彭濤+唐夢燁+周濤

摘 要：戶籍制度通常以個人的形式展開管理，具體而言就是通過搜集、登記等方式，把本國公民自生至死的信息全都記錄下來，保障公民在社會生活享有基本權(quán)益，是針對人口展開的專項(xiàng)管理。隨著時代發(fā)展，傳統(tǒng)的戶籍制度已經(jīng)無法滿足社會發(fā)展的需求，為了改變這一問題，我們必須對該制度展開深層次的改革。

成都市從2003年以來實(shí)施的統(tǒng)一城鄉(xiāng)的戶籍制度改革，在戶籍管理方面進(jìn)行大刀闊斧的改革，已取得初步成效。本論文對成都市戶籍制度改革的成果當(dāng)中，挖掘出取得成績的深層次原因和改革思路，為我國其他地區(qū)戶籍制度改革提供參考和借鑒的路徑和方法。

關(guān)鍵詞：戶籍制度 一體化改革 成都市 公共服務(wù)

一、問題的提出

改革開放以來，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的新戶籍制度的要求，我國頒布和采取了一系列戶籍制度改革的政策與措施。人口的遷移，特別是對流動人口的管理制度慢慢放松，城市與農(nóng)村的戶籍權(quán)利各種不平等逐漸得到調(diào)整。然而，由于各種原因，我國戶籍制度的改革的過程遇到很多的問題，比如我國當(dāng)前的戶籍類別為“農(nóng)村戶口”和“非農(nóng)村戶口”兩類，這兩類戶口有著不同的管理體系，城鄉(xiāng)居民身份在其屬性上看，體現(xiàn)為兩種社會集團(tuán)，他們所處的社會地位和承擔(dān)的社會責(zé)任是不同的，享受的權(quán)利和待遇也存在較大的差別，因此農(nóng)村居民遷徙到城市往往得不到城市居民相應(yīng)的權(quán)利及公共服務(wù)，深深的制約著人口的自由遷移；由于戶籍制度改革過程中忽視相應(yīng)配套福利政策，城鄉(xiāng)公共服務(wù)出現(xiàn)了失衡的狀態(tài)；受戶籍制度的制約，市場無法合理地配置勞動力資源，以及制約著消費(fèi)市場的再次啟動，導(dǎo)致了市場配置資源受阻，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均。[1]大部分公共服務(wù)和社會福利等方面的政策都并非單獨(dú)存在，而是與戶籍制度息息相關(guān)。再者，不同的群體對利益的理解和要求是不一致的，因此而產(chǎn)生利益訴求多元化的發(fā)展局面。[1]由于上述等問題沒有得到解決，我國大部分地區(qū)目前的戶籍制度改革并沒有真正提高農(nóng)村居民的社會福利保障和公共服務(wù)。因此，戶籍制度改革的現(xiàn)有成果距離城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)也相對較遠(yuǎn)。

戶籍制的一體化即為戶籍制度城鄉(xiāng)一體化，在最近幾年的時間里，我國認(rèn)識到戶籍改革已到了刻不容緩的地步，必須要加快改革的進(jìn)度。于是最近幾年選擇了發(fā)達(dá)省市進(jìn)行試點(diǎn)，雖然措施不同但都以得較好的效果。而成都在改革戶籍制度方面所取得的效果是最突出和最具典型意義的。這是由于成都市政領(lǐng)導(dǎo)改變思想觀念，提高了認(rèn)識程度，改革的尺度掌控得非常到位，在具體操作時即做到從根源上進(jìn)行改革，大膽創(chuàng)新，又堅(jiān)持以合理合法、穩(wěn)扎穩(wěn)打的風(fēng)格，對于改革時所遇到的各種問題制定出有效的解決方案，重視每個節(jié)點(diǎn)，并以各個節(jié)點(diǎn)為任務(wù)進(jìn)行全面的探索，并有針對性的予以解決，在全國范圍內(nèi)，成都市戶籍制度改革走在了前列。[2]

