎn)黨的救災(zāi)思想理念

中國共產(chǎn)黨十分重視災(zāi)害思想理念的發(fā)展，為了應(yīng)對自然災(zāi)害頻發(fā)可能造成的嚴重社會危害，中國共產(chǎn)黨在總結(jié)以往減災(zāi)救災(zāi)經(jīng)驗下，逐步形成了一套獨具特色的減災(zāi)救災(zāi)思想。

首先，始終把全心全意為人民服務(wù)作為根本宗旨。毛澤東曾強調(diào)說：“農(nóng)業(yè)關(guān)系國計民生極大，要注意，不抓糧食很危險，不抓糧食，總有一天要天下大亂?！盵7]中國共產(chǎn)黨始終把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在首要位置，在以農(nóng)業(yè)為本的思想下，成立了糧食儲備機關(guān)——糧食調(diào)濟局。糧食儲備局一方面穩(wěn)定了市場中糧食的價格，打擊了糧食販子投機倒把的行為，促進了農(nóng)民種植糧食的積極性；另一方面，糧食局的儲備措施不但有利于應(yīng)對災(zāi)害帶來的糧食危機，還提供了充足的戰(zhàn)備儲糧，根據(jù)地也得到了鞏固和發(fā)展。

其次，中國共產(chǎn)黨在重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的背景下，根據(jù)當時中國的國情，提出了“齊心協(xié)力、自力更生、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)辦法，并在制定防災(zāi)減災(zāi)方針的過程中，積極貫徹群眾路線，組織人民群眾力量，投入到減災(zāi)救災(zāi)的行動中：一方面，中國共產(chǎn)黨通過多種途徑向根據(jù)地人民宣傳節(jié)約度慌的理念，始終要求各級機關(guān)帶頭節(jié)約，減少不必要的浪費。蘇區(qū)中央政府更是提出“不浪費一文錢，濫用一張紙，多點一滴油，積少成多”。這與國民黨政府的腐敗形成了鮮明的對比；另一方面，在生產(chǎn)自救、互幫互助方面，因共產(chǎn)黨面臨著戰(zhàn)爭跟災(zāi)害的雙重壓力，加上當時的生產(chǎn)水平又比較低，可支配的物質(zhì)資源嚴重不足，對此，共產(chǎn)黨積極開展思想教育工作，組織黨員同志在生產(chǎn)自救中帶頭沖鋒，發(fā)揮帶頭作用，青壯年參軍，婦女老人孩子則作為春耕沖鋒隊、冬耕模范隊，充分調(diào)動了人民積極性，使得人民群眾積極參與到生產(chǎn)中來。同時，在物質(zhì)和精神方面，提倡“大家互幫互助，以此來幫助災(zāi)民度過難關(guān)”這一溫情措施，也促進了防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)不斷完善和發(fā)展。

再次，中國共產(chǎn)黨也十分重視生態(tài)環(huán)境的治理，共產(chǎn)黨成立初期，就在人民群眾中積極宣傳群防群治的思想。1932年3月，中央臨時政府就提出了《對于植樹造林運動的決議案》，積極推行植樹造林措施，在最大限度地保證糧食種植面積的基礎(chǔ)上，提升了人民群眾抵御自然災(zāi)害的能力。盡管中國共產(chǎn)黨在成立初期，由于經(jīng)驗不足和各個地市政府發(fā)展水平不同，各地在制定救災(zāi)思想方面存在差異，防震減災(zāi)思想也具有一定的局限性，但中國共產(chǎn)黨和中國政府認識到這些問題后，對防災(zāi)減災(zāi)思想進行了豐富和完善。

綜上所述，中國共產(chǎn)黨始終貫徹以人為本的理念，把救助人的生命放在首要位置，遵循社會主義的基本目標和黨的基本宗旨，把人民利益至上的理念貫穿在救災(zāi)的全過程中，是戰(zhàn)勝災(zāi)害的一個重要原因。此后，盡管中國共產(chǎn)黨面臨不同的經(jīng)濟發(fā)展形勢，但在不斷完善防災(zāi)減災(zāi)體系過程中，基本精神是一致的，即以人為本。因此，完善防災(zāi)減災(zāi)體系要加快相關(guān)救災(zāi)理念和法律法規(guī)建設(shè)，完善救災(zāi)環(huán)節(jié)、救災(zāi)過程，提高救災(zāi)效率，構(gòu)建具有中國特色的社會主義救災(zāi)理念和救災(zāi)模式。

