徐振增

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)的法律機(jī)制

徐振增

（中共河北省委黨校 政策法律教研部，河北 石家莊 050061）

為保護(hù)農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)的法律機(jī)制極為必要，應(yīng)確立尊重集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益原則與民主議定原則，并按農(nóng)村土地集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯確定分配主體為集體成員會(huì)議，分配對象為集體經(jīng)濟(jì)組織和成員，分配標(biāo)準(zhǔn)需區(qū)分所征收的是否為承包到戶土地，并由集體成員會(huì)議選舉產(chǎn)生分配委員會(huì)以執(zhí)行分配決議，同時(shí)建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的前置程序，以為農(nóng)民個(gè)體提供有效的法律救濟(jì)。

集體收益分配權(quán)；法律機(jī)制；必要性；基本原則；基本架構(gòu)

一、問題的提出

早在2013年，中央一號文件就提出要保障農(nóng)民的集體收益分配權(quán)。近年來，該項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)突出反映于農(nóng)村土地征收中土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題上。

按照《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十七條的規(guī)定，征收農(nóng)村土地應(yīng)給予的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)三部分。后兩種費(fèi)用分別歸屬于被征收土地的承包經(jīng)營權(quán)人和地上附著物及青苗的所有權(quán)人，實(shí)踐中爭議較少。土地補(bǔ)償費(fèi)是對集體土地所有權(quán)人的補(bǔ)償，集體土地為農(nóng)民集體所有，故土地補(bǔ)償費(fèi)的分配在法律上屬于農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的一種形式。依據(jù)《中華人民共和國憲法》第九條，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的法定行使主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，因此應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán)。對于尚未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的村，則由村民自治組織代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，依據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十四條第七項(xiàng)，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配方案由村民會(huì)議表決決定。①依據(jù)《中華人民共和國憲法》第九條，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)管理、運(yùn)營集體土地等集體資產(chǎn)并為家庭分散經(jīng)營提供服務(wù)的職能，是代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的主體；村民委員會(huì)則屬依據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》產(chǎn)生的村民自治組織，故集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)是不同性質(zhì)和職能的主體。尚未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村由村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能。由于我國多數(shù)農(nóng)村未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，故集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的利益分配這一“集體經(jīng)濟(jì)組織自治”事項(xiàng)在現(xiàn)實(shí)層面大多表現(xiàn)為“村民自治”，本文為行文便利將通過農(nóng)村自治決定土地補(bǔ)償費(fèi)分配統(tǒng)稱為“集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)”。實(shí)踐中是由村委會(huì)擬定征地補(bǔ)償費(fèi)使用分配方案后再交村民會(huì)議表決通過，導(dǎo)致事實(shí)上主導(dǎo)土地補(bǔ)償費(fèi)分配的仍是村委會(huì)。

長久以來，由于在觀念上認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配屬于其內(nèi)部自治事項(xiàng)，國家公權(quán)不宜干預(yù)，故現(xiàn)行法中并未建立集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配機(jī)制。當(dāng)由村民自治組織代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能時(shí)，“村民自治”原則也使國家公權(quán)對其分配土地補(bǔ)償費(fèi)的事項(xiàng)不能插手，而各地分配土地補(bǔ)償款的方式、標(biāo)準(zhǔn)不一，程序不公開不透明，侵害農(nóng)民權(quán)利現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。因此，審視原有觀念，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配土地補(bǔ)償費(fèi)的法律機(jī)制，對于保障農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，減少農(nóng)村土地征收中的社會(huì)矛盾，無疑具有重大意義。

