（中共平湖市委政法委員會，浙江平湖 314200）

調(diào)存量和控增量：新常態(tài)下新居民總量控制芻議
——以浙江省平湖市為例

□中共平湖市委政法委員會（新居民事務局）調(diào)研組

（中共平湖市委政法委員會，浙江平湖 314200）

平湖市新居民總數(shù)近年來呈不斷下降趨勢，人員結構出現(xiàn)較大變化。從控增量角度看，部分產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比下降明顯以及積分制管理舉措的實施等是導致低層次新居民就業(yè)人口持續(xù)減少的原因。從調(diào)存量角度看，機器換人、新居民基礎信息精準化以及加強非正規(guī)就業(yè)人口的治理是新居民總量減少的原因。做好新居民總量控制工作，必須正確認識新居民的就業(yè)行為及流動現(xiàn)象，發(fā)揮好政府在總量控制中的作用，在重視總量控制的同時，推動新居民勞動素質(zhì)提升及勞動力人口適當?shù)奈{、集聚。

新居民；勞動力；產(chǎn)業(yè)調(diào)整；平湖市

當前，隨著產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整步入“新常態(tài)”，沿海不少城市技術密集型及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比不斷下降，發(fā)展新動力正在凝聚，競爭新優(yōu)勢正在重塑。與此同時，這些城市的新居民人口數(shù)量及勞動力呈逐年遞減且流動更為頻繁的趨勢。事實表明，一方面，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整深刻影響著新居民就業(yè)、流動；另一方面，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整也有賴于人力資源結構優(yōu)化調(diào)整。

在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、政府政策調(diào)控、新居民自身就業(yè)選擇及新居民基礎信息精準化管理舉措落實等多重因素影響下，平湖市新居民總數(shù)自2011年達到頂峰后，近四年來呈不斷下降趨勢。本文擬對平湖市新居民人口規(guī)模、結構的變化進行分析，并對其優(yōu)化路徑作一探討。

一、新居民人口總量及結構變動基本情況

（一）新居民總量減少明顯。以2015年6月30日為統(tǒng)計截點，2015年新居民在冊總數(shù)為247064人，與2014年同期268628人相比減少21564人，增長率為-8.03%，新居民總量減少較為明顯（見表1）。

表1：2015年與2014年新居民登記在冊人數(shù)統(tǒng)計對照表

表2：2015年與2014年新居民攜帶兒童情況統(tǒng)計對照表

（二）新居民兒童數(shù)量下降明顯。伴隨著新居民勞動力回流和來平新居民減少，新居民攜帶兒童數(shù)量也在不斷減少。2015年，新居民攜帶兒童為17318人，比2014年減少5814人，同比增幅為-25.13%（見表2）。

（三）新居民年齡結構變化顯著。從新居民年齡結構看，16-29周歲為110287人，30-39周歲為51050人，分別占總?cè)藬?shù)的44.64%、20.66%。與2014年同期相比，16-29周歲、30-39周歲相應年齡段人群同比增幅分別為-14.95%、-2.59%，說明新居民年輕勞動力呈現(xiàn)下降和減少趨勢（見表3）。

表3：2015年與2014年新居民年齡分布情況統(tǒng)計對照表

（四）高中及以上文化程度人數(shù)增加明顯。從新居民文化程度看，大學本科及以上、大專、中專（高中）、初中、小學及以下分別占總?cè)藬?shù)的1.34%、1.73%、6.66%、68.49%、21.78%。與2014年同期相比，文化程度為中專（高中）、大專、大學本科及以上人群同比增幅呈上升趨勢，尤其是大學本科及以上增幅最大；初中、小學及以下人群所占比重漸趨減少，說明新居民人員結構開始發(fā)生一定變化，新居民整體文化程度有所提升（見表4）。