二、成都市戶籍制度改革取得成效

從2003年開始，成都市最先進(jìn)行了城鄉(xiāng)結(jié)合共同發(fā)展的研究，率先開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戶籍制度改革工作。改革戶籍制度工作的開展得到了國家的大力支持。2007年，中央政府指定成都為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這使得成都在開展各項(xiàng)工作時能夠享受到大量的政策優(yōu)惠，同時其戶改工作也具有了自行處置權(quán)。從2007年開始，成都市著手大力建設(shè)城鄉(xiāng)一體化，通過長時間的探索和實(shí)踐，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面獲得了長足的發(fā)展，也使得農(nóng)村的公共服務(wù)條件逐漸趕上城市。首先，在公共設(shè)施上，城鄉(xiāng)供給體制逐漸完善。例如，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)同等條件的醫(yī)療保險制度最早的即為成都市，并且最早實(shí)現(xiàn)了市屬大學(xué)生基本醫(yī)療保險，同時構(gòu)建城鄉(xiāng)居民一體化醫(yī)療保險制度。其次，積極構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施。例如成都市在三年內(nèi)積極投入9億資金，為了盡可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)教育上的平等，建設(shè)普通標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校共計(jì)410所。?！半S著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民收入保持持續(xù)增長的同時，城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸縮小，已經(jīng)從2002年的2.66∶1變?yōu)?015年的1.89∶1”。[3]成都市農(nóng)村居民收入發(fā)展較快，在速度上領(lǐng)先于城市居民，并且在收入上城鄉(xiāng)的差距逐漸縮小，相比同一時期全國水平更低，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程，這樣一來同時也創(chuàng)造了有利于成都戶籍制度進(jìn)一步改革工作的發(fā)展條件。

（一）根本上改變“城鄉(xiāng)分治”的二元戶籍制度

成都市戶籍制度改革主要在附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和社會福利城鄉(xiāng)之間的差距上著手，這既遵守了中央對地方的管理監(jiān)督職能，又對原有的戶籍制度進(jìn)行了改革和創(chuàng)新。城鄉(xiāng)居民因?yàn)殚L期在二元化的戶籍制度樊籠里，隨之必然帶來了公共服務(wù)和社會福利上的差距和不平等。在突破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一改革成都市城鄉(xiāng)戶籍制度，能夠幫助成都市的公共服務(wù)得到極大改善，并實(shí)現(xiàn)相對統(tǒng)一化的社會福利。這就要求政府作為公共服務(wù)的主要供給者認(rèn)真履行職責(zé)，切實(shí)執(zhí)行提供公共服務(wù)，推到城鄉(xiāng)資源自由均衡配置。讓全部居民在全區(qū)能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共享，尤其是農(nóng)村居民。

此次成都市在戶籍制度的改革進(jìn)程中，采用積分入戶的方式來規(guī)定了外地人員落戶成都的政策，創(chuàng)新了服流動人口以及對其管理體制。在改革戶籍制度過程中，《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》作為成都市改革的準(zhǔn)則，其中社會管理成為促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，衡量的指標(biāo)是創(chuàng)新流動人口服務(wù)和管理體制，以促進(jìn)成都市加快改革戶籍制度。并且成都市還積極建立促進(jìn)周邊地區(qū)發(fā)展的戶籍制度，將輻射效應(yīng)延伸至市區(qū)和附近小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在建設(shè)新農(nóng)村的同時，也帶動城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展，二者相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)。成都市公安局領(lǐng)導(dǎo)何建生曾經(jīng)指出，農(nóng)民并不是簡單地表示一種身份，而是必須嚴(yán)格按照當(dāng)前的政策制度，享受其應(yīng)有的權(quán)利，同時獲得和城市居民相同的發(fā)展機(jī)會，各方面的權(quán)利和利益得到保障。[4]

