彭勃

2015年，習近平總書記在參加上海代表團審議時再次指出，要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。兩年多以來，上海市委始終聚焦創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)，努力探索符合特大城市社會治理新路的特征與內(nèi)涵。目前，上海對社會治理新路的摸索和認識逐漸成型和系統(tǒng)化，社會治理新路的核心內(nèi)涵之一，是密切呼應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和執(zhí)政黨建設(shè)的時代需求，將基層黨建與創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)有機結(jié)合起來。

一、理念現(xiàn)代化：在創(chuàng)新實踐中不斷凝聚黨建與治理共識

科學理念是強化黨建和治理現(xiàn)代化的思想基礎(chǔ)。上海社區(qū)黨建和基層治理創(chuàng)新積極響應(yīng)黨中央的明確指令，緊緊抓住黨建“紅線”這個關(guān)鍵點。同時，上海有其獨特的城市文化和特點，民風與政風也滲透了上海精神。根據(jù)作者的觀察，上?；鶎觿?chuàng)新工作也在很大程度上反映出了上海風格。在社區(qū)黨建和基層治理實踐中，不僅靠過硬的政治意識和扎實的宣傳工作，牢固樹立“紅線”意識，同時也在應(yīng)對復雜治理難題，開拓治理局面的過程中，將自上而下的中央精神落實到工作的地面上，實現(xiàn)“紅線”意識的具象化、操作化和精細化。即為什么基層治理要有這根“紅線”？這根“紅線”在工作中具體怎么劃？這根“紅線”的實際功能體現(xiàn)在哪些方面？這些問題，都需要在基層創(chuàng)新的各種沖突與矛盾中，不斷形成和凝聚共識，讓“紅線”精神真正滲透到工作體系和工作風格之中。

1.社區(qū)黨建是社區(qū)治理的“底線”。如何判斷社區(qū)治理的成敗得失，關(guān)鍵還是要看是否緊密依靠黨組織和黨員，是否強化了基層黨組織的引領(lǐng)功能和黨員模范的帶頭號召作用。這既是執(zhí)政黨建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的必然要求，同時也是出自上海基層實踐的真知和實際需求。一個環(huán)境優(yōu)美、治理良好、關(guān)系和諧的好社區(qū)，往往就有一個能夠處于核心領(lǐng)導位置的黨組織，有一個強的社區(qū)書記，有一批能夠影響和帶動居民的黨員骨干隊伍。黨建“紅線”在這里就表現(xiàn)為社區(qū)治理創(chuàng)新的“底線”，社區(qū)治理創(chuàng)新的過程和結(jié)果，都要有利于加強社區(qū)基層黨建。反之亦然，社區(qū)黨建要獲得強大動力和廣闊空間，也必須緊密而有機地嵌入社區(qū)治理創(chuàng)新之中。

2.社區(qū)黨建是社區(qū)治理的“基準線”。社會治理創(chuàng)新需要充分依靠基層智慧，考慮到基層的不同情況，創(chuàng)新方式方法也是多種多樣。但是萬變不離其宗，成功的社區(qū)治理必須有一定的基準和框架，社區(qū)黨建可以容納和規(guī)范社區(qū)治理創(chuàng)新。黨建“紅線”在這里就表現(xiàn)為社區(qū)治理創(chuàng)新的“基準線”。成功的社區(qū)治理創(chuàng)新案例表明，良好的社區(qū)治理，要求黨組織體系成為基層治理的支撐結(jié)構(gòu)和內(nèi)在骨架。缺乏黨組織的內(nèi)在支撐，治理體系將無序松弛，無法形成健康可持續(xù)的運轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)。上海多個社區(qū)的實踐也表明，緊密圍繞黨組織構(gòu)筑起來的社區(qū)治理平臺，往往成為立得住、轉(zhuǎn)得動的良性治理體系。