二、新中國成立后我國防災(zāi)減災(zāi)思想理念的基本梳理

（一）毛澤東時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

以人為本這一思想理念作為一項治國的主流理念，在毛澤東時期的防震減災(zāi)思想中仍得到了貫徹。這一時期，政府的物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱，面對自然災(zāi)害時，政府的應(yīng)變能力是有限的，其防震減災(zāi)思想理念可以歸納為以下三方面：

首先，防災(zāi)大于救災(zāi)。民本思想首先就是要保證人的生命和財產(chǎn)安全，尤其在災(zāi)害發(fā)生后，糧食的充足供應(yīng)是必需的。毛澤東指出，要有未雨綢繆的思想，救災(zāi)更要備災(zāi)，要將預(yù)防災(zāi)害放在首要的位置上，在災(zāi)害發(fā)生后要保證有充足的糧食供應(yīng)，要做好糧食儲備。糧倉的建設(shè)需要大量的土地耕作做為根基，在毛澤東時期，開展了土地革命運動，摧毀了封建土地制度，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，這有利于減災(zāi)措施的實行，使得谷倉儲備有了發(fā)展的基本條件。[8]應(yīng)該說，毛澤東時期防災(zāi)減災(zāi)思想理念的一個基礎(chǔ)就是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這不但鞏固了社會的穩(wěn)定，而且為社會建設(shè)積累了物質(zhì)資本。

其次，初步建立了中央和地方協(xié)調(diào)的救災(zāi)機制。這種機制的形成是在我們第一代領(lǐng)導(dǎo)集體倡導(dǎo)生產(chǎn)自救與政府救濟相結(jié)合的背景下形成的。災(zāi)害發(fā)生后，人民群眾不再只靠政府的力量進行救援，而是具備基本的自救能力。災(zāi)情發(fā)生時，可在自救的同時將災(zāi)情上報給中央部門，中央部門根據(jù)各地市災(zāi)情的大小調(diào)配救災(zāi)物資，政府各部門則保障執(zhí)行中央的政策，這樣就保證了救災(zāi)資源的合理利用以及救災(zāi)措施的高效執(zhí)行。

再次，“倡導(dǎo)廉潔、依法治貪”也是這一時期一項重要的思想理念。毛澤東一生倡導(dǎo)廉潔，要求黨員同志要時刻記著為人民服務(wù)，不要存有謀取私利之心，在防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展中，奉行節(jié)儉廉潔的宗旨，保證救災(zāi)物資切實分到災(zāi)民手中。在毛澤東思想的指導(dǎo)下，先后頒布了《中央節(jié)約委員會關(guān)于處理貪污、浪費、及官僚主義錯誤的若干規(guī)定》《中央節(jié)約委員會關(guān)于追繳貪污分子贓款贓物的規(guī)定》《中華人民共和國懲治貪污條例》這三個法律文件。毛澤東時期的防震減災(zāi)思想在當時起到了重要作用，對于今后防災(zāi)減災(zāi)思想理念的完善也具有十分重要的借鑒意義。

（二）鄧小平時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

鄧小平時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念在繼承和發(fā)展毛澤東時期思想理念下又有了進一步的發(fā)展：首先，鄧小平同樣認識到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于減災(zāi)救災(zāi)的重要性，在重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，鄧小平從國情出發(fā)，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民生產(chǎn)積極性有了較大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了穩(wěn)步發(fā)展。同時，農(nóng)業(yè)資本的快速積累也為之后工商業(yè)的發(fā)展奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)；其次，在防災(zāi)備災(zāi)減災(zāi)方面，強調(diào)從生產(chǎn)關(guān)系著手，大力發(fā)展經(jīng)濟，這為我國減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)后盾。鄧小平提出了“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的著名論斷，在實施科教興國的同時，也特別重視科技在防震減災(zāi)事業(yè)中的作用?？萍寄転檎鹎邦A(yù)防、震中損失的估計及震后的救援提供一系列的數(shù)據(jù)，開始在防震減災(zāi)事業(yè)中發(fā)揮不可替代的作用；再次，鄧小平時期提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的減災(zāi)思想觀念。在改革開放時期，總結(jié)歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，也要創(chuàng)新減災(zāi)救災(zāi)的思想理念，注意發(fā)展綠色生產(chǎn)力，維護好人與自然的和諧關(guān)系，真正抵御災(zāi)害的發(fā)生。