二、構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)法律機(jī)制之必要性

（一）對集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)的法律與政策供給不足

在現(xiàn)行法律框架下，集體經(jīng)濟(jì)組織及代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村民會(huì)議對土地補(bǔ)償費(fèi)擁有分配權(quán)，但對于其應(yīng)依據(jù)何種公平合理的原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行分配，并無詳細(xì)規(guī)定。①《土地管理法》第四十九條規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國物權(quán)法》第五十九條第二款規(guī)定：“下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：……（三）土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；……”上述規(guī)定明確了集體經(jīng)濟(jì)組織對土地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán)，但對于具體應(yīng)如何分配使用并無規(guī)定。最高人民法院于2005年頒布實(shí)施《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，僅在第二十四條明確集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)實(shí)行民主議定程序，并無其他細(xì)致規(guī)定。

國家政策確定了土地補(bǔ)償費(fèi)分配“主要用于被征地農(nóng)戶”和“民主議定”等原則，具體操作性規(guī)定則交給了地方政府。②如國務(wù)院2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。農(nóng)業(yè)部2005年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》指出：土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)主要用于被征地農(nóng)戶生產(chǎn)生活需要，留歸被征地農(nóng)戶部分的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民個(gè)人所有，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報(bào)酬、支付招標(biāo)費(fèi)等非生產(chǎn)性開支。據(jù)此，地方政府出臺了政府規(guī)章或政策文件規(guī)范土地補(bǔ)償費(fèi)的分配使用，其共同特點(diǎn)是確定在集體和農(nóng)民間分配土地補(bǔ)償費(fèi)的比例，個(gè)別地方也明確了有權(quán)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格條件等，但對于具體依據(jù)何種程序進(jìn)行分配，農(nóng)民有何種救濟(jì)途徑等，仍為空白。如河北省于2008年頒布的《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》，僅明確集體和農(nóng)戶之間分配土地補(bǔ)償費(fèi)的比例為2∶8，且僅是以家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶有資格獲得分配，對于集體以其他方式所發(fā)包土地被征收的，土地補(bǔ)償費(fèi)全部歸集體所有，承包人無資格獲得分配。

顯然，現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋、政策文件在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織、村民會(huì)議對土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)的同時(shí)，對其具體應(yīng)如何分配的規(guī)定呈現(xiàn)出原則性、細(xì)碎化、操作性不強(qiáng)的問題，對土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方式、分配對象、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配程序、救濟(jì)途徑等無明確系統(tǒng)的規(guī)定，故尚未形成完整的法律機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和避免糾紛的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）鄉(xiāng)村自治失范對國家介入的需求

近年來圍繞土地補(bǔ)償費(fèi)分配產(chǎn)生的糾紛是引發(fā)涉農(nóng)信訪的主要原因之一，或者是因村民會(huì)議分配土地補(bǔ)償費(fèi)的決議侵犯了農(nóng)民權(quán)益；或者是因村委會(huì)甚至村干部“越俎代庖”而越權(quán)分配土地補(bǔ)償費(fèi)。鄉(xiāng)村自治的嚴(yán)重失范是導(dǎo)致糾紛的現(xiàn)實(shí)根源。

“如果沒有鄉(xiāng)村的自治性支持，國家的整合是不可能的，但僅憑鄉(xiāng)村社會(huì)意志自發(fā)形成而沒有國家意志主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理也是不現(xiàn)實(shí)的?！盵1]（P60）鄉(xiāng)村治理中存在村民會(huì)議虛化、村干部專權(quán)等問題，國家在鄉(xiāng)村治理中完全退出容易導(dǎo)致“多數(shù)人暴政”或“少數(shù)人專權(quán)”，反而戕害鄉(xiāng)村自治，因此國家的介入是必要的，其方式顯然不能是行政化干預(yù)，借助制度供給實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)制與鄉(xiāng)村自治的平衡是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的合理選擇。

