陳雨

摘 要：改革開放以來(lái)，如何在日趨激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利位置，抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)跨躍式發(fā)展，成為各地方政府的目標(biāo)與任務(wù)，各地方政府也為之競(jìng)相采取相關(guān)優(yōu)惠政策和整治措施，以實(shí)現(xiàn)招商引資的擴(kuò)大和施政環(huán)境的優(yōu)化。在這樣的背景下，地方政府行政審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫、以審批替代管理、審批行為不規(guī)范，以及新企業(yè)難注冊(cè)、群眾找人辦事難、項(xiàng)目難通過(guò)等一系列問(wèn)題既成為了社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，也成了政府再造的重點(diǎn)任務(wù)。地方政府行政審批制度改革涉及方方面面，是一項(xiàng)牽引力大、效果顯著的系統(tǒng)性改革，關(guān)系到能否建設(shè)一個(gè)社會(huì)信任、企業(yè)認(rèn)可、公眾滿意的有效、有為的政府。在這一系列改革過(guò)程中，逐漸形成了獨(dú)特的演進(jìn)路徑，但也不斷面臨新的難題和困境。

關(guān)鍵詞：行政審批；改革；演進(jìn)路徑；困境

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）31-0171-02

一、基本概念

（一）行政審批

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界還沒(méi)有形成一個(gè)一致認(rèn)可的、權(quán)威準(zhǔn)確的有關(guān)行政審批的概念，各個(gè)學(xué)者從不同角度、不同學(xué)科出發(fā)，都給出了不同的定義，這里只做簡(jiǎn)單描述。最早對(duì)行政審批的權(quán)威定義，是2001年12月11日國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》（國(guó)審改發(fā)[2001]1號(hào)），該文件的表述為：“行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為?！边@是一個(gè)當(dāng)時(shí)較為普遍的定義。行政審批是實(shí)現(xiàn)政府行政管理目標(biāo)的一種事前管理行為，政府通過(guò)行政審批規(guī)范社會(huì)各個(gè)項(xiàng)目和活動(dòng)，通過(guò)允許和禁止來(lái)引導(dǎo)社會(huì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的同時(shí)維護(hù)公共利益。它既是權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，又具有時(shí)效性和一定的自由裁量權(quán)，是一種具有法律效力的行政行為，通過(guò)行政審批可以實(shí)現(xiàn)配置資源、控制風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)秩序等目標(biāo)。

（二）行政審批制度和行政審批制度改革

行政審批制度就是關(guān)于行政審批的審批范圍、審批權(quán)限、實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序和審批責(zé)任等內(nèi)容的一個(gè)完整體系。行政審批制度改革，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是指對(duì)當(dāng)前行政審批制度中所存在的與我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際發(fā)展不相適應(yīng)的審批項(xiàng)目和出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整、修改和變更。行政審批制度實(shí)質(zhì)上也是一種資源、權(quán)力和各種權(quán)益的分配制度，在變革過(guò)程中也必然包含著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益和矛盾沖突，而這些又沖擊并深刻影響著改革的進(jìn)程、路徑和戰(zhàn)略安排。

二、地方政府行政審批制度改革的演進(jìn)路徑

任何事物的變化發(fā)展都離不開其內(nèi)在規(guī)律和外部環(huán)境的影響，地方政府行政審批制度改革中出現(xiàn)的問(wèn)題反映了地方政府行政管理的問(wèn)題，而實(shí)施行政審批制度改革則體現(xiàn)出了我國(guó)推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，提高治理能力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的決心和能力。自改革開放以來(lái)，我國(guó)從中央到地方對(duì)政府行政審批制度開展了多次改革并形成了獨(dú)特的演進(jìn)路徑。