鄧小平時期的防災(zāi)減災(zāi)思想是對前人思想的一種改革和創(chuàng)新，對科技進步和人與自然可持續(xù)發(fā)展的高度重視是今后中國共產(chǎn)黨推進防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的寶貴財富。

（三）江澤民時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

江澤民時期對于防災(zāi)減災(zāi)思想理念的發(fā)展，主要可以分為兩方面：一方面，是對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展。江澤民不僅闡述了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本內(nèi)容，而且對如何實施這一戰(zhàn)略進行了深入研究，在領(lǐng)導(dǎo)人民戰(zhàn)勝特大洪水災(zāi)害后，江澤民提出在防災(zāi)減災(zāi)方面要堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，加大環(huán)境保護和環(huán)境建設(shè)的發(fā)展；另一方面，在防災(zāi)減災(zāi)中要更多地運用科技手段進行監(jiān)測，如將氣候預(yù)報監(jiān)測等技術(shù)運用到減災(zāi)救災(zāi)過程中。

（四）胡錦濤時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

胡錦濤時期，我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)有了較大的發(fā)展，在繼續(xù)貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，胡錦濤提出了科學發(fā)展觀，這個觀念在這一時期防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)作用。黨在救災(zāi)工作中發(fā)揮著主心骨作用，在抗災(zāi)救災(zāi)中科學規(guī)劃，統(tǒng)籌全局，各職能部門相互配合，積極開展相應(yīng)的救災(zāi)工作。堅持救人是第一要務(wù)，同時，保證受災(zāi)人民基本的生活生存需求；其次，這一時期民間力量在防震減災(zāi)中做出了重要貢獻，社會力量的廣泛參與對救災(zāi)物資的募集、救災(zāi)人員的調(diào)集以及災(zāi)后心理上的干預(yù)都發(fā)揮了重要作用；再次，頒布了新的《防震減災(zāi)法》，在防震減災(zāi)的規(guī)劃、建筑物的設(shè)防以及災(zāi)后的救援和應(yīng)急機制等方面都有了新的發(fā)展。

（五）習近平時期的防災(zāi)減災(zāi)思想理念

黨的十九大報告指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。防災(zāi)減災(zāi)思想是總體國家安全觀思想的重要組成部分。防災(zāi)減災(zāi)制度的完善關(guān)系著國家安全、社會穩(wěn)定和人民的利益，因此，我們應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地推進全面依法治國，不斷完善我國防震減災(zāi)法律制度。

習總書記在唐山大地震40周年講話中指出，要全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。因此，我們要著力加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全體制，完善法律法規(guī)，推進重大防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)，加強災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測能力，提高建筑物等基礎(chǔ)設(shè)施的抗震抗災(zāi)能力，積極進行災(zāi)害宣傳教育。

習近平總書記結(jié)合我國發(fā)展國情指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗新中國，推進綠色發(fā)展，加大生態(tài)保護力度。因此，在防震減災(zāi)制度完善中，也要加大生態(tài)保護的力度，推動形成人與自然和諧發(fā)展的新格局。

綜上，從新中國成立后至今，從毛澤東時期重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極準備救災(zāi)物資，積極生產(chǎn)自救的理念到習近平時期國家總體安全觀的提出，防災(zāi)減災(zāi)工程的建設(shè)和法律法規(guī)制度方面的發(fā)展，以及在防災(zāi)減災(zāi)中科技和數(shù)據(jù)分析能力的運用，這些理念都是我們在與災(zāi)害斗爭中不斷發(fā)展所形成的。防災(zāi)減災(zāi)思想理念的發(fā)展，不僅豐富了我們黨執(zhí)政的理論寶庫，同時也體現(xiàn)出我們黨防災(zāi)減災(zāi)理念先行的原則。