3.社區(qū)黨建是社區(qū)治理的“補給線”。社區(qū)治理運轉(zhuǎn)需要開拓和匯聚治理資源。在政府行政力量退后以及行為方式發(fā)生轉(zhuǎn)變之后，單純行政性包辦和供給模式已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)型，社區(qū)急需發(fā)育出新的資源獲取和匯聚方式。在此過程中，社區(qū)黨組織和黨員積極分子的作用日益凸顯，成為社區(qū)治理資源新機制的關(guān)鍵角色。黨建

“紅線”在這里就表現(xiàn)為社區(qū)治理創(chuàng)新的資源“補給線”。社區(qū)治理中黨建的資源補給功能，體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社區(qū)黨組織是社區(qū)公共權(quán)威的重要來源。隨著社區(qū)自治進程，社區(qū)治理日益需要公共權(quán)威。一個有趣的例子表明，在部分小區(qū)業(yè)委會的自治管理中，由于難題過于復雜，利益需求難以統(tǒng)一，當莫衷一是和六神無主的時候，居民又反過來希望社區(qū)黨組織更多介入和領(lǐng)導居民的自治活動，此時只有黨組織才擁有足夠的的公共權(quán)威，才能推動居民自治繼續(xù)運行。第二，在社區(qū)共治中社區(qū)黨建發(fā)揮資源匯聚和整合的功能。共同治理的關(guān)鍵在于能否匯集各方治理資源，將治理資源有效運用到治理活動中。實踐表明，社區(qū)黨建平臺為資源匯聚和整合提供了渠道，圍繞黨建所形成的資源整合機制往往成為社區(qū)治理成功的關(guān)鍵。第三，社區(qū)黨組織扮演協(xié)調(diào)治理行為的重要角色。社區(qū)治理涉及多個治理主體，具有高度的流動性和不確定性，因此，主體間的協(xié)調(diào)水平關(guān)系社區(qū)治理創(chuàng)新的成敗。在目前的社區(qū)情境下，社區(qū)黨組織及其黨建平臺能夠最好地行使引領(lǐng)正確治理方向、協(xié)調(diào)主體間關(guān)系、推動共同治理行動的功能。

二、平臺體系化：縱向聯(lián)動與橫向協(xié)作的黨建模式

執(zhí)政黨的組織威力，來自于縱向貫通和橫向交織的強大組織體系。基層黨組織不是孤立存在，也不是簡單并列存在，而是與上下級組織、橫向組織和地域其他條線黨組織密切關(guān)聯(lián)，共同組成一個有機互動的組織體系。

在上海社區(qū)黨建的系統(tǒng)工程中，區(qū)委、街道黨工委、社區(qū)黨組織三級逐步形成相互聯(lián)動的工作體系。區(qū)級層面成立黨建工作領(lǐng)導小組和黨建聯(lián)系會議。區(qū)縣探索成立新的黨建平臺，例如上海徐匯區(qū)成立“黨建促進會”，并在街道成立分會，充分吸納各級、各方面的黨建資源，形成一個互聯(lián)互通的黨建工作體系。街道層面出現(xiàn)區(qū)域化黨建工作聯(lián)席會議、街道區(qū)域黨建共同體等創(chuàng)新形式，圍繞街道黨工委搭起黨建工作平臺。社區(qū)層面緊密依托社區(qū)黨支部及黨員積極分子，將社區(qū)黨組織打造成為基層黨建的“前沿堡壘”。

上海在形成區(qū)、街道、社區(qū)三個層面的黨建組織體系的基礎(chǔ)上，建立起分級責任體系，各級發(fā)揮特長，各司其職，相互補充，相互強化。普遍建立基層黨建述職評議制度，厘清任務(wù)，列出工作清單，逐步形成上下通報的工作制度，建立基層黨建的動態(tài)管理體制，對基層黨建組織建設(shè)水平的監(jiān)控和督促更為有效到位。同時，形成了各級之間的信息流動渠道，區(qū)級建立信息管理服務(wù)系統(tǒng)，終端向街道和社區(qū)延伸，有利于基層黨建掌握動態(tài)信息、有效資源利用、高效回應(yīng)訴求，切實提高社區(qū)黨建工作的能級。