（二）保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展

成都市改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度剛剛開始，各個方面還存在不合理之處，尤其是存在不完善的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序。國家嚴(yán)格管控各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，各方利益難以周全，風(fēng)險也較大。因此，為了解決上述問題，作為全國戶改試驗(yàn)區(qū)的成都市，基于有限的權(quán)利，對土地承包制度進(jìn)行鞏固，建立相應(yīng)健全的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策，區(qū)別農(nóng)村不同種類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營，切實(shí)保證農(nóng)民掌握抵押權(quán)、繼承權(quán)和租賃權(quán)，不僅要實(shí)現(xiàn)上述利益，還必須對農(nóng)村人口的利益進(jìn)行全面保護(hù)，盡可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源資本化，高效利用土地資源。不僅如此，還要積極規(guī)劃良好的村級綜合改革方案并落實(shí)到實(shí)處，利用集體經(jīng)濟(jì)組織股份制的成功完成，在有效分配農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極建設(shè)新型集體經(jīng)濟(jì)組織，例如土地股份合作社、股份制企業(yè)等，幫助農(nóng)村在進(jìn)入城市過程中持有一定的股份作為保障。

（三）提升了城鄉(xiāng)公共服務(wù)統(tǒng)一化程度

為加快本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造優(yōu)質(zhì)人居環(huán)境，縮小城市與鄉(xiāng)村間的差距，成都市投入大量資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅極大地提高了市內(nèi)公共服務(wù)的質(zhì)量水平，同時也使人們的生活更加便利。從而在推進(jìn)成都市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，加大對農(nóng)村的支持和發(fā)展，提升農(nóng)村生活條件和加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，使得城市與鄉(xiāng)村間的收入差距進(jìn)一步縮小。

戶籍體制改革也促使財(cái)政金融體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，以全國性的宏觀指導(dǎo)為基礎(chǔ)，農(nóng)村資源配給有了全新的變化，各地農(nóng)村的準(zhǔn)公共物品基本由各級財(cái)政部門撥給，使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)支付能力水平大幅度上升，使農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民們有了自己的住房，能夠和城市人一樣享受醫(yī)療衛(wèi)生及其他方面的待遇，城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一格局基本形成，盡最大可能消除城市與鄉(xiāng)村間的差異。除此以外，由于增強(qiáng)了對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施的財(cái)政投入；使得農(nóng)村地區(qū)的教育及公共文化建設(shè)都取得了系列令人矚目的成果；衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)日漸完備，衛(wèi)生行業(yè)管理水平不斷提高；就業(yè)體制正由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化轉(zhuǎn)型；社會保障體系不斷建立健全。

三、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革存在的問題

（一）財(cái)政方面

成都市如今擁有數(shù)量龐大的外來人口.這些外來人口的增加不斷地增加著政府的財(cái)政負(fù)擔(dān).每年的社保成本據(jù)估算將達(dá)到平均每人接近1萬元，根據(jù)這樣的結(jié)果，要想解決新增外來人口的社保問題，成都市政府需要約130億元的額外投入。這些投入無疑會給成都市政府帶來巨大財(cái)政壓力。盡管目前成都市由于經(jīng)過了多年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的差距不斷縮小，各地的農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、社保、醫(yī)療等方面都有了很大的提高，農(nóng)民還不會大量地進(jìn)入城市。但是成都的財(cái)政支出方面仍然存在著不小的壓力，尤其是關(guān)系到市民切身利益的教育、住房保障以及醫(yī)療方面。[6]從另一個角度來說，在財(cái)政方面也應(yīng)該避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的情況出現(xiàn)。

（二）法制化建設(shè)問題

成都市戶籍制度改革的一大障礙就是，沒有相關(guān)全國性的成文法律法規(guī)給予指導(dǎo)，基本上是摸著石頭過河，改革進(jìn)程中由于沒有法律法規(guī)作為規(guī)范，改革顯得亦步亦趨，在改革效率層面上尚有欠缺。在中央層面，盡管出臺了一系列的具有法律效力的政策法規(guī)，但是系統(tǒng)性的、全局性的關(guān)于戶籍的法律條文并沒有出臺，導(dǎo)致了現(xiàn)行戶籍制度的各種弊端日益暴露。在立法條件不成熟的情況下，成都市的戶籍制度改革的法制化進(jìn)程也顯得亦步亦趨。