（一）從簡(jiǎn)化事項(xiàng)到整體優(yōu)化

簡(jiǎn)化行政審批事項(xiàng)一直是歷次地方政府行政審批制度改革的重點(diǎn)，它能夠起到化繁為簡(jiǎn)的作用，既方便各審批部門也方便申請(qǐng)人。但是從政府為申請(qǐng)人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的層面上看，事項(xiàng)簡(jiǎn)化忽視了審批事項(xiàng)之間的關(guān)聯(lián)性，沒(méi)有描繪出申請(qǐng)人所需的完整申辦流程，對(duì)申請(qǐng)人的指導(dǎo)幫助不夠充分，對(duì)于服務(wù)型政府的構(gòu)建顯然這一點(diǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。條塊分割的政府管理體制，政府對(duì)事權(quán)和事項(xiàng)按層級(jí)、權(quán)力分工進(jìn)行的劃分往往造成申請(qǐng)人辦成一件事需要來(lái)回奔走于幾個(gè)不同的部門。因而只有著眼于行政審批的整體優(yōu)化，才能消除審批許可中的條文抵觸、交叉重疊和“踢皮球”現(xiàn)象，才能進(jìn)一步解決審批的碎片化問(wèn)題，從而提高審批部門的整體辦事效率，提升政府的整體效能。當(dāng)前，“一站式”政務(wù)服務(wù)中心的創(chuàng)新實(shí)踐，豐富了行政審批制度改革的服務(wù)性內(nèi)涵和整體性要求，利用信息化技術(shù)整合數(shù)據(jù)，建立無(wú)縫鏈接的審批服務(wù)流程，提供不受時(shí)空限制的咨詢服務(wù)，打破不同審批部門的邊界，使得審批服務(wù)真正面向公眾。從這一點(diǎn)看，整體優(yōu)化是簡(jiǎn)化事項(xiàng)的延續(xù)和深化，在提高公眾對(duì)政府認(rèn)同感的同時(shí)也促進(jìn)了政府整體運(yùn)作的改進(jìn)。

（二）從管制審批到方便申請(qǐng)

行政審批是政府規(guī)制的表現(xiàn)，管制行政帶來(lái)的官本位觀念和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制約，不受限制的權(quán)力帶來(lái)的尋租和腐敗以及地方保護(hù)主義都形成了對(duì)地方政府行政審批的詬病，這也是因?yàn)楣苤茖徟塾诳刂菩姓徟幕顒?dòng)和結(jié)果，注重權(quán)力行使。隨著新公共管理、新公共服務(wù)理論的引進(jìn)，許多觀點(diǎn)被逐漸接受和認(rèn)可，政府、公眾、學(xué)者對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府也逐步達(dá)成了共識(shí)。在此背景下，地方政府行政審批也開始從注重管制逐漸變?yōu)橹匾暦奖闵暾?qǐng)，開始注重尊重申請(qǐng)人的意愿和感受，出發(fā)點(diǎn)是讓申請(qǐng)人享受更加快捷、方便的服務(wù)。通過(guò)改變理念，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，使得申請(qǐng)人對(duì)審批部門更加認(rèn)可、更為滿意，從而進(jìn)一步提升政府公信力，使得行政審批的公共價(jià)值得到更為充分的體現(xiàn)。

（三）從重視權(quán)力到注重責(zé)任

行政審批過(guò)程中，許可權(quán)只有不扭曲才能更好地發(fā)揮權(quán)力應(yīng)有的作用，申請(qǐng)人的合法權(quán)益才不會(huì)被侵害，才能使行政審批不會(huì)成為尋租和腐敗的溫床，才能使行政審批真正成為社會(huì)公平秩序和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者。因此，注重行政審批權(quán)行使的同時(shí)要更加重視其背后的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)這一公權(quán)力的監(jiān)督。隨著行政審批制度改革的深入開展，地方政府應(yīng)借助信息化技術(shù)和通過(guò)構(gòu)建政務(wù)服務(wù)中心，加強(qiáng)行政審批的監(jiān)管力度、豐富審批方式，開始重點(diǎn)關(guān)注如何促使審批職能公開透明、審批責(zé)任明確并使監(jiān)督工作得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

（四）從重視改革方式到注重體制創(chuàng)新

隨著地方政府行政審批制度改革的不斷深化，單純變革審批方式的局限性已逐漸顯現(xiàn)，這必然要求改革能夠與政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理體制創(chuàng)新相結(jié)合，從而建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義法治社會(huì)、社會(huì)主義民主政治相適應(yīng)的新型行政審批體制。行政審批制度改革不可能脫離政府現(xiàn)行的管理體制孤立地實(shí)現(xiàn)根本性變遷和單方面創(chuàng)新，行政審批制度改革的體制創(chuàng)新應(yīng)該與未來(lái)政府定位的制度體系、與能體現(xiàn)行政體制改革變化趨勢(shì)的制度框架等逐步達(dá)到健全和完善的動(dòng)態(tài)均衡，最大程度地實(shí)現(xiàn)地方政府行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)作用和價(jià)值目標(biāo)。

（五）從傳統(tǒng)審批轉(zhuǎn)向注重搭建智能服務(wù)平臺(tái)