表4：2015年與2014年新居民文化程度情況統(tǒng)計對照表

二、從控增量的角度看新居民人口總量變化

（一）從外部因素看，平湖市部分產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移及中西部地區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展，導致來平就業(yè)新居民不斷減少。平湖市的產(chǎn)業(yè)與嘉興市其他縣（市、區(qū)）相比，有著更為明顯的勞動密集型特征。從嘉興市2015年上半年數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ葋砜?，平湖市（不含港區(qū)電廠）2014年勞動生產(chǎn)率10.92萬元/人，為嘉興五縣二區(qū)最低，僅為最高的桐鄉(xiāng)市（18.49萬元/人）的59.1%。2015年上半年從業(yè)人員平均人數(shù)同比減少3.2%，為五縣二區(qū)降幅最大，低于嘉興全市平均2.6個百分點。以服裝產(chǎn)業(yè)為例，近年來，隨著勞動力成本快速增加，產(chǎn)能加快向外轉(zhuǎn)移，平湖市部分服裝企業(yè)選擇在江蘇、安徽、山東等地開辦企業(yè)，2012年到2015年，規(guī)模以上服裝企業(yè)從149家減少到134家。在此期間，服裝行業(yè)用工量呈逐年下降趨勢。新居民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿越來越強，平湖市新居民主要來源地輸出人員降幅都比較明顯，安徽、河南、四川、貴州等省同比增幅分別為-11%、-9.17%、-5.97%、-4.65%（見表5）。

表5：2015年與2014年新居民部分來源地情況統(tǒng)計對照表

（二）從內(nèi)部因素看，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整持續(xù)推進，引進企業(yè)層次不斷提升，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比下降明顯，低層次新居民勞動力加快流失，導致新居民就業(yè)人口持續(xù)減少。2014年，平湖市光機電、臨港和生物醫(yī)藥三大主動力產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比為52.8%，服裝、箱包、童車、潔具和紙制品五大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比降至29.1%，高新技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別增長24.7%和26.8%，其中高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的38.8%。2015年，電器電子、服裝和箱包三大行業(yè)從業(yè)人數(shù)分別為1.98萬、4.75萬和1.79萬，合計8.52萬人，與2011年相比分別減少0.26萬、3.16萬和0.02萬人，合計減少3.44萬人。同樣，再以自動化程度較高的汽車零部件行業(yè)為例，2014年，全市106家企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值115億元，已經(jīng)初步形成分工精細、配套完善、自動化水平較高的百億產(chǎn)業(yè)集群。2015年全市100個重點工業(yè)投資項目中有21個汽車零部件投資項目，年度計劃投資額11.5億元，占重點項目年度計劃投資額的18.5%。此類自動化程度較高企業(yè)的引進，加速了傳統(tǒng)勞動密集型企業(yè)的消亡、轉(zhuǎn)移，使得低層次新居民勞動力加快流失，新居民就業(yè)人口持續(xù)減少，與2014年相比，2015年全市從事生產(chǎn)制造加工業(yè)的新居民勞動力凈減少14076人，占新居民總?cè)丝诘谋壤蚕陆?.3%（見表6）。

表6：2015年與2014年新居民總量及制造業(yè)工人占比表

（三）從加強福利型流動人口管理看，推進積分制管理，減少了部分低層次人口輸入。一方面，新居民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)使得留平新居民子女減少，積分申請新居民人數(shù)也有一定減少；另一方面，實施積分入學政策后，在教育資源緊缺與新居民子女就學人數(shù)較多區(qū)域的部分學校按照積分高低安排先后入學，使得積分低的新居民子女返鄉(xiāng)就學，積分入學人數(shù)也呈下降趨勢。2015年全市新居民積分入學人數(shù)為4052人，同比增幅為-6.1%（見表7）。

表7：2015年與2014年新居民積分入學人口情況統(tǒng)計對照表

三、從調(diào)存量的角度看新居民人口總量變化

（一）圍繞流動人口中的就業(yè)人口，推進機器換人，深化產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整是新居民人口減少的主要原因。2014年度，平湖市機器換人“減人增效”超額完成年度計劃數(shù)，共完成投資51億元，減少用工人數(shù)6000余人，明顯高于2014年初計劃減少5000人的目標，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)億元工業(yè)增加值從業(yè)人員數(shù)同比下降16.5%，人均產(chǎn)值同比提高20%以上。箱包、印刷、光機電中的電器電子行業(yè)等的機器換人技術改造，提高了技術裝備水平，從總量上減少了對一般勞動力的依賴。具體地說，“機器換人”及相關技術改造對新居民總量減少有三方面影響。

