摘 要：信訪制度極具中國特色，其產(chǎn)生與發(fā)展與我國的歷史文化、社會(huì)背景、法治進(jìn)程都息息相關(guān)。本文從法理學(xué)解釋的角度出發(fā)，對(duì)我國信訪制度從文化、效益和社會(huì)方面進(jìn)行剖析，有利于洞悉我國信訪制度的現(xiàn)狀，指明我國信訪制度的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：信訪制度；文化解釋；效益解釋；社會(huì)解釋

一、信訪制度的產(chǎn)生與發(fā)展——文化解釋的視角

“沒有普適性的法律文化和法律制度，只有具體的、適合特定文化背景的法律文化和法律制度?！雹傩旁L制度在我國已有四千多年的歷史，其文化底蘊(yùn)深厚、發(fā)展根基堅(jiān)實(shí)，一直作為民意表達(dá)和糾紛解決的重要手段調(diào)整著社會(huì)關(guān)系。信訪制度與我們的民族文化和特性無法割舍，最明顯的表現(xiàn)就是，在英文中找不到和“信訪”一詞相對(duì)應(yīng)的英文單詞②，雖然國外存在與信訪相類似的制度，但在設(shè)計(jì)理念、運(yùn)行模式方面都有很大不同。

以下分兩個(gè)時(shí)間段對(duì)我國信訪及其法律制度的文化根基進(jìn)行概述：

1.新中國成立前的信訪制度

新中國成立之前，我國逐步經(jīng)歷了奴隸社會(huì)、封建社會(huì)等階段，信訪活動(dòng)自原始社會(huì)末期萌芽以來，數(shù)量逐步增加，國家也相應(yīng)地設(shè)立了處理信訪問題的官職和機(jī)構(gòu)，《尚書》中記載的官職“納言”[1]、西周的路鼓制和肺石制、西晉的登聞鼓制度等均為信訪制度的體現(xiàn)。

信訪制度之所以能夠得到發(fā)展，原因在于整個(gè)中華文化的背景。一方面，基于集權(quán)的政治文化，人們對(duì)于皇帝存在崇拜，在利益受到損害時(shí)認(rèn)為皇帝能夠?yàn)樽约荷暝?，從而進(jìn)行了大量的信訪活動(dòng)；另一方面，基于儒家民本主義的思想文化，統(tǒng)治者推行德治和仁政，為了政權(quán)穩(wěn)定和長遠(yuǎn)利益，統(tǒng)治者愿意通過信訪制度來釋放民怨、監(jiān)督官吏，從而推動(dòng)了信訪制度的正規(guī)化、法律化，甚至形成了對(duì)信訪的路徑依賴。

2.新中國成立后的信訪制度

這一時(shí)期的信訪制度最初表現(xiàn)為毛澤東等國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)各地來信的處理，后來多次全國信訪工作會(huì)議的召開以及相關(guān)法律法規(guī)的頒布極大地推進(jìn)了信訪制度的發(fā)展。

新中國成立后，尤其是實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和改革開放以來，我們高舉中國特色社會(huì)主義旗幟，建設(shè)社會(huì)主義國家，使得社會(huì)主義文化廣為傳播，并影響著人們的世界觀、人生觀和價(jià)值觀。同時(shí)，國家提出了依法治國的基本方略，2005年國務(wù)院新頒布的《信訪條例》③為信訪提供了明確的官方定義和法律保障，使得信訪制度在法治的引導(dǎo)下進(jìn)一步的規(guī)范化、明確化。在這一愈發(fā)開放、自由、民主的文化環(huán)境中，人們的思想逐步解放，利益訴求的表達(dá)也更加積極，多元文化及多元利益更為明顯，為信訪及其法律制度的發(fā)展和完善提供了廣闊的空間。