（三）城市問題

成都此次戶籍制度改革最大的受益者大部分是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，農(nóng)村人口和城市人口享有同樣的公共服務(wù)和社會福利并且仍然能夠保留其在農(nóng)村的原土地，在這一方面來看，許多城市居民自然會覺得不公正，導(dǎo)致許多城市居民愿意反遷農(nóng)村。所以，政府應(yīng)當(dāng)將如何處理好這兩者的矛盾，維護(hù)城市發(fā)展的穩(wěn)定作為需要妥善考慮的課題。

（四）土地權(quán)益問題

成都市在這次改革中，農(nóng)民進(jìn)城后仍然可以保留原有土地的產(chǎn)權(quán)，這是本次改革的一大特色。但是在改革過程中仍需進(jìn)一步摸索如何去處理戶籍制度改革之中的土地問題，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。例如，成都市農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)之間沒有得到明確的界定，導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)土地被一些部門或者個人占有，損害了土地產(chǎn)權(quán)所有者的利益。[7]

四、成都市戶籍制度改革的借鑒與啟示

我國進(jìn)行戶籍改革雖然時間不長，但也初見成效，而成都市所采取的措施具有代表性，效果最為突出，具體來說表現(xiàn)在兩方面：一、解決了城鄉(xiāng)居民由于遷移所引發(fā)的各種問題和困擾，成都市戶籍制度改革使得戶籍管理更加公平，在這種全新的模式下，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，所享受到的福利待遇以及公共服務(wù)并無二致。二、改革后的戶籍制度允許農(nóng)民將自己在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)帶進(jìn)城市，確保其原本的利益不會因戶籍遷移而受到損害，在戶籍管理體制發(fā)生變化的同時，雖然農(nóng)民的身份和職業(yè)發(fā)生變化，但是他們對土地的使用權(quán)卻沒有改變，其權(quán)益得到最大限度的保障。成都戶籍改革所取得的成效值得在全國范圍內(nèi)推廣，其它地區(qū)可以進(jìn)行參考和借鑒。

（一）通過縮小戶籍權(quán)益差距減輕進(jìn)城農(nóng)村人口的壓力

該制度在整個成都市內(nèi)都必須掃清長久以來發(fā)展的障礙，形成健全的配套體系制度。《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，對戶籍管理制度進(jìn)行了較大改革。保證居民實(shí)際居住地和戶口登記地相一致，并且指出城鄉(xiāng)居民出具自身所擁有的固定住所證明即可登記口胡，在實(shí)際居住地改變后，依然能遷徙至變化的地點(diǎn)，個人身份證號碼是其唯一憑證，并且建立完善的公民信息管理系統(tǒng)。同時，這一規(guī)定也大大挑戰(zhàn)了成都市戶籍檔案管理信息系統(tǒng)。

城市與農(nóng)村之間人口的自由流動。農(nóng)村人口在保留自身承包地和宅基地等成都財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下進(jìn)城，保障了農(nóng)村人口的基本權(quán)益。成都市秉承不損害農(nóng)民進(jìn)城的利益，維護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的理念進(jìn)行改革的。并且，不愿意離開農(nóng)村的居民其公共服務(wù)、社會保障和福利等方面的權(quán)益和城市居民相同，還指出要為城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村生活和就業(yè)提供條件，幫助城鄉(xiāng)居民之間自由流動。成都市戶籍改革的重要代表就用穿著“風(fēng)衣”比喻農(nóng)民進(jìn)城，而并非“光腳”進(jìn)城；而城鎮(zhèn)居民也能夠享有下鄉(xiāng)的自由權(quán)利，在田間享受美好的風(fēng)光。

（二）改革相應(yīng)的公共服務(wù)配套制度應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)