一是在“機器換人”技術改造下，產(chǎn)值增加，企業(yè)新居民職工減少，單位勞動生產(chǎn)率提升，達到“減員增效”目的。2014年，日本電產(chǎn)芝浦投入近8200萬元實施自動化生產(chǎn)線和智能化技術改造，節(jié)省用工200多人，使全員勞動生產(chǎn)率提高到20.69萬元，提升了57%。2012年至2015年，該公司已經(jīng)累計減少了1000多人，微型馬達生產(chǎn)量每月從211萬臺提升至450萬臺。

二是在產(chǎn)值保持不變的情況下，通過自動化、機械化生產(chǎn)線取代人工操作，勞動生產(chǎn)率提高，用工量減少。金融危機以后，關東辰美電子（平湖）有限公司主動推動“機器換人”，新居民職工從原來的3000人左右減少到1200人左右，而產(chǎn)值基本持平。

三是在技術裝備革新后，職工人數(shù)保持不變，但人均勞動生產(chǎn)率明顯提高，產(chǎn)值不斷擴大，產(chǎn)品競爭力顯著增強，相對來說新居民用工量減少。新埭燎原印刷有限公司通過購買先進設備，大幅提升產(chǎn)值和產(chǎn)品競爭力，而企業(yè)對職工需求量未增加。

（二）圍繞新居民系統(tǒng)數(shù)據(jù)冗余或存在不實時、不準確的問題，推進基礎信息精準化管理，實現(xiàn)新居民“底數(shù)清、情況明、信息實”。為加大新居民基礎信息核查力度，拓寬核查范圍，全市組織新居民協(xié)管員深入轄區(qū)對用工單位和居住出租房屋進行了“地毯式”排摸、“滾動式”排查。2014年10月至2015年6月共注銷395019人，其中手工注銷208510人，與2013年10月至2014年6月的注銷數(shù)相比，手工注銷比提升26.86%（見表8）；通過2014年10月起配備的基礎信息移動采集終端設備注銷157704人，占該統(tǒng)計區(qū)間段注銷總數(shù)的75.6%，使新居民實有人口數(shù)更加接近實際情況。

表8：相對區(qū)間段新居民注銷情況對比表

表9：2015年與2014年非正規(guī)就業(yè)新居民情況統(tǒng)計對照表

同時，指導基層事務所協(xié)管員嚴格控制新居民基礎信息采集錄入質(zhì)量，特別是加強對采集到的新居民居住地址、工作處所、聯(lián)系電話、計生、勞動合同及攜帶未滿16周歲子女等信息的核查。

（三）圍繞流動人口中的灰色就業(yè)人群，加強低小散行業(yè)、廢品收購等非正規(guī)就業(yè)人口的治理，減少了灰色人口數(shù)量。近幾年，通過低小散企業(yè)整治、居住出租房屋綜合治理、廢品收購點整治等專項行動，加強了對流動人口中的灰色人口的治理，使得灰色人口有了一定程度的下降。2015年度廢舊物品收購人員為1518人、服裝小單子①4932人、無業(yè)或待業(yè)人員1958人，同比增幅分別為-4.04%、-20.03%、-11.04%（見表9）。

四、對平湖市新居民總量控制相關問題的思考

盡管前文以調(diào)存量和控增量兩種視角對新居民人口情況進行了分析，但調(diào)存量和控增量并不是完全分隔開的，在諸如產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、福利性人口輸入的政策調(diào)控、灰色人口治理等方面，調(diào)存量和控增量是并存的，這樣區(qū)分只是在說明的側(cè)重上有所區(qū)別。做好新居民總量控制，必須厘清以下幾個問題。

（一）如何看待新居民的就業(yè)行為及流動。新居民就業(yè)決策行為是在市場主導下的一種趨利行為，但也是一種理性行為，新居民總量變化更多的是市場力量帶來的變化。新居民總量控制最核心的是如何規(guī)范新居民就業(yè)，因為在哪里新居民就業(yè)人員多了，那里新居民集聚的可能性及其隨從的福利性人口就會增加，同時灰色人員也會相應地集聚。就業(yè)行為受就業(yè)者自身的人力資本特征、企業(yè)態(tài)度和外部政策環(huán)境等因素的影響。在自身人力資本特征短期內(nèi)不變和政府公共服務政策不變的前提下，政府推動的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和企業(yè)主導的“機器換人”及技術改造會直接影響到新居民的擇業(yè)行為，但就業(yè)行為又是一種復雜的個人決策行為，對于是繼續(xù)留在當?shù)鼐蜆I(yè)還是去其他地方或返回老家就業(yè)，新居民們往往還會對比所有可能就業(yè)類型在經(jīng)濟收入、生活保障與便利、孩子教育等方面的優(yōu)劣。因而，對當?shù)卣畞碚f，這種個人的、無序的、難以引導的就業(yè)行為，實質(zhì)上是在市場主導下新居民的一種趨利行為，但也是一種理性行為。在一個開放、流動的社會，新居民勞動力的大量減少更多的是一種伴隨時間推移的市場力量帶來的變化。