二、信訪制度的建立與選擇——效益解釋的視角

1.信訪制度的成本收益分析

成本，是指某項(xiàng)法律決定導(dǎo)致當(dāng)事人或整個(gè)社會(huì)支付的費(fèi)用，包括直接支出的成本和機(jī)會(huì)成本。收益，是指因法律本身的完善與法律服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)給當(dāng)事人或社會(huì)帶來的效益，包括無形的收益和有形的收益。此處的成本收益分析就是要對(duì)信訪制度的成本和收益進(jìn)行計(jì)算和權(quán)衡，從而評(píng)價(jià)其可取性并尋找利益最大化的方案。

（1）成本分析：就直接支出的成本而言，信訪法律制度的調(diào)研、論證、制定、修改需要人力物力，信訪局的設(shè)立和工作人員的安排也需要成本。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，如果將政府看作理性經(jīng)濟(jì)人，就需要合理配置立法、司法和執(zhí)法資源，衡量信訪救濟(jì)與其他救濟(jì)的成本，進(jìn)而選擇以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出；如果將信訪人看作理性經(jīng)濟(jì)人，那么他在選擇救濟(jì)途徑時(shí)必然會(huì)將信訪與訴訟、仲裁等進(jìn)行比較，從而選擇能夠?qū)崿F(xiàn)自我利益最大化的途徑。

就機(jī)會(huì)成本而言，國家在信訪制度上投入較多可能造成訴訟、仲裁等機(jī)制建設(shè)領(lǐng)域的損失，信訪機(jī)構(gòu)在非屬自己常規(guī)管轄的信訪范圍也會(huì)付出額外的成本，而當(dāng)事人進(jìn)行信訪而放棄或者不便進(jìn)行訴訟、私力救濟(jì)等，其因此而遭受的損失也構(gòu)成信訪制度的機(jī)會(huì)成本。

就我國信訪制度的現(xiàn)狀而言，可以說其成本居高不下。一方面，政府和信訪機(jī)構(gòu)成本較大。政府需要應(yīng)對(duì)越來越多的上訪者，其安置、勸返帶來了成本支出的增加；我國信訪機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、種類不一，社會(huì)責(zé)任重大但實(shí)際權(quán)力有限，其應(yīng)對(duì)信訪的成本也十分巨大。另一方面，信訪人的信訪成本巨大。他們?cè)诘胤胶捅本┡腔厕D(zhuǎn)圈，時(shí)間上幾年到幾十年很常見，財(cái)力消耗上幾萬、幾十萬也不足為奇。[2]

（2）收益分析：就有形的收益而言，信訪人可以通過信訪程序保障權(quán)利、獲得物質(zhì)賠償；政府可以盡可能地解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序，從而帶來經(jīng)濟(jì)、行政上的物質(zhì)收益。

就無形的收益而言，信訪人可以通過信訪程序提升對(duì)自身尊嚴(yán)的認(rèn)可，同時(shí)增強(qiáng)對(duì)國家功能的確信；政府則可以增強(qiáng)自己的公信力，伸張社會(huì)正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧與安寧。

從我國信訪制度的運(yùn)行來看，信訪人對(duì)有形收益的追求大于無形收益，往往懷著“信訪不信法”、“鬧了才能賠”的想法進(jìn)行信訪。而政府通過信訪制度獲得的收益是有限的，通過信訪得到的救濟(jì)往往對(duì)信訪人確信觀念的提升、政府公信力的提升作用不大。

2.信訪制度的供給需求分析

此處的供給，是指國家不同機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的不同類別的法律，以及社會(huì)上之有效的糾紛解決機(jī)制。此處的需求，是指人們對(duì)官方法律服務(wù)的期待。信訪制度的供給需求分析是要根據(jù)供給與需求的變化，尋找供需平衡點(diǎn)的變化。