三、我國防災(zāi)減災(zāi)思想理念對健全我國防震減災(zāi)體系及完善防震減災(zāi)法的價值意義

當前，我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)正處于重要戰(zhàn)略機遇期和關(guān)鍵攻堅期，我們面臨的地震災(zāi)害形勢仍然相當嚴峻。通過上文對各歷史階段防災(zāi)減災(zāi)思想理念的基本梳理和考察，可看出不同階段的防災(zāi)減災(zāi)體系是在防災(zāi)減災(zāi)思想理念指導(dǎo)下對既定體系的繼承與發(fā)展。下面通過分析新中國成立前后防災(zāi)減災(zāi)體系的不同，提出完善我國防震減災(zāi)體系的相關(guān)措施。

（一）新中國成立前后防災(zāi)減災(zāi)體系的異同

首先，新中國成立后的防災(zāi)減災(zāi)體系在某種程度上是對古近代防災(zāi)減災(zāi)體系的繼承。中央政府承擔著防災(zāi)減災(zāi)的主要責任，減災(zāi)措施的施行要上報給中央政府。在減災(zāi)的物資方面，均堅持以中央政府無償救濟災(zāi)民為主。在古代，多以倉儲制度預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生，即中央政府開倉放糧，無償救濟災(zāi)民。新中國成立后，政府實行統(tǒng)收統(tǒng)支的政策，因此，中央政府承擔了無償救濟的角色。

其次，新中國成立后建立的防災(zāi)減災(zāi)體系也是對古近代體系的發(fā)展：

其一，新中國成立后建立的防災(zāi)減災(zāi)體系更有利于減災(zāi)目的的實現(xiàn)。在封建社會，統(tǒng)治者的政權(quán)穩(wěn)固永遠是第一位的，政府采取減災(zāi)措施不過是在緩和與人民之間的矛盾，避免引起社會動蕩，維護自己的封建統(tǒng)治。新中國成立后建立的防災(zāi)減災(zāi)體系，其目的是幫助人民戰(zhàn)勝自然災(zāi)害，維護人民生存和生產(chǎn)利益，保障人民生活水平的穩(wěn)步提高；其二，新中國成立后建立的防災(zāi)減災(zāi)體系有法律的保障，任何人或任何機構(gòu)都不得違背國家關(guān)于減災(zāi)的法律法規(guī)。在封建社會，防災(zāi)減災(zāi)措施多取決于統(tǒng)治者的意志，因而處于不穩(wěn)定狀態(tài)；其三，新中國成立后建立的防災(zāi)減災(zāi)體系水平更高、效果更好。在封建社會，對防災(zāi)重視的程度不高，減災(zāi)多是為了保障人民最基本的生活需要，處于一個較低的水平。新中國成立后，防災(zāi)措施與救災(zāi)措施相結(jié)合，政府救濟與災(zāi)民自救相結(jié)合，大大提高了災(zāi)后救助的水平，極大地保障了人民生活水平的提高和生存發(fā)展的需要。

（二）健全我國防震減災(zāi)體系及完善我國防震減災(zāi)法的對策建議

在完善我國防震減災(zāi)法律制度，健全我國防震減災(zāi)體系的過程中，可汲取已有先進適用的防災(zāi)減災(zāi)思想理念，主要涉及防震減災(zāi)規(guī)劃的制定，防震減災(zāi)職責的劃分，以及防震減災(zāi)意識的培養(yǎng)這三個方面。