（二）如何看待政府在總量控制中的作用。政府及其部門在新居民總量控制中所能做的是“控產(chǎn)業(yè)、控居住、控憑證”。這三個方面，也就是我們常說的“以業(yè)控人”“以房管人”“以證管人”。一是要控產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)結構對于新居民凈流入數(shù)量起著決定性作用，是誘導人口集聚和遷徙的根本因素。積極落實產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，大力引進高端、高效的技術密集型產(chǎn)業(yè)，加強對低端業(yè)態(tài)的規(guī)范管理，特別要加強對流動人口的非正規(guī)就業(yè)、從事非法經(jīng)營活動的規(guī)范、打擊。新居民就業(yè)，必須提供居住證、房屋租賃合同等相關居住證明材料，避免“零門檻”就業(yè)。二是要控居住。開展出租房屋綜合治理，加大對違章建筑的拆除和整治力度，對危房和違章搭建建筑逐步予以清理，通過合理的住房成本及其他市場因素的調(diào)節(jié)作用，有效控制人口規(guī)模。充分動員出租房屋房東、房產(chǎn)中介、用工單位等各社會主體參與居住管理，實現(xiàn)“以房管人”。三是要控憑證。加強流動人口基礎數(shù)據(jù)精準化管理，盡最大可能實現(xiàn)“底數(shù)清”。要全面落實居住證管理制度，把居住證作為新居民生活、工作的基本前提，對未辦理居住證的新居民租房、就業(yè)設置剛性限制；加強積分制度與公共服務的銜接，使登記、辦證、積分成為新居民在當?shù)鼐幼?、工作生活的前置事項?/p>

（三）如何辯證看待新居民總量控制。既要重視新居民總量控制，又應當重視和推動新居民勞動素質(zhì)提升及勞動力人口適當?shù)奈{、集聚。一要重視勞動技能培訓。人力資源是第一資源。如果說“控量”是“堵”的一方面，那么我們也要重視“提質(zhì)”這一“疏”的方面。要制定激勵新居民自我提升技能素質(zhì)的政策。結合平湖市企業(yè)自動化、機械化水平不斷提高的實際，要加大對技能型、實用型、產(chǎn)業(yè)型勞動力的培訓。二要區(qū)分不同調(diào)控主體。政府部門所主導的新居民總量調(diào)控的主要目標人群是“三灰人群”②及低層次、福利性人口。產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整可能需要五年、十年乃至更長的時間。在此過程中，一些制造和服務企業(yè)依然需要大量普通勞動力，因而仍要服務于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的招工、生產(chǎn)，使其成長為具有競爭力的現(xiàn)代企業(yè)。三要讓新居民穩(wěn)定下來。加大對技能型新居民人才的公共服務保障和政策支持力度，同時，建立和諧的就業(yè)環(huán)境，使有能力的新居民穩(wěn)定下來，為平湖市產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級贏得更多的勞動力優(yōu)勢。

注釋：

①服裝小單子人員是指不與用工單位建立勞動關系，只建立承攬合同關系的人員，或是從事承攬合同工作的人員。

②“三灰人群”指灰色居住、灰色就業(yè)、灰色經(jīng)營人員。

[1]張維，繆麗君.椒江：為企業(yè)發(fā)展加足馬力[N].臺州日報，2015-03-03（1）.

[2]呂玲，任迎春，馬國強.產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整機制創(chuàng)新的“平湖樣本”[N].嘉興日報，2014-04-14（1）.

[3]上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組，周振華，陳群民.合理控制上海人口規(guī)模優(yōu)化人口結構研究[J].科學發(fā)展，2013（7）.

（責任編輯：常洵）

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