土地補(bǔ)償費(fèi)的分配使用涉及農(nóng)民集體和集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)，與村社治理有明顯區(qū)別，其核心是“集體”和“農(nóng)民”這兩大主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)屬私權(quán)范疇，并非是僅由村民會(huì)議“多數(shù)決”就可決定的村社公共事務(wù)，故應(yīng)與鄉(xiāng)村自治有所區(qū)別。因此，現(xiàn)行法下將土地補(bǔ)償費(fèi)分配納入村民自治機(jī)制的做法實(shí)為權(quán)宜之計(jì)，長遠(yuǎn)來看，仍需構(gòu)建體現(xiàn)土地補(bǔ)償費(fèi)分配之財(cái)產(chǎn)權(quán)益本質(zhì)的特定法律機(jī)制予以保障。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配征地補(bǔ)償費(fèi)之科學(xué)理論的匱乏

從實(shí)踐層面看，無論農(nóng)民還是國家都需要對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地補(bǔ)償費(fèi)分配問題確立較為明晰的規(guī)則，目前很多地方法院就土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛問題不予受理，除了基于司法能力有限和缺乏相關(guān)制度性的具體規(guī)定的考慮外，恰恰是因?yàn)閷τ诩w經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的收益分配缺乏更細(xì)致有效的理論指導(dǎo)，以“民主議定”“主要用于被征地農(nóng)戶”等原則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配中的侵害農(nóng)民權(quán)益問題。因此，需要以構(gòu)建土地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制為目標(biāo)豐富相關(guān)理論，以指導(dǎo)解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配引發(fā)的各類糾紛。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)的基本原則

法律原則具有彌補(bǔ)成文法不足，指導(dǎo)法律行為的功能。土地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制首先應(yīng)確立基本原則，以指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織的分配行為，彌補(bǔ)成文法所規(guī)定的分配機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中可能存在的漏洞與不足。既然農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)為集體土地所有權(quán)的替代形式，故分配征地補(bǔ)償費(fèi)的核心是如何處理農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的利益平衡。

（一）尊重集體經(jīng)濟(jì)組織利益的原則

集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的管理者、經(jīng)營者，其運(yùn)行需要相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)財(cái)產(chǎn)支持，集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)則需要以集體經(jīng)濟(jì)組織為載體，集體經(jīng)濟(jì)組織成員——農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)也需以集體經(jīng)濟(jì)的存在和壯大為前提。只有重視集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，才能提供壯大集體經(jīng)濟(jì)和為家庭分散經(jīng)營提供全方位服務(wù)的組織載體和組織保障，才能彌補(bǔ)當(dāng)前政府在鄉(xiāng)村建設(shè)上投入能力的不足，切實(shí)改變當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)滯后的局面。

在現(xiàn)行法律法規(guī)和政策中已有尊重集體經(jīng)濟(jì)組織原則的體現(xiàn)，如“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)”。但同時(shí)也有忽視集體經(jīng)濟(jì)組織利益的規(guī)定，如“土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則”，恰恰反映在當(dāng)前我國多元的利益沖突和復(fù)雜社會(huì)形勢下土地管理的不同政策理念，因此，明確尊重集體經(jīng)濟(jì)組織利益原則實(shí)為必要。

尊重集體經(jīng)濟(jì)組織利益原則在內(nèi)容上應(yīng)有兩個(gè)向度：一是土地補(bǔ)償費(fèi)使用分配應(yīng)首先尊重“農(nóng)民集體”利益，集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使主體，應(yīng)首先獲得部分土地補(bǔ)償費(fèi)，以彌補(bǔ)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)需要；其次應(yīng)壯大集體經(jīng)濟(jì)，由集體經(jīng)濟(jì)組織從土地補(bǔ)償費(fèi)中獲得足以保持集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的資金，使“農(nóng)民集體”獲得足夠的財(cái)力物力，為作為集體成員的農(nóng)民謀取福利和發(fā)展鄉(xiāng)村公共建設(shè)。二是土地補(bǔ)償費(fèi)分配應(yīng)當(dāng)且必然依托集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，由集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)和擬定分配辦法與方案，并由集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)實(shí)施民主表決等分配程序。