1.科學制定防震減災(zāi)規(guī)劃及其相應(yīng)修法建議

完善我國防震減災(zāi)制度體系，首先要對防災(zāi)規(guī)劃進行完善。在制訂防災(zāi)規(guī)劃的過程中，我國傳統(tǒng)的防震減災(zāi)思想具有指導(dǎo)意義。例如，古近代的倉儲政策對預(yù)防災(zāi)害具有重要的作用，算得上是封建政府的一大保障措施。然而，由于政府能力有限，投入倉儲的糧食不足，加之其他社會因素的影響，倉儲政策在施行上遇到了諸多阻礙。倉儲政策對當今的啟示是：國家應(yīng)堅持和完善救災(zāi)物資的儲備制度，主要應(yīng)以國家財政撥付為主。因此，要完善救災(zāi)物資儲備體系建設(shè)，各地市救災(zāi)物資倉庫要落實好物資采購、入庫驗收、應(yīng)急補充、分配發(fā)放和報廢等規(guī)定，同時明確工作責任，嚴格監(jiān)管，積極探索，運用科技手段實現(xiàn)救災(zāi)物資的智能化管理。[9]此外，古代重視水利建設(shè)和生態(tài)環(huán)保的思想理念對目前我國防災(zāi)體系的建設(shè)也有現(xiàn)實意義。

目前，我國防震減災(zāi)工作的主要方針是“預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合”（《防震減災(zāi)法》第3條），即將災(zāi)害的預(yù)防預(yù)警工作放在首要位置，防患于未然，與此同時加大對災(zāi)害發(fā)生后的抵御和援救，以最大程度地減少因災(zāi)害而造成的損失。但具體到分則法律條文的制定及實施情況，并沒有直接全面地突出預(yù)防工作的階段性、前置性等特點。同時，我國在地震災(zāi)害預(yù)防環(huán)節(jié)的制度設(shè)計多為原則性規(guī)定，重點圍繞著重大工程及特定地點的地震防震工作的要求與措施規(guī)劃。[10]相較而言，日本則將災(zāi)害預(yù)防工作分為中期預(yù)防和近期規(guī)劃，規(guī)定詳盡且條理清晰，制度之間銜接有序。由此看出，我國存在災(zāi)害周期的中長期規(guī)劃不足，周期計劃的制定不夠詳細等缺陷。因此，要進一步擴大地震安全性評價的范圍，增加簡易評價和安全性評價登記表兩種評價管理類型。從規(guī)范上來說，應(yīng)當對所有的基礎(chǔ)設(shè)施進行地震安全性評價，但在實踐中操作起來是有難度的。[11]特別是對每一個工程項目都要進行全面的地震安全性評價是十分困難的。因此，可以借鑒環(huán)境影響評價法中的分類管理方法，將地震安全性評價劃分出不同的等級和類型。例如，規(guī)定有些工程和項目必須進行全面評價，規(guī)定以外的則可以進行簡易評價。又如，對一些工程量大、項目涉及面廣的工程項目，可以先進行地震安全性登記，這樣既可以對其進行有效監(jiān)管，又避免了給建設(shè)單位造成不必要的困難，有利于貫徹防震減災(zāi)為民的理念。

此外，在地震保險方面，我國地震保險剛起步，存在著發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀。

當發(fā)生地震災(zāi)難時，低額的保險賠付率無法彌補國民的經(jīng)濟損失。

目前，關(guān)于地震保險方面相關(guān)的法律法規(guī)還不是很完善，建議根據(jù)我國具體國情，制定適合我國的地震災(zāi)害保險制度，對地震保險的機構(gòu)設(shè)置、風險管理、監(jiān)管、費率等進行規(guī)定，建立起符合我國國情的地震災(zāi)害保險制度。