地方政府傳統(tǒng)行政審批改革注重審批項(xiàng)目數(shù)量上的合并與減少，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，這一模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求和行政管理體制改革的需要，因此還應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，搭建智能服務(wù)平臺(tái)，提升政府“一站式”服務(wù)能力。地方政府要加快依托互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，提升政府網(wǎng)上辦事能力和服務(wù)水平，推動(dòng)審批信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成，促進(jìn)信息公開和不同審批部門共享審批信息資源與數(shù)據(jù)，方便企業(yè)和社會(huì)公眾更加快捷方便地了解所申請(qǐng)項(xiàng)目的詳細(xì)情況。地方政府還應(yīng)加快建設(shè)電子政務(wù)與電子行政審批服務(wù)系統(tǒng)，通過(guò)依托電子政府的信息化建設(shè)，搭建起電子審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)的電子化與智能化，縮短審批時(shí)限，削減審批成本，提高審批效率。

三、地方政府行政審批制度改革的困境

地方政府行政審批制度改革需要和制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)行政審批的重構(gòu)和改革是一項(xiàng)十分龐大和復(fù)雜的工程。這必然不是一項(xiàng)能夠容易完成的任務(wù)，不可避免地要面對(duì)巨大的阻力，在改革過(guò)程中不斷面臨著各種各樣的難題與困境。

（一）利益沖突的阻礙

地方政府行政審批制度改革將審批部門的審批許可權(quán)及其行使方式作為改革對(duì)象，自然會(huì)演繹為對(duì)其現(xiàn)實(shí)權(quán)益的剝奪、削弱，相關(guān)部門的利益也將或多或少遭到削減。既然地方政府行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)是簡(jiǎn)政放權(quán)并要求審批部門對(duì)不合理的既得利益進(jìn)行放棄，在現(xiàn)實(shí)利益面前，審批部門上上下下面對(duì)這樣的利益沖突時(shí)必然會(huì)選擇堅(jiān)守陣地，維護(hù)自身利益，阻礙改革的深入推進(jìn)。

（二）行政體制的僵化

在集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的條塊分割、分層授權(quán)的行政管理體制下，地方政府行政審批制度的體制性弊端可表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是審批部門繁多，流程環(huán)節(jié)復(fù)雜，權(quán)職冗雜的同時(shí)責(zé)任缺失；另一方面是缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，普遍存在著審批權(quán)益部門化，政府權(quán)益部門化的現(xiàn)象。這兩方面突出了地方政府審批當(dāng)中的集體性公權(quán)私用，這也就說(shuō)明改革固有的行政審批制度，必然會(huì)觸動(dòng)傳統(tǒng)僵化的行政體制并受其束縛。

（三）缺乏充分的法律依據(jù)

地方政府行政審批制度改革缺乏嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)，《行政許可法》存在著規(guī)范性發(fā)條過(guò)于原則、限制性表述過(guò)于簡(jiǎn)潔的情形，對(duì)行政審批的行為缺少?gòu)?qiáng)制要求，對(duì)解決當(dāng)前行政審批制度改革中出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏有針對(duì)性的明確指引，加之法律法規(guī)的修訂完善帶有滯后性，許多急需的法規(guī)、規(guī)則和法條遲遲不能出臺(tái)，使得地方政府行政審批制度改革缺乏充分的法律依據(jù)。

（四）傳統(tǒng)觀念的束縛

我國(guó)幾千年來(lái)的專制統(tǒng)治，加之長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，審批的無(wú)處不在，使人民群眾對(duì)政府有著高度的依賴性；另一方面，轉(zhuǎn)型期市場(chǎng)混亂、社會(huì)無(wú)序等問(wèn)題的出現(xiàn)，也加大了人民群眾需要行政審批的呼聲。從歷次行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)上看，地方政府行政審批的行為方式和慣性思維并沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變，行政審批仍是政府把自身意圖加之市場(chǎng)的工具和手段。因此，觀念上，政府管制成為了理所當(dāng)然，政府官本位思維也進(jìn)一步加強(qiáng)。而在審批機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于傳統(tǒng)思維的影響，政府審批工作人員對(duì)行政審批制度存在問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不足、對(duì)其規(guī)律揭示不夠、對(duì)改革價(jià)值認(rèn)識(shí)不深以及服務(wù)理念的缺失，都導(dǎo)致改革的進(jìn)程和效果大打折扣。

四、小結(jié)

總之，地方政府行政審批制度改革在其漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中形成了獨(dú)特的演進(jìn)路徑，也陷入了新的困境。改革不能沿用原有的思維方法和實(shí)施路徑，要把握其內(nèi)在規(guī)律，充分認(rèn)識(shí)其所處困境，才能突破原有瓶頸，把行政審批制度改革的靜態(tài)清理和動(dòng)態(tài)管理結(jié)合起來(lái)，進(jìn)而化解改革工作的困局，掌握足以支持改革推進(jìn)的方法，推動(dòng)地方政府行政審批制度改革的進(jìn)一步開展。

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