（二）保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益原則

集體經(jīng)濟(jì)組織以所在農(nóng)民集體的個(gè)體農(nóng)民為成員，農(nóng)民個(gè)體則作為所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而享有成員權(quán)?；谵r(nóng)民集體土地所有權(quán)，農(nóng)民成員權(quán)的基本表現(xiàn)即為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，《中華人民共和國物權(quán)法》已經(jīng)將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)，實(shí)以農(nóng)民的成員權(quán)為權(quán)源。當(dāng)前在土地征收補(bǔ)償中尚未對被征地農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)單獨(dú)進(jìn)行補(bǔ)償，這是當(dāng)前土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛產(chǎn)生的根源之一，因此未來的土地征收立法應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償，集體經(jīng)濟(jì)組織則獲得土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，如此方能涇渭分明地實(shí)現(xiàn)“農(nóng)戶的歸農(nóng)戶，集體的歸集體”，徹底杜絕土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛。

目前雖然確立了“土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶”的政策原則，但在征收中由于對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償尚未到位，相關(guān)法律法規(guī)和政策對保證成員權(quán)的規(guī)定不完備，因此確立保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的原則具有現(xiàn)實(shí)必要性。這一原則至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，在分配程序上應(yīng)體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的意志，即土地補(bǔ)償費(fèi)如何分配和使用，應(yīng)由集體全體成員民主決定，對分配方案、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配程序等問題的確定應(yīng)由全體成員通過民主程序議定，以保障農(nóng)民個(gè)體成員的知情權(quán)、參與權(quán)等。第二，應(yīng)在現(xiàn)有政策和法律法規(guī)下對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)作為單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償。第三，成員權(quán)益平等，在考慮滿足被征地農(nóng)戶特定利益前提下，進(jìn)一步保障集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員按照對集體土地享有平等權(quán)利原則獲得被征地土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。

（三）民主議定原則

從土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛產(chǎn)生的根源看，大多是因農(nóng)民個(gè)體的意志和利益沒有得到充分表達(dá)與尊重，故民主議定原則極為必要。該原則已經(jīng)被現(xiàn)行法律和政策所肯定，但需澄清的是，其并非鄉(xiāng)村自治視角下民主治理原則的政治邏輯要求，而是基于農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵要求。農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民個(gè)體又為農(nóng)民集體的成員，故農(nóng)民集體土地所有權(quán)實(shí)為“集體”背后的全體農(nóng)民的所有權(quán)。依照此財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配應(yīng)由全體農(nóng)民集體決定，故需要由集體成員通過民主程序形成體現(xiàn)全體意志的“集體意志”，進(jìn)而決定土地補(bǔ)償費(fèi)分配問題。

強(qiáng)調(diào)民主議定原則的財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯，意味著該原則至少應(yīng)體現(xiàn)以下內(nèi)容：一是需體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的“集體意志”，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)通過合理順暢的民主程序保障實(shí)現(xiàn)“集體意志”；二是基于農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)益的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，應(yīng)避免出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”，民主決議應(yīng)以不侵害農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)益為底線，否則即為以民主議定的形式損害農(nóng)民個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為。

四、集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)之法律機(jī)制的基本架構(gòu)

集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)法律機(jī)制的基本架構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確由誰來分配即分配主體，怎樣分配即分配標(biāo)準(zhǔn)，誰有權(quán)獲得分配即成員資格的確定以及分配程序、救濟(jì)途徑等基本要素。

（一）分配主體

按照農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的邏輯，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配主體應(yīng)為集體土地所有權(quán)主體——農(nóng)民集體，但鑒于“農(nóng)民集體”無論在法律上還是實(shí)體上均是虛置的，故應(yīng)由集體土地所有權(quán)行使主體——集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地補(bǔ)償費(fèi)的分配主體較為適宜，具體應(yīng)以內(nèi)部的集體成員（代表）會(huì)議以民主表決方式形成土地補(bǔ)償費(fèi)分配的具體方案、實(shí)施程序及認(rèn)定有權(quán)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)的成員資格條件等。①在法律上“農(nóng)民集體”不是一個(gè)獨(dú)立的主體，村莊社區(qū)只是生活在同一區(qū)域內(nèi)的人群的共同體，遠(yuǎn)未達(dá)到可以成為法律主體或現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主體的程度。村民委員會(huì)則是村民自治組織，而非集體土地所有權(quán)主體及其行使主體?！凹w經(jīng)濟(jì)組織”則是我國法律體系中的獨(dú)立法律主體，代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)。