在修訂我國《防震減災(zāi)法》時，我們建議：第一，在現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》第7章“監(jiān)督管理”一節(jié)中，專門設(shè)立對救災(zāi)物資監(jiān)管的制度，明確監(jiān)管的主體，將主體擴大到各級政府，由各級政府直接負責救災(zāi)物資的監(jiān)管。同時，擴大監(jiān)管范圍，不再僅對災(zāi)后重建物資進行監(jiān)管，而且將平時救災(zāi)物資的采購環(huán)節(jié)、救災(zāi)物資的儲備以及救災(zāi)物資入庫和更新納入監(jiān)管范圍，建立起一套完整的救災(zāi)物資監(jiān)管制度；第二，在現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》第2章“防震減災(zāi)規(guī)劃”一節(jié)中增加對重大工程項目的防震設(shè)防工作，同時，由地震主管部門組織編制明確具體的國家防震減災(zāi)中長期規(guī)劃。完善現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》第45條關(guān)于災(zāi)害保險的規(guī)定，在對災(zāi)害保險進行總體規(guī)劃的前提下，由地震主管部門組織財政、稅務(wù)、民政、保監(jiān)會、銀監(jiān)會等職能部門對地震災(zāi)害保險的內(nèi)容進行細化，對保險標的、承包方式和稅額，以及責任限定等內(nèi)容進行明確的規(guī)定；第三，新型防災(zāi)減災(zāi)理念，要建立在整體生態(tài)觀基礎(chǔ)之上，通過生態(tài)工程等建設(shè)，將地震災(zāi)害的風險降到最低。以此，只有制定好防震減災(zāi)的總體規(guī)劃，才能從容應(yīng)對突發(fā)的自然災(zāi)害。

2.明確防震減災(zāi)行政管理職責及其相應(yīng)修法建議

在完善我國防震減災(zāi)法律體系過程中，要明確地震行政主管部門的主體地位，以及在進行地震監(jiān)管和執(zhí)法過程中的權(quán)限。中國國土面積遼闊，而且人口集中，深受地震災(zāi)害的影響，因此，設(shè)立專門的地震行政主管部門，負責防震減災(zāi)的具體監(jiān)管執(zhí)法。在實際操作中，由于行政主管部門化，地震行政主管部門權(quán)力大，因此承擔了一些防震減災(zāi)任務(wù)。但這種狀況不應(yīng)當成為常態(tài)。從目前我國地震行政部門建設(shè)以及管理方式、管理隊伍來看，都已形成了成熟的機制，具備承擔專門防震減災(zāi)行政管理的能力。因此，建議重新對防震減災(zāi)職能進行劃分，將防震減災(zāi)設(shè)防等統(tǒng)一的管理權(quán)限交由地震行政主管部門負責。目前，《防震減災(zāi)法》并沒有對相關(guān)部門間的職能進行整合，導(dǎo)致了部門間職責不清，工作多重管理，同時缺乏有效監(jiān)管。因此，在今后完善防震減災(zāi)體系過程中，要不斷明確部門間職責的劃分。

在修訂我國《防震減災(zāi)法》時，我們建議：第一，對現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》第75條監(jiān)督管理責任進行修改，規(guī)定地震行政主管部門在防震減災(zāi)工作中的主體地位，并對其執(zhí)法權(quán)限進行明確的規(guī)定，具體的防震減災(zāi)監(jiān)管和執(zhí)法責任由地震行政主管部門行駛；第二，地震行政主管部門要負責組織編制和制定防震減災(zāi)規(guī)劃及應(yīng)急預(yù)案的組織與培訓(xùn)，并規(guī)定由地震行政主管部門建立和完善建筑工程防震減災(zāi)技術(shù)應(yīng)用制度和利用尖端科技地震預(yù)警預(yù)測；第三，在現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》第7章中對防震減災(zāi)過程中各部門的職責進行細化規(guī)定，在防震階段，由不同的部門負責地震預(yù)警預(yù)測與建筑工程防震監(jiān)管和安全性評價，在災(zāi)后救援階段，由地震主管行政部門組織召開臨時抗震救災(zāi)指揮部，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)抗震救災(zāi)工作。同時，要根據(jù)防震減災(zāi)的不同階段，簡化部門間行政審批手續(xù)，提高減災(zāi)工作的可操作性。在災(zāi)前預(yù)防階段，要聽取專家學者公眾的意見，體現(xiàn)措施的民主性；在救援階段，要體現(xiàn)出決策的效率性；在災(zāi)后重建和恢復(fù)階段，要以人民利益為根本，體現(xiàn)出措施的公平性和科學性，避免產(chǎn)生社會矛盾。