（1）供給分析：一方面，信訪制度的選擇是司法訴訟供給不足的結(jié)果。當(dāng)事人在需要尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，如果訴訟成本過高或訴訟服務(wù)質(zhì)量較差，就可能選擇信訪替代訴訟。就我國現(xiàn)狀而言，與行政訴訟相比，信訪救濟(jì)經(jīng)濟(jì)成本更低、更有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛④，增強(qiáng)裁定的相對(duì)獨(dú)立性，甚至在救濟(jì)的作用上勝過訴訟救濟(jì)；與行政復(fù)議相比，信訪救濟(jì)不存在與行政訴訟的適用順序等問題，更加靈活簡便。

另一方面，我國的信訪制度本身也存在著供給不足的情況。實(shí)踐中違法不接受信訪甚至阻攔信訪、變相懲治信訪者的情況時(shí)有發(fā)生，所提供的法律模式無法滿足人們對(duì)于信訪的期待。可見，信訪尤其是其法律制度的供給還有待提高，需要加大投入、增加服務(wù)人員。

（2）需求分析：人們對(duì)于信訪制度的期待無疑是在不斷增強(qiáng)的。一方面，隨著人們受教育程度的不斷提高，社會(huì)公眾的法律知識(shí)極大豐富，對(duì)于利益表達(dá)和權(quán)利保障的途徑的理解就更加深入。另一方面，作為訴訟救濟(jì)的替代方法，當(dāng)訴訟救濟(jì)供給不足、需求下降時(shí)，信訪救濟(jì)的需求就會(huì)上升。

可見，從效益解釋的角度來看，信訪制度成本大于收益，供給無法滿足需求，這說明我國的信訪制度存在一些問題，需要進(jìn)行改善。但是，不容忽視的是，信訪制度的成本收益比較在某些情況下優(yōu)于訴訟的成本收益比較，這說明信訪制度有其優(yōu)越性和存在的必要性。

三、信訪制度的作用與實(shí)效——社會(huì)解釋的角度

1.信訪制度的社會(huì)背景

信訪是存在于現(xiàn)實(shí)生活中的特定的社會(huì)現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的信訪制度也有著深刻的社會(huì)背景。關(guān)于社會(huì)公眾為什么在糾紛解決中偏好信訪的問題，學(xué)界有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為信訪是人們理性選擇的結(jié)果[3]，二是認(rèn)為社會(huì)已經(jīng)形成了對(duì)信訪的路徑依賴。[4]信訪制度作為一種扎根在社會(huì)中的“活法”，與社會(huì)在長期發(fā)展過程中形成的以上兩種社會(huì)觀念自然密不可分。

除此之外，信訪制度更是脫胎于新形勢下的社會(huì)背景。一方面，隨著計(jì)算機(jī)的普及，社會(huì)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，消息傳播明顯加快，社會(huì)輿論的波及范圍明顯加大，人們對(duì)于信訪行為也有了更多的習(xí)得來源和實(shí)踐空間；另一方面，我國憲法賦予了公民批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利⑤，隨著社會(huì)開放性與容納度的提高，人們對(duì)于自己的民主權(quán)利和訴求表達(dá)有了更高的欲望，無疑也催化著信訪制度的發(fā)展。

2.社會(huì)控制的手段

法的社會(huì)解釋將法律最基本的功能定位于社會(huì)控制的實(shí)現(xiàn)，“法不是規(guī)范的價(jià)值和理想，也不是規(guī)范的形式，而是政府的控制”。⑥

目前，我國正出于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)各方面都在發(fā)生深刻的變化，同時(shí)，這一時(shí)期的社會(huì)矛盾也最為突出。國家通過信訪制度的引導(dǎo)，拓寬民意表達(dá)途徑、溝通社會(huì)與高層決策，是對(duì)社會(huì)聲音的傾聽，也是對(duì)社會(huì)的有效控制，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