戶籍改革是我國的行政管理完善的表現(xiàn)，是發(fā)展的必然趨勢，經(jīng)過改革后，社會福利體現(xiàn)為普惠式，城鄉(xiāng)公共服務(wù)趨于同等化，公共服務(wù)覆蓋面更廣泛，不受區(qū)域和戶籍等客觀因素的限制，而實(shí)現(xiàn)同等化。我國由于原戶籍管理的限制，外來人口流動到城市后，權(quán)利無法得到保障，這是由于地方財(cái)政是分開管理的，如果外來人口的費(fèi)用支出由本地政府負(fù)責(zé)，無疑會增加本地政府的財(cái)政壓力，出于維護(hù)自身利益，地方政府通常不愿意正面這類問題，導(dǎo)致外來人口很難享受到與本地人口相同的待遇，其實(shí)這樣的看法不足為取。這是因?yàn)橥鈦砣丝谶M(jìn)入到本城市，參與本城市的建設(shè)，必然會創(chuàng)造出財(cái)富，體現(xiàn)出價值，而這些財(cái)富和價值的承受者卻是本城市，從這個層面看，外來人口有權(quán)利享受到本城市所提供的公共服務(wù)，也應(yīng)享受到于本地居民同等的權(quán)利。在戶籍改革過程中，也要制定與外來人口相配套的公共服務(wù)措施，保障外來人口的權(quán)利。

（三）建立基本公共服務(wù)配套制度的法律體系

公共服務(wù)的統(tǒng)一化對政府權(quán)責(zé)劃分提出更為明確的要求，例如如何進(jìn)行政府財(cái)政間的支付，如何劃分公共服務(wù)的范圍，如何提供各項(xiàng)公共設(shè)施，都必須聽從中央調(diào)令；而地方法律體系的完善則有待于從服務(wù)組織及實(shí)施等方面進(jìn)行改善。對于公共服務(wù)，我國雖然已經(jīng)創(chuàng)建了系列法律法規(guī)，但明顯已經(jīng)不再適應(yīng)形勢變化的需求，對于政府應(yīng)當(dāng)提供哪些類型的公共服務(wù)，以及如何提供。我國當(dāng)前法律體系尚無明文規(guī)定，若政府拒絕承擔(dān)公共服務(wù)方面的責(zé)任，或者光說不做，我國現(xiàn)階段也沒有相關(guān)法律對其行為進(jìn)行追究?，F(xiàn)階段在公共服務(wù)方面所采用的法律法規(guī)多是政府自行頒布的條令及法規(guī)，沒有來自高層的指導(dǎo)及宏觀布控。為確保公共服務(wù)規(guī)劃落實(shí)，必須完善修改法律法規(guī)，進(jìn)一步界定各個政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

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[2]高柱.聚焦成都戶籍改革：中國最徹底的戶籍改革方案[N].工人報，2010-11-28.

[3]梁小琴.成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化調(diào)查報告[EB/OL].http：//qingyuan.people.com.cn/GB/14748/11051779.html.

[4]魏滔.我國戶籍制度改革模式研究[D].碩士學(xué)位論文.廣東海洋大學(xué).2012.

[5]崔慶五.關(guān)于成都戶籍制度改革模式的幾點(diǎn)思考[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2012，（2）.

[6]對成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展時間的思考[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/observation/2011-03/09/c_121166847_2.Htm.

[7]馬福云.中國戶籍制度改革及其未來政策走向[J].中國公共政策分析2003年卷.

作者簡介

彭濤（1972—），女，漢族，四川巴中人，電子科技大學(xué)研究生院，哲學(xué)博士，研究方向：當(dāng)代馬克思主義哲學(xué)；唐夢燁（1991—），男，漢族，四川達(dá)州人，電子科技大學(xué)公共管理專業(yè)研究生，研究方向：公共服務(wù)與地方治理；周濤，工學(xué)博士，電子科技大學(xué)研究生院。