對于尚未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配應(yīng)由村民會(huì)議表決決定，但實(shí)踐中往往由村委會(huì)越位替代村民會(huì)議做出分配決議，導(dǎo)致由村干部截留貪污、挪用或隨意分配補(bǔ)償費(fèi)的情形較多。因此，在機(jī)制構(gòu)建上應(yīng)進(jìn)一步明確和重申，土地補(bǔ)償費(fèi)分配主體應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織，體現(xiàn)分配主體之分配意志的為集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）會(huì)議或代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村民會(huì)議，村委會(huì)及其他組織無權(quán)決定土地補(bǔ)償費(fèi)的分配事宜。

（二）分配對象

土地補(bǔ)償費(fèi)的分配對象應(yīng)當(dāng)是集體經(jīng)濟(jì)組織和成員，即二者均有權(quán)利獲得土地補(bǔ)償費(fèi)，目前的主要問題是如何確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格條件。

問題之一：由誰來確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，是交由“集體自治”還是國家立法來確定？以往理論和實(shí)務(wù)基本觀點(diǎn)認(rèn)為屬于集體自治范疇，但新近學(xué)界主流觀點(diǎn)考慮到該問題涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利，主張應(yīng)由憲法或法律確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格標(biāo)準(zhǔn)。[2]基于“集體自治”和國家強(qiáng)制相結(jié)合的理念，在立法規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的同時(shí)應(yīng)給予集體經(jīng)濟(jì)組織一定的自治權(quán)，即允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）會(huì)議或村民會(huì)議在法定既定框架內(nèi)表決確定具體分配事項(xiàng)中的成員資格條件，如成員對此不服，可通過訴訟予以救濟(jì)，對違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的決議，司法應(yīng)予矯正，對于切實(shí)屬集體自治的成員資格事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)尊重，司法不應(yīng)干預(yù)。顯然，國家立法確立認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本資格條件是解決上述問題的根本，當(dāng)前學(xué)界已展開研究，立法完備指日可待。[3]

問題之二：集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格條件的確定在分配機(jī)制中應(yīng)處于哪個(gè)環(huán)節(jié)？實(shí)踐中往往出現(xiàn)權(quán)益受侵害的農(nóng)民提起訴訟后土地補(bǔ)償費(fèi)已分配完畢，司法對其權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性嚴(yán)重不足，如何在程序上進(jìn)一步平衡成員資格的確定與土地補(bǔ)償費(fèi)分配的關(guān)系實(shí)為必要。有學(xué)者在研究村民自治領(lǐng)域?qū)τ羞x舉權(quán)村民資格的認(rèn)定問題時(shí)提出可參照村民選舉中確定選民資格的程序，即將村民資格的確認(rèn)置于村民會(huì)議之前，首先確定本村社區(qū)內(nèi)哪些人享有村民資格，并公示村民名單。村民認(rèn)為自己的村民資格被剝奪的，可以按照《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）選民資格案件的特殊程序提起訴訟，由法院裁定確認(rèn)其村民資格。[4]按照這一思路，本文建議可參照《民事訴訟法》選民資格案件程序建立確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的特殊民事訴訟程序，即將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定作為土地補(bǔ)償費(fèi)分配的前置程序，首先由集體成員代表組成類似于村民選舉中的選舉委員會(huì)的“土地補(bǔ)償費(fèi)分配委員會(huì)”，由其確定有權(quán)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)的成員范圍并公布名單。農(nóng)民認(rèn)為自己被剝奪資格的，可在法定時(shí)間內(nèi)向人民法院提起訴訟確認(rèn)其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，以取得分配土地補(bǔ)償費(fèi)的資格。