3.加強培養(yǎng)人民群眾防震減災(zāi)安全意識及其相應(yīng)修法建議

每個歷史時期，都有相對穩(wěn)定的災(zāi)害理念。在完善我國防震減災(zāi)制度體系過程中，防震減災(zāi)意識在人民群眾中的普及是必不可少的。提高我國人民群眾的防震減災(zāi)安全意識可從如下兩個方面入手：其一，加強公共安全職能的建設(shè)。公共安全建設(shè)是目前城市建設(shè)的重要前提之一，也是一個城市穩(wěn)定發(fā)展的必要條件之一；其二，應(yīng)重視公眾安全意識的培養(yǎng)。城市災(zāi)難是人類面臨的難題之一，從安全文化層面上講，災(zāi)難應(yīng)對需要一個痛苦而長期的安全文化建構(gòu)過程。目前，很多自然災(zāi)害均直接或間接地危害到公共安全，傳統(tǒng)的災(zāi)害理念明顯具有滯后性，無法再提供準確的理論支持，因此，提高人民群眾的災(zāi)害意識是十分必要的。

具體而言，可采取如下措施加強民眾防震減災(zāi)意識：總結(jié)以往防震減災(zāi)經(jīng)驗，積極開展相應(yīng)的防震減災(zāi)活動；相關(guān)部門、學者專家定期組織學術(shù)會議，制作防震減災(zāi)規(guī)劃白皮書，將近幾年防震減災(zāi)行動向公眾公布；充分運用網(wǎng)絡(luò)、媒體，開展防震減災(zāi)宣傳教育；逐漸形成防震減災(zāi)宣傳規(guī)?；?、制度化，同時明確學校、新聞媒體及其他各類社會組織開展防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳教育的義務(wù)，逐漸在社會中形成良好的防震減災(zāi)安全意識。

在修訂我國《防震減災(zāi)法》時，我們建議：第一，對現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》第44條進行修改，在條文中明確政府在開展防震減災(zāi)知識和技能方面的宣傳與教育，要注重學校減災(zāi)教育與公眾防震減災(zāi)意識的有機結(jié)合。

同時，在城市規(guī)劃過程中，加強“韌性城市理念”

韌性城市理念：沈遲在《韌性城市：化解城市災(zāi)害的新理念》中提出，指適應(yīng)不確定性擾動能力的城市系統(tǒng)，韌性城市通過城市完善整體格局和持續(xù)的功能運行，可適應(yīng)和化解這種災(zāi)害，基本維持相似的功能結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)，并能迅速實現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)。的建設(shè)指南，根據(jù)韌性城市的特征，推動城市多功能、多尺度網(wǎng)絡(luò)連接性建設(shè)。[12]第二，在《防震減災(zāi)法》第44條，對社區(qū)、學校及新聞媒體防震減災(zāi)宣傳教育的責任進行細化規(guī)定：地震行政主管部門要定期對社區(qū)防震減災(zāi)宣傳教育進行必要的指導(dǎo)和監(jiān)管；學校應(yīng)根據(jù)學生所處的不同階段，將防震減災(zāi)安全教育納入教學內(nèi)容；新聞媒體要定期向公眾宣傳防震減災(zāi)知識。第三，在第45條中，將習近平總書記加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗新中國的思想與災(zāi)害教育有機結(jié)合起來，在宣傳普及防震減災(zāi)思想理念的過程中，同時關(guān)注生態(tài)文明的保護，將最新的防震減災(zāi)思想理念貫徹到災(zāi)害教育中去，以此提高我國國民防震減災(zāi)意識和減災(zāi)逃生本領(lǐng)。

四、結(jié)語

我國防震減災(zāi)思想理念源遠流長、博大精深，從先秦萌芽階段一直到十九大時期，經(jīng)過了歷史的反復(fù)檢驗和修正。從開始的傳統(tǒng)救災(zāi)方式發(fā)展到現(xiàn)在集科技網(wǎng)絡(luò)于一身的救援，從以防災(zāi)為主的救援理念到現(xiàn)在以防為主、防抗結(jié)合的方針，從單純的防災(zāi)減災(zāi)到總體國家安全觀，不同時代的防震減災(zāi)思想理念共性與差異并存。在健全我國防震減災(zāi)體系及完善我國防震減災(zāi)法律制度的過程中，考察、梳理與總結(jié)我國已有防震減災(zāi)思想理念，無疑具有重要的價值意義。

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