徐強

臺灣人才斷層分析

所謂專業(yè)技術(shù)人才在學(xué)術(shù)研究上并未被明確定義，研究者通常以技能的有無、高低來分析人才資源的質(zhì)量，指的是人才生產(chǎn)產(chǎn)出的技能來自于運用設(shè)備、解決問題及與他人溝通等能力。因此，在技術(shù)人才培訓(xùn)相關(guān)研究中，通常使用勞動力發(fā)展或技能形成來精確定義勞動力與經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的關(guān)系。

長久以來，臺灣研究人員與學(xué)術(shù)界很少以人才作為研究議題。然而近年來知識經(jīng)濟飛速發(fā)展，突顯知識工作者的重要性，企業(yè)與學(xué)術(shù)界開始聚焦于企業(yè)層級的人才管理議題，其中人才指的是策略性職位需求的技能，需具備企業(yè)專屬的隱性知識與產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗，且不易于外部勞動力市場中取得的高級專業(yè)及管理人才，以及專業(yè)與技術(shù)研發(fā)人才，而人才管理則是指組織吸引、篩選、發(fā)展及留住關(guān)鍵才能員工的管理任務(wù)。

通常勞動力市場可分為外部勞動力市場與內(nèi)部勞動力市場兩類。外部勞動力市場指的是勞動力市場的供需情況是由市場訊號所決定。在市場經(jīng)濟下，價格為最有效的市場訊號，可使得資源分配達到最佳化；不同背景的勞動力也提供差異化的市場訊號，使雇主得以篩選與建立勞動雇傭關(guān)系，如證照、學(xué)經(jīng)歷等。員工可在不同企業(yè)間運用技能，而技能分為一般技能（如一般行政業(yè)務(wù)的計算機操作）與專業(yè)技能（如會計、法律、醫(yī)護等），這些技能投資者通常為管理部門或個人；另一則是內(nèi)部勞動力市場，指的是隔絕于外部勞動力市場，勞動力在企業(yè)內(nèi)部雇用與升遷，并以企業(yè)特定技能為主，多半由企業(yè)投資培訓(xùn)技能。

根據(jù)全球領(lǐng)先的宏觀經(jīng)濟分析與預(yù)測咨詢機構(gòu)Oxford Economics于近年進行的全球352位人才資源專家調(diào)查，以檢視快速全球化與經(jīng)營環(huán)境轉(zhuǎn)型對未來人才供需的影響，該調(diào)查聚焦于高階管理人才、專業(yè)人才及技術(shù)人才，其研究成果報告Gbbal Talent2021內(nèi)容指出，2008年金融風(fēng)暴之后影響國家財政而減少教育投資經(jīng)費，市場機會也吸引發(fā)達國家的專業(yè)人才前往發(fā)展，未來10年專業(yè)人才從發(fā)達國家流向新興市場的方向已確定。大部分成熟經(jīng)濟體在2021年將面臨人才供需失衡的挑戰(zhàn)，而臺灣在全球46個國家和地區(qū)中人才供需差距的情況最為嚴(yán)重，未來10年專業(yè)技術(shù)人才供需差距每年以1.5%速度擴大，此嚴(yán)重影響臺灣未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

另據(jù)2012年亞洲國家和地區(qū)人口移民至經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD，簡稱經(jīng)合組織）國家的數(shù)據(jù)顯示，累計441，228位臺灣移民中有70%是受過高等教育的人口，此比例遠高于其他亞洲新興國家和地區(qū)。

依據(jù)上述各項研究文獻中的名詞定義，所謂專業(yè)技術(shù)人才斷層可定義為：企業(yè)外部勞動力市場的技能短缺，導(dǎo)致企業(yè)招募遭遇困難，此時必須由政府部門或個人投資技能提升，抑或是從海外引進人才，以彌補企業(yè)需求技能勞動力的供給缺口。

另外，從市場失靈角度分析臺灣專業(yè)技術(shù)人才斷層問題，大致上可歸納三項：

⑴缺乏技能發(fā)展與投資：包括企業(yè)、臺當(dāng)局管理部門或個人不愿意投資員工培訓(xùn)提升技能，需探究其投資短缺的原因，可能是資源不足、缺乏短中長期投資報酬誘因等。