問題之三：集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)遵循什么標(biāo)準(zhǔn)？當(dāng)前，在山東、遼寧、安徽等十余?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方性法規(guī)或政府規(guī)章中，多以列舉式規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格條件，總而言之，普遍對符合下列條件之一的人員認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員：（1）本村出生且戶口未遷出的；（2）與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的；（3）本村村民依法辦理子女收養(yǎng)手續(xù)且所收養(yǎng)子女戶口已遷入本村的；（4）刑滿釋放后戶口遷回本村的；（5）符合國家移民政策，經(jīng)依法批準(zhǔn)移民搬遷戶口遷入的；（6）其他將戶口依法遷入本村，能夠承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)和繳納公共積累，經(jīng)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，接納為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的。[5]（P127-128）

以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員條件，貫徹了因集體經(jīng)濟(jì)組織形成歷史而自然成為其成員，依據(jù)法律行為加入集體經(jīng)濟(jì)組織而成為其成員以及基于國家特定政策考量而成為成員三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，具有科學(xué)性合理性。第一，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成以“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”為特定歷史背景，應(yīng)在尊重和把握集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史性和財(cái)產(chǎn)性的基礎(chǔ)上確定成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于其他經(jīng)濟(jì)組織，它是一個(gè)歷史自然形成的財(cái)產(chǎn)共同體”。[6]（P64）因此首先應(yīng)確定構(gòu)成集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主體是世居農(nóng)業(yè)人口，在此基礎(chǔ)上與世居人口形成具有血緣、婚姻關(guān)系的人自然成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。第二，基于集體經(jīng)濟(jì)組織的“團(tuán)體性”，取得成員權(quán)的基礎(chǔ)還可以是法律行為，即還可以通過協(xié)議加入集體組織取得成員權(quán)。即對于非世居農(nóng)業(yè)人口，可以經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議表決通過，并以新成員繳納費(fèi)用或承擔(dān)相關(guān)義務(wù)的方式加入集體經(jīng)濟(jì)組織。第三，農(nóng)村土地還負(fù)載著農(nóng)民生存權(quán)利以及保護(hù)外嫁女、喪偶婦女等社會(huì)保障功能，對于法律明確保障的成員權(quán)益，集體自治中也應(yīng)予以尊重與保障。諸如外嫁女、喪偶婦女、刑滿釋放人員、軍轉(zhuǎn)人員、移民等由國家相關(guān)規(guī)定確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，應(yīng)當(dāng)予以尊重，集體自治不能剝奪。

（三）分配標(biāo)準(zhǔn)

問題之一：集體與成員個(gè)人的分配比例。以往代表性理念認(rèn)為，支付給農(nóng)民集體的土地補(bǔ)償費(fèi)，到底是應(yīng)當(dāng)全部分配還是部分分配，分配的數(shù)額和比例等問題，均屬于集體自治事項(xiàng)，國家不應(yīng)干預(yù)。據(jù)此，實(shí)踐中法院對這類糾紛往往不予受理。而上文所提及的以河北省為代表的地方政策多規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)中集體留存20%至30%，其余在成員間進(jìn)行分配。應(yīng)當(dāng)說，地方法規(guī)和政策的規(guī)定兼顧了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)與維護(hù)農(nóng)民個(gè)人利益，具有合理性，應(yīng)予堅(jiān)持。

在未來的土地征收立法中可以考慮明確在對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行有效補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，土地補(bǔ)償費(fèi)可以大部分或全部留歸集體經(jīng)濟(jì)組織使用和支配。當(dāng)然這需要配以完備的集體經(jīng)濟(jì)組織制度，以保證集體財(cái)產(chǎn)得到有效保護(hù)和運(yùn)用。