城市社會治理的精髓，在于各種不同類型的治理資源，不同需求的治理主體，能夠在共同的平臺上形成有效協(xié)作。如果社區(qū)黨建只會在居民區(qū)里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，無法沖破社區(qū)圍墻，無法沖破部門界限，同樣會遭遇困境。近年來，上海社區(qū)黨建開始力推打破藩籬，跨域跨界協(xié)作。具體表現(xiàn)在兩個方面，一方面是推進街道社區(qū)和駐區(qū)單位黨建的協(xié)作互補。例如普陀區(qū)成立區(qū)域化黨建工作聯(lián)席會議，開展多種共建項目，將原來隔墻相望、不相往來的各類黨組織逐漸匯到一起，在共同的平臺上共商和共推社區(qū)黨建和社會治理的重大事項。原來相互隔膜的不同條線黨組織，機關(guān)、學校、醫(yī)院、企業(yè)、院所的黨組織，開始走到一起，同心協(xié)力。這個過程并不是十分容易和順當?shù)?，得益于上海市上上下下宣傳的共建共治共享的現(xiàn)代治理思維，同時這些治理的智慧也來自于實踐。隨著治理事務(wù)的復雜化，條線和單位黨組織也明顯意識到，隨著特大城市社會治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，越來越多的難題需要與社區(qū)黨組織協(xié)力解決，所駐社區(qū)的黨建水平與社會和諧程度，與本單位黨建水平和治理狀況息息相關(guān)。

另一方面，社區(qū)黨組織的工作拓展還向城市新興領(lǐng)域發(fā)展，以組織覆蓋和工作覆蓋的方式，擴大社區(qū)黨組織的工作合作面。包括與社會組織的黨建工作連接、推進商業(yè)樓宇的黨建工作、各類園區(qū)的黨建覆蓋、網(wǎng)絡(luò)媒體的黨建工作等。這樣，不僅“體

制內(nèi)”的黨組織聯(lián)系起來了，而且

“體制外”的黨建資源也開始匯集和整合。上海普陀區(qū)長壽街道2005年即成立“民間組織服務(wù)中心”，黨組織成為整個組織平臺的內(nèi)在靈魂，社區(qū)黨建成為核心功能，以黨建發(fā)展帶動整個協(xié)作治理的發(fā)育。

上海縱向聯(lián)動和橫向協(xié)作的黨建體系，將社區(qū)黨組織置于上下縱橫互相連接的有機網(wǎng)絡(luò)之中，使得基層社區(qū)黨建工作形成有信息、有指令、有資源、有監(jiān)督、有方法、有動力的良性治理空間。這一過程發(fā)揮了執(zhí)政黨的強大組織威力，也體現(xiàn)出現(xiàn)代大城市社會治理的內(nèi)在規(guī)律。

三、運作精準化：聚焦關(guān)鍵和集中發(fā)力的黨建工作方法精準化是管理科學化的內(nèi)在要求

細節(jié)決定成敗，社區(qū)黨建成功的奧妙，時常隱藏在制度、機制與項目的細節(jié)之中。社區(qū)黨建的科學化，需要選擇最重要環(huán)節(jié)，精準發(fā)力；需要在最重大項目中，精準施策；需要在投入產(chǎn)出上，精準考量；需要對黨建和社區(qū)治理的發(fā)展趨勢，精準監(jiān)控。

1.社區(qū)黨建精準定位社區(qū)治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)。上海社區(qū)黨建的一個重要策略，是將社區(qū)黨建有機嵌入社區(qū)治理的全流程。特別是在社區(qū)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極發(fā)揮黨組織和黨員力量，做到改善治理和加強黨建的相互結(jié)合和強化。例如閔行區(qū)江川街道在“十三五發(fā)展規(guī)劃”制定中，以社區(qū)黨建聯(lián)席會議為工作平臺，就社區(qū)發(fā)展重大議題，與駐區(qū)單位黨組織共商共議，開展多種方式的意見征求和討論活動。浦東塘橋街道黨工委成立