（2）與外部組織合作培訓(xùn)所造成的高交易成本：在內(nèi)部組織缺乏提升技能的能耐時，會借由與外部組織合作，但組織間合作可能產(chǎn)生交易成本。成本來源包括信息不對稱造成信任度不足的契約成本、溝通成本等，因而造成跨組織合作培訓(xùn)人才的障礙。

⑶短期需求與生產(chǎn)導(dǎo)向，缺乏長期規(guī)劃與服務(wù)趨勢的技能培訓(xùn)：隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的演進，未來市場將由生產(chǎn)導(dǎo)向的制造經(jīng)濟（由生產(chǎn)價值帶動經(jīng)濟成長），轉(zhuǎn)型為消費導(dǎo)向的服務(wù)型經(jīng)濟（由客戶消費價值帶動經(jīng)濟成長），不論是企業(yè)接班人才或政府培育的人才都必須改變技能培訓(xùn)的內(nèi)涵，才能夠適應(yīng)趨勢與環(huán)境變化。

根據(jù)經(jīng)合組織所定義的技能政策，包括技能形成與技能運用，前者是為了確保技能供給可以滿足勞動力市場的需求；后者則是善加利用既有技能，避免因不適配或缺乏運用而浪費與耗損技能，以鼓勵雇主保持對高端技能的需求。

臺灣研究人員在解析專業(yè)技術(shù)人才資源斷層的議題上，通過采用經(jīng)合組織2011年提出的影響技能存量的因素（參見圖1），包括技能流入渠道：起始教育、既有勞動力技能提升、重返勞動力市場與移入等，以及技能流出途徑：暫時退出、既有技能衰落、永久退出與移出等，針對島內(nèi)技能形成政策，探討島內(nèi)未來10年如何透過技能形成策略累積產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的人才資源。

導(dǎo)致臺灣技術(shù)人才斷層的關(guān)鍵因素

根據(jù)上述OECD技能策略的分析架構(gòu)，臺灣在技能流入的問題上，有關(guān)技能質(zhì)量方面包括起始教育與既有勞動力技能提升，在技能數(shù)量構(gòu)面則包括重返勞動力市場與移入等因素。在近年所舉辦的多場專家座談會議中，業(yè)者反映當(dāng)前企業(yè)運用人才的障礙是學(xué)用落差，企業(yè)無法在勞動力市場中找到技能符合企業(yè)需求的勞動力，即使人才聘用后也不如預(yù)期快速上手，必須額外花費人才與時間教導(dǎo)。

從起始教育因素探討島內(nèi)人才資源學(xué)用落差問題，可從臺灣教育體系變革中找到相關(guān)線索。此外，臺灣近年來島內(nèi)大學(xué)擴張速度快，從2003年大學(xué)就讀人數(shù)由84萬人增加至2013年的103萬人，相對地，就讀技術(shù)職業(yè)學(xué)校的二年制和五年制?？茖W(xué)院學(xué)生在2003年共有29萬人，逐年減少至2013年的10萬人。大學(xué)生數(shù)量快速膨脹，但高等教育經(jīng)費并未同步成長，島內(nèi)高等教育經(jīng)費因此受到稀釋，每位學(xué)生單位教育經(jīng)費的經(jīng)費遠低于經(jīng)合組織國家，影響教師教學(xué)與學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量；另一方面，技職教育式微，造成在校學(xué)習(xí)產(chǎn)業(yè)技能的學(xué)生數(shù)量減少，也是學(xué)用落差的來源之一。

若從企業(yè)的學(xué)用落差觀點解釋島內(nèi)教育體系所培育的學(xué)生不具產(chǎn)業(yè)技能也未必客觀，除了上世紀(jì)90年代臺灣的教育改革弱化技職體系而造成實作人才斷層之外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中企業(yè)所創(chuàng)造的就業(yè)數(shù)量與質(zhì)量需求是否能善用既有人才資源與技能，也是探討島內(nèi)技能斷層的重點。此外，技能培養(yǎng)為臺當(dāng)局管理部門、企業(yè)、學(xué)校與個人的共同責(zé)任，尤其在技術(shù)與經(jīng)營環(huán)境變動快速的趨勢下，企業(yè)相對于教育體系有較快的響應(yīng)速度，必須與管理部門及島內(nèi)學(xué)校密切合作，增加人才與技能培育的投資。