問題之二：集體成員之間依何種標(biāo)準(zhǔn)分配。具體而言，“是依照成員人口分配還是依照承包土地面積進(jìn)行分配，農(nóng)民對此不置可否?！盵7]（P238）對此應(yīng)當(dāng)區(qū)分征地的不同情形。第一，征收已經(jīng)承包到戶的土地，應(yīng)主要給予承包權(quán)人充分補(bǔ)償，依“主要用于被征地農(nóng)戶”原則，按照農(nóng)戶被征土地面積相應(yīng)分配土地補(bǔ)償費(fèi)，如有剩余再留歸集體或作為集體財(cái)產(chǎn)在全體成員間按人口平均分配。第二，對于沒有承包到戶的集體土地，其被征收后的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)作為集體財(cái)產(chǎn)，屬全體成員集體所有，應(yīng)依尊重集體經(jīng)濟(jì)組織利益原則分配給集體經(jīng)濟(jì)組織代為經(jīng)營和管理。第三，對于留存集體的土地補(bǔ)償費(fèi)，如果進(jìn)行二次分配，同樣應(yīng)當(dāng)按照土地集體所有的性質(zhì)，貫徹集體成員平等原則，在全體成員間按照人口平均分配。

（四）基本分配程序的設(shè)計(jì)

土地補(bǔ)償費(fèi)基本程序需要明確分配土地補(bǔ)償費(fèi)的主導(dǎo)主體、參與主體、實(shí)施程序等，鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織自治與村民自治的相近性，在當(dāng)前法律制度框架中，村民選舉程序可作為參考和借鑒。

我國鄉(xiāng)村治理接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政指導(dǎo)，實(shí)踐中村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是保證土地征收各項(xiàng)事項(xiàng)落實(shí)的必要條件，因此土地補(bǔ)償費(fèi)分配應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府指導(dǎo)下進(jìn)行。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)行使主體，集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)然應(yīng)為土地補(bǔ)償費(fèi)分配的主導(dǎo)主體，以發(fā)揮其組織農(nóng)民、形成民主意志和實(shí)現(xiàn)分配的主體作用。為避免集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)乃至村干部操縱分配，可參照村民選舉中設(shè)立選舉委員會(huì)和企業(yè)破產(chǎn)分配程序設(shè)立債權(quán)人委員會(huì)的做法，由基層政府指導(dǎo)和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織第一次成員會(huì)議選舉產(chǎn)生土地補(bǔ)償費(fèi)分配委員會(huì)，作為代表集體成員的常設(shè)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)擬定分配方案、組織召開全體成員（代表）會(huì)議，執(zhí)行會(huì)議表決通過的分配方案，監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織及村干部的分配行為等。分配委員會(huì)組成后，應(yīng)當(dāng)擬定分配方案，確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員名單并予公布。如個(gè)別成員認(rèn)為自己被剝奪了成員資格，可向人民法院提起訴訟，由人民法院依法裁定確認(rèn)其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，再由成員（代表）會(huì)議討論和通過分配方案。最后由分配委員會(huì)負(fù)責(zé)分配方案的執(zhí)行，基層政府持續(xù)履行監(jiān)督指導(dǎo)之責(zé)。

（五）救濟(jì)途徑

土地補(bǔ)償費(fèi)分配程序設(shè)計(jì)中應(yīng)重視創(chuàng)建對侵犯農(nóng)民個(gè)體權(quán)益的司法救濟(jì)程序，引導(dǎo)司法合理介入。

第一，配合集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的前置性程序，應(yīng)建立確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格案件程序?？蓞⒄铡睹袷略V訟法》中選民資格案件程序，對于土地補(bǔ)償費(fèi)分配委員會(huì)確定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格持有異議者，可提起訴訟由法院裁決確認(rèn)其成員資格，使成員資格在土地補(bǔ)償費(fèi)分配前得到確認(rèn)和保障。該案件中原告應(yīng)為認(rèn)為自己具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格但集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議決議剝奪其資格的人，被告則應(yīng)為土地補(bǔ)償費(fèi)分配委員會(huì)。