“社區(qū)共治委員會”，在黨工委構(gòu)建的治理平臺上，與駐區(qū)單位、各類組織共商社區(qū)重大事務(wù)，共同付諸共治行動。在社區(qū)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，黨組織和黨員發(fā)揮了構(gòu)筑平臺、引領(lǐng)方向、推進治理的重要作用，擴大了黨組織和黨員的正面影響，也增強了基層黨組織的行動能力。

2.社區(qū)黨建精準對焦居民“急難愁盼”問題。社區(qū)治理的改善，最終要落實到社區(qū)居民的感受度和滿意度。解決好社區(qū)居民所面臨的“急難愁盼”難題，是提升居民對社區(qū)治理認同感的關(guān)鍵。上海社區(qū)黨建緊緊抓住社區(qū)居民“急難愁盼”問題，以社區(qū)黨組織為工作平臺，以黨員積極分子為核心主體，將黨建工作滲透到社區(qū)難題治理的議題設(shè)置、對策協(xié)商、協(xié)調(diào)行動等多個環(huán)節(jié)。例如楊浦區(qū)殷行街道圍繞社區(qū)居民最關(guān)注的難題，包括停車、養(yǎng)老、物業(yè)管理等事務(wù)，以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導力量，圍繞重要議題開展自治項目。社區(qū)黨建精準對焦“急難愁盼”問題，提升了社區(qū)黨組織的社區(qū)公共權(quán)威，提高了社區(qū)黨組織團結(jié)和引領(lǐng)各方力量開展社區(qū)共治的能力。

3.社區(qū)黨建精準圍繞治理短板。近幾年，上海基層社會治理開始聚焦“補短板”策略，通過補齊短板，提升整體水平。同樣，社區(qū)黨建也面臨若干短板，包括黨組織政治領(lǐng)導功能弱化，群眾工作方法欠缺，黨建覆蓋仍然存在盲區(qū)和空白點等等。上海圍繞黨建工作短板，著力推進社區(qū)黨建與社區(qū)治理的深度嵌入，在引領(lǐng)和推動社區(qū)治理優(yōu)化的過程中，增強政治領(lǐng)導能力，開拓群眾工作方法，將組織和工作覆蓋到社會治理的新興領(lǐng)域和空白盲區(qū)。如普陀區(qū)長壽街道推出“黨建資源地圖”系統(tǒng)，將社區(qū)黨建資源的類型、數(shù)量和分布，用最為直觀的方式標出。資源地圖有利于社區(qū)資源與需求的精準對接，增強社區(qū)黨建的精準化程度。社區(qū)黨建精準針對黨建短板領(lǐng)域，集中工作資源和力量，提升資源利用效率，明顯提高黨建水平和工作能級。

四、評估數(shù)量化：實效評價的黨建工作機制

過去的一些社區(qū)黨建案例中，存在著績效觀念不強的情況，只管投入，不問產(chǎn)出，對黨建水平和成效的評估大而化之，缺乏科學有效的標準。上海社區(qū)黨建秉承了科學合理和務(wù)實求真的理念，逐步探索以量化方式和可控手段，構(gòu)建社區(qū)黨建工作的科學評估體系。

在上海市普陀區(qū)采用的社會治理評估體系中，將區(qū)域化黨建工作水平納入評估指標的重要內(nèi)容之一，并采用可衡量指標，考察黨建工作績效的幾大內(nèi)容，包括黨建制度化水平、黨組織凝聚能力、黨組織輻射能力、黨員群眾對黨組織的認同度等。普陀區(qū)長壽街道對居民區(qū)服務(wù)群眾能力開展評估時，將黨建工作水平與社區(qū)自治、民生服務(wù)績效等并列，分別進行評估。在黨建指標中包括黨建成效、滿足訴求、黨員活動、黨群關(guān)系等大項，每個大項又分為若干小項。將黨建工作水平單列評估，有利于明確評價社區(qū)黨建的工作水平，有助于分析黨建工作水平與社區(qū)治理總體水平和社區(qū)治理子項目之間的關(guān)系。