至于技能人才流出的問題方面，臺灣人口老齡化與少子化是造成勞動力人口減少的原因，加上中老齡者及婦女勞動參與率低于世界其他發(fā)達國家，造成島內(nèi)技能人才的閑置與浪費，導(dǎo)致出現(xiàn)技能人才缺口與存量不足的問題。此外，臺灣周邊新興工業(yè)化國家和地區(qū)的人才資源需求迫切，島內(nèi)專業(yè)技術(shù)人才受到薪資待遇與發(fā)展機會的磁吸效應(yīng)而移往海外就業(yè)。臺當(dāng)局管理部門雖然很重視人才外流的議題，然而人才國際流動已是全球化潮流的趨勢之一，上世紀(jì)70和80年代臺灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型便受惠于人才資源的國際移動力，當(dāng)今面臨新一波產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，如何善用全球人才移動的優(yōu)勢，是臺當(dāng)局管理部門需要重視的政策議題。

綜合上述，歸納分析影響臺灣產(chǎn)業(yè)技能存量的關(guān)鍵因素如下：

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型重視硬件，忽略軟件技能

根據(jù)島內(nèi)學(xué)者對臺灣1981—2009年間的勞動生產(chǎn)力分析，勞動生產(chǎn)力的增長主要來自資本深化的貢獻，亦即通過實體經(jīng)濟、資通訊技術(shù)（ICT）知識產(chǎn)權(quán)等投資所帶動的成增長，但此部分的成長力道也越來越弱。至于因勞動力素質(zhì)提升的勞動質(zhì)量提升貢獻度最低，顯示臺灣專業(yè)技術(shù)人才水平對經(jīng)濟增長的影響力不足，因此需要持續(xù)加強人才資本投資及縮減產(chǎn)學(xué)落差，以實現(xiàn)人才資本投資對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻。然而，在邁向知識經(jīng)濟的發(fā)展過程中，如何創(chuàng)造對高價值人才需求的市場，則必須通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方式。

臺灣當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鑲嵌于全球產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈中，且集中在中低毛利、大量生產(chǎn)的經(jīng)營模式，企業(yè)在高價值創(chuàng)新人才資源的投資相較不足，加上生產(chǎn)線移往海外，高價值人才需求急迫性較低。企業(yè)成本導(dǎo)向與營運全球化等影響，造成島內(nèi)創(chuàng)新人才的市場供給與需求未能成長的情況下，勞動生產(chǎn)力成長受到限制，此長期影響臺灣未來發(fā)展的競爭力。

近10余年來，臺灣的產(chǎn)業(yè)因全球化、資通訊技術(shù)快速發(fā)展而產(chǎn)生了巨大變革，生產(chǎn)硬件的企業(yè)面臨新興國家和地區(qū)低成本競爭，島內(nèi)企業(yè)因未能掌握設(shè)備、原材料與關(guān)鍵零組件等先進技術(shù)，加上產(chǎn)品缺乏軟件加值的服務(wù)差異化，造成硬件價格與獲利空間受到擠壓。從美國IBM公司由原先的硬件供貨商轉(zhuǎn)型為軟件服務(wù)商的經(jīng)驗來看，未來信息技術(shù)企業(yè)從傳統(tǒng)硬件為主的經(jīng)營朝向IT軟件與服務(wù)，且硬件、軟件及服務(wù)的整合程度較以往更高。