第二，進(jìn)一步明確和完善集體成員對成員（代表）會(huì)議決議不服的司法審查制度。以往實(shí)踐中集體成員對村民會(huì)議、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部決議通過的分配方案不服提起訴訟，法院對于應(yīng)如何審查，如何保障在不侵害村民自治、集體自治的同時(shí)給予個(gè)別成員以合理合法的司法救濟(jì)難以把握。在本文所設(shè)計(jì)的成員資格確認(rèn)程序前置的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議的職能主要是決議通過分配方案，成員對分配方案的異議將集中于分配標(biāo)準(zhǔn)上。

首先，對于集體經(jīng)濟(jì)組織所留存土地補(bǔ)償費(fèi)的比例，應(yīng)當(dāng)尊重其內(nèi)部自治原則。但對于征收承包到戶土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，應(yīng)當(dāng)貫徹保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)原則，司法應(yīng)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議決議是否侵犯了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行合法性審查，對于確實(shí)侵犯農(nóng)戶權(quán)利的，應(yīng)宣告相應(yīng)部分的會(huì)議決議無效，責(zé)令分配委員會(huì)重新組織召開會(huì)議進(jìn)行表決。

其次，對于土地補(bǔ)償費(fèi)在集體成員之間的分配，應(yīng)區(qū)分所征收的是否為承包到戶土地。對于征收承包到戶土地，因涉及對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，司法應(yīng)予介入審查，應(yīng)以各戶被征收土地面積為標(biāo)準(zhǔn)分配補(bǔ)償費(fèi)，即農(nóng)戶被征收多少畝地，就應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

對于征收非承包到戶土地的補(bǔ)償費(fèi)在成員間的分配或土地補(bǔ)償費(fèi)在依法分配給集體經(jīng)濟(jì)組織后的二次分配等問題，因不涉及對個(gè)別農(nóng)戶所承包土地，實(shí)質(zhì)上為集體全體成員行使集體土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民集體自治原則，司法不宜介入，應(yīng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部決議。

五、余 論

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地補(bǔ)償費(fèi)之法律機(jī)制的構(gòu)建，還涉及其與村民自治機(jī)制的協(xié)調(diào)，與基層政府的聯(lián)動(dòng)等，并關(guān)涉農(nóng)民、村干部等對土地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行產(chǎn)生影響的“原子”性因素，因而應(yīng)為需進(jìn)一步研究的課題。

[1]劉濤，王震.中國鄉(xiāng)村治理中“國家—社會(huì)”的研究路徑——新時(shí)期國家介入鄉(xiāng)村治理的必要性分析[J].中國農(nóng)村觀察，2007，（5）.

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[5]鐘京濤.征地補(bǔ)償法律適用于疑難解釋[M].北京：中國法制出版社，2008.

[6]孫承毅，劉天增.談“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”資格的確認(rèn)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007，（7）.

[7]陳小君，等.田野、實(shí)證與法理——中國農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.

[責(zé)任編校：彭瀾]

On the Legal Mechanism for Rural Collective Economic Organization to Attribute Land Requisition Compensation

XU Zhen-zeng
(Research Department of Law and Policy,Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C, Shijiazhuang 050061,China)

In order to safeguard peasants’right of collective income distribution,legal mechanism for rural collective economic organization to attribute land requisition compensation is necessary.So the principle for interests of collective and dividual should be established.Following property rights connation,members of congress should be main body to distribute the income.Collective economic organization and dividual peasant are entitled to compensation.Members congress of collective can vote committee that is responsible for implement the solution of distribution.The last,mechanism to confirm collective membership should be constructed to protect peasant’s interest and right.

right of collective income distribution;legal mechanism;necessity;basic principle;basic framework

徐振增（1977—），男，河北黃驊人，中共河北省委黨校副教授，博士；研究方向?yàn)槊袷轮黧w法、“三農(nóng)”治理法治化。

D922.3

A

1671-198X（2017）03-0044-07

2016-12-19