上海社區(qū)黨建的分級評價體系中，評估理念不斷成熟，評估內(nèi)容逐步完善，指標體系逐漸成型。黨建績效的科學評估以可觀察和可獲取的量化指標，更加準確評估社區(qū)黨建在不同領(lǐng)域中的工作績效，對社區(qū)治理的引導和促進能力。更為重要的是，十分注重黨員和群眾對社區(qū)黨建活動的知曉度，對社區(qū)黨組織的知曉度和認同度。從自上而下的評估朝自下而上評估轉(zhuǎn)變，從硬性指標到黨員群眾的主觀感受指標轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社區(qū)黨建的新要求，符合社區(qū)黨建發(fā)展的新趨勢。

五、讓社區(qū)黨建運轉(zhuǎn)起來：黨建科學化的拓展路徑

上海社區(qū)黨建以求真務(wù)實的精神，運用科學化手段，依靠社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，通過嵌入社區(qū)治理提升黨建工作水平。特大城市社會治理在不斷提出新任務(wù)和新命題，需要進一步提升社區(qū)黨建工作績效?？茖W化是上海社區(qū)黨建的成功經(jīng)驗，未來發(fā)展應(yīng)當繼續(xù)走科學黨建的道路，更加聚焦科學化的核心特征，即系統(tǒng)化規(guī)模、制度化程度和精細化水平等。

1.進一步提升上海社區(qū)黨建模式的系統(tǒng)化水平。黨建模式的系統(tǒng)化水平，需要有統(tǒng)一有力的頂層設(shè)計，并提供整體性、一體化的支持服務(wù)體系。應(yīng)當充分認識到執(zhí)政黨治理資源的戰(zhàn)略意義，理順黨建工作體系，落實黨建主體責任，創(chuàng)新黨建工作方式方法，實現(xiàn)黨的組織和工作全覆蓋，確保社會治理的正確政治方向。

2.進一步提升社區(qū)黨建的制度化水平。目前上海社區(qū)黨建的創(chuàng)新實踐，處于工作激勵和政策創(chuàng)新的層面，下一步需要將黨建創(chuàng)新引入制度化層次。社區(qū)黨建的制度化水平一般包括幾個方面，第一，黨建主體的地位明確，權(quán)責清晰；第二，黨建模式的規(guī)則透明，過程有序；第三，達成黨建工作的高度共識。因此，制度化水平提升需要明確基層黨組織的權(quán)力界限，賦予基層組織權(quán)責，提升基層組織的工作激勵水平。在黨建工作推進中，不斷凝練適合社區(qū)實情的黨建共識，將黨建文化與黨建標志、黨建載體、黨建項目等緊密結(jié)合，打造運轉(zhuǎn)自如的黨建共同體。

3.進一步提升社區(qū)黨建的精細化水平。社區(qū)黨建的進一步精細化，首先表現(xiàn)在黨建平臺與社區(qū)治理各平臺的精確鉚合。目前黨建平臺與社區(qū)治理平臺的嵌入水平有待提升，平臺與平臺處于分設(shè)和隔離狀態(tài)，黨建平臺與其他平臺之間的協(xié)作水平較低，存在著機械疊加的現(xiàn)象。黨建的精細化，需要將社區(qū)黨建有機嵌入社區(qū)治理的全過程；其次，表現(xiàn)在社區(qū)黨建機制的精細設(shè)計。細節(jié)決定黨建實際效果，需要不斷完善和調(diào)適黨建機制，使其不斷契合社區(qū)實情；再次，精細化還表現(xiàn)在黨建項目設(shè)計的精準程度，增強黨建項目的針對性。運用黨內(nèi)民主協(xié)商等機制遴選黨建項目，參與監(jiān)督評價，變自上而下的黨建項目為多向合作的黨建服務(wù)模式。

（作者單位：上海交通大學）

（責任編輯 方 卿）