3.信訪制度的社會(huì)實(shí)效

信訪制度的評(píng)價(jià)關(guān)鍵在于其實(shí)際效果如何，在于其社會(huì)效益是否積極。必須承認(rèn)，信訪制度在一定程度上對(duì)利益訴求的表達(dá)、爭議的解決、正義的維護(hù)、社會(huì)秩序的恢復(fù)等方面有著不可替代的作用，更是與我國社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的一種途徑。但是，信訪制度也造成了許多消極的后果，如因信訪中公民與國家之間的矛盾產(chǎn)生的群體性事件、突發(fā)性事件等。這兩方面的社會(huì)效益都需要我們予以關(guān)注，不能因?yàn)樾旁L制度的尚不完善而完全否認(rèn)其社會(huì)功能，而應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐的過程中予以揚(yáng)棄。

四、信訪制度的道路選擇

極具中國特色的信訪制度從其產(chǎn)生、發(fā)展到不斷完善，一直根植文化傳統(tǒng)，承載社會(huì)期待，其發(fā)展道路選擇蘊(yùn)含著效益的分析和利弊的取舍?？傮w而言，信訪制度有其存在的必要性，對(duì)于我國社會(huì)的發(fā)展有著不可忽視的作用；同時(shí)，信訪制度又有其改革的必要性，需要將其與其他救濟(jì)機(jī)制協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。

1.信訪制度存在的必要性

一方面，我國長期以來的文化傳統(tǒng)根深蒂固，“向上”信訪的社會(huì)現(xiàn)象在短期內(nèi)不會(huì)消失，信訪制度作為適應(yīng)民族文化的制度也會(huì)長期存在；

另一方面，基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的情況，我們目前無法找到信訪制度的替代者，原因在于信訪制度涉及的國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)活動(dòng)范圍十分廣泛，具備了諸如批評(píng)、檢舉、請(qǐng)?jiān)?、建議、糾紛解決等多種功能，其成本收益比較上的優(yōu)勢也導(dǎo)致了其存在的必然性。

2.信訪制度的改進(jìn)完善

首先，信訪制度的完善要以社會(huì)的需要為依據(jù)?；谀壳靶旁L制度成本高、收益不足，需求大、供給不足的狀況，應(yīng)當(dāng)加大制度建設(shè)投入，完善并落實(shí)《信訪條例》等法律規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督管理，尋求公民訴求與國家制度的平衡點(diǎn)。

其次，信訪制度的完善要與其他的救濟(jì)機(jī)制尤其是訴訟機(jī)制相協(xié)調(diào)，將信訪納入法治的軌道，使其在發(fā)揮“上傳下達(dá)”的溝通作用的同時(shí)不會(huì)損害司法的權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。

注釋：

①徐亞文著：《西方法理學(xué)新論——解釋的視角》，武漢大學(xué)出版社2010年10月第1版，第157頁.

②參見：李秋學(xué)：《英文文獻(xiàn)中“信訪”等詞語用法評(píng)析》，參見http：//www.fane.cn/2009/03/09/2048227/，2015年12月9日最后訪問.

③國務(wù)院《信訪條例》第2條，第431號(hào)，2005年1月5日.

④周悅德：《成本分析語境下的信訪制度思考》，載《三江論壇》2008年7月刊.

⑤《中華人民共和國憲法》第41條，1982年12月4日.

⑥轉(zhuǎn)引自：徐亞文著：《西方法理學(xué)新論——解釋的視角》，武漢大學(xué)出版社2010年10月第1版，第31頁.

參考文獻(xiàn)：

[1]劉作翔.法律文化理論[M].商務(wù)印書館，1999年版.第71～73頁.

[2]蘇永通.“上訪村”的日子[N].南方周末，2004年11月4日.

[3]應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)[J].法研究，2004年第3期.

[4]李文玲.中國古代的“無訟”理念與現(xiàn)代“和諧”社會(huì)[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2006年第5期.

作者簡介：

楊思益（1995.12～），女，籍貫：湖北恩施，學(xué)歷：本科，研究方向：民商法。