制造業(yè)轉(zhuǎn)型服務(wù)業(yè)與價值提升也需強化軟件實力，尤其是在嵌入式軟件。根據(jù)國際市場調(diào)研公司VDC Research Group近年分析，軟件占各產(chǎn)業(yè)的成本已超過50%，電信業(yè)、自動化及汽車業(yè)是軟件影響最深的產(chǎn)業(yè)。除了產(chǎn)品智慧化的便利性，軟件亦可促進創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展，讓供貨商與客戶擁有更緊密的關(guān)系。在各產(chǎn)業(yè)推動服務(wù)化的趨勢下，根據(jù)福布斯雜志引述美國勞動統(tǒng)計局（BLS）的資料，預(yù)估美國未來10年內(nèi)（2010—2020年）軟件人才的需求將成長30%，增加27萬個工作機會。

另根據(jù)臺灣經(jīng)濟主管部門發(fā)表的《2014—2016重點產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才需求》調(diào)查報告，驅(qū)動臺灣信息服務(wù)業(yè)人才需求的主要因素包括：大數(shù)據(jù)、移動應(yīng)用軟件、電子商務(wù)及云端運算等趨勢，各產(chǎn)業(yè)走向云端與行動化發(fā)展，對程式設(shè)計與信息項目人員的需求增加，2014—2016年每年信息服務(wù)業(yè)新增的人才需求約2200人。信息服務(wù)業(yè)者認為，人才發(fā)展的主要困難點在于專業(yè)人才數(shù)量不足（23%），其次是年輕人就業(yè)力不足（22%），尤其面臨系統(tǒng)分析與開發(fā)、項目管理、軟件架構(gòu)規(guī)劃與設(shè)計等人才招募的困難度較高。

臺當(dāng)局管理部門與企業(yè)界長期專注于硬件投資，軟件產(chǎn)業(yè)與人才培育出現(xiàn)幾個有待解決的問題：

島內(nèi)學(xué)校信息科系所培育的軟件人才具備軟件開發(fā)與程序設(shè)計的技術(shù)，相對不太重視技術(shù)流程、領(lǐng)域知識、建立模型及質(zhì)量管控，但實際系統(tǒng)需要穩(wěn)定、隨時間修改與擴增、解決實際的問題、處理各種細節(jié)與例外，學(xué)校無法提供相關(guān)培訓(xùn)，依據(jù)企業(yè)表示，軟件人才即使經(jīng)過3至5年的在職培訓(xùn)期，也無法開發(fā)嵌入式軟件系統(tǒng)架構(gòu)的設(shè)計，僅能從事初階的程序語言與修改固件程序。

臺灣制造業(yè)習(xí)慣以產(chǎn)量、良率及銷售量等衡量硬件生產(chǎn)人才的生產(chǎn)力，但軟件開發(fā)的優(yōu)劣并非寫得多就是生產(chǎn)力高，必須依賴有經(jīng)驗的軟件開發(fā)人才進行判讀。此外，軟件研發(fā)人才團隊間必須有良好的溝通，溝通技巧可增進軟件開發(fā)的效率與質(zhì)量。然而，島內(nèi)信息科技教育偏重技術(shù)性知識的傳授與能力培養(yǎng)，普遍忽視軟性的溝通能力與團隊合作技能。

由于軟件人才的生產(chǎn)力與質(zhì)量難以衡量，臺灣制造業(yè)通常采取短期雇用軟件開發(fā)人員，不打算長期投資與培訓(xùn)。然而軟件開發(fā)并非機械式的作業(yè)，而是腦力思考的成果，且軟件工作經(jīng)驗影響問題解決的方法與執(zhí)行效率，判斷與篩選軟件人才是當(dāng)前臺灣企業(yè)較缺乏的能力。

老齡者與女性勞動參與率低

臺灣未來專業(yè)技術(shù)人才斷層的重要因素之一，即島內(nèi)勞動力人口供給不足。島內(nèi)勞動力人口供給短缺最主要原因即在于老齡化與少子化的人口結(jié)構(gòu)變遷，其次是未充分運用老齡者與女性就業(yè)人才。根據(jù)臺灣“國發(fā)會”預(yù)估，臺灣工作人口在2015年達到1738萬人高峰后將快速減少，在2060年將減少至960萬人，影響島內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出與市場消費，且勞動人口的家計與稅務(wù)負擔(dān)加重。