孫森森

近幾年來，互聯(lián)網(wǎng)的普及和共享經(jīng)濟(jì)的興起，對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來巨大的沖擊。尤其是互聯(lián)網(wǎng)“ 專車”模式的出現(xiàn)，如Uber、Lyft、BlaBlacar、Zipcar、Car2Go、神州專車、一號(hào)快車、易到用車等，它們徹底改變了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式。這些平臺(tái)一般不享有車輛所有權(quán)，只是通過整合各種過剩的資源和信息，實(shí)現(xiàn)供需之間的交換。很多閑置的私家車借此加入出租車行業(yè)，其價(jià)格優(yōu)惠、服務(wù)到位，再加上用車平臺(tái)所給予的各種優(yōu)惠補(bǔ)貼，很快就贏得了廣大消費(fèi)者的歡迎，在市場(chǎng)上占有很大份額。隨之，大量的資本涌入該行業(yè)，進(jìn)一步刺激了該行業(yè)的迅猛發(fā)展。

這種“專車”雖然一方面得到了市場(chǎng)上消費(fèi)者的歡迎和認(rèn)可，但另一方面因?yàn)閿D占了原有傳統(tǒng)出租車行業(yè)的顧客資源，受到了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的抵制。針對(duì)“專車”運(yùn)營(yíng)的合法性問題，學(xué)界開展了相關(guān)的學(xué)術(shù)研討會(huì)，各方的意見分歧還是比較大，并未達(dá)成共識(shí)。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的興起和迅猛發(fā)展，引起現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的深刻變革，也給法律規(guī)則提出了巨大挑戰(zhàn)。在各方意見存在較大分歧的情形下應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)這一新興經(jīng)濟(jì)模式，是否應(yīng)該對(duì)其加以規(guī)制，以及如何規(guī)制？這些問題都需要我們認(rèn)真思考，并給出恰當(dāng)解決方案。

對(duì)待“專車”的三種態(tài)度

對(duì)于“專車”這一新興的經(jīng)濟(jì)模式，各地政府之間采取的態(tài)度存在較大差異。一種是嚴(yán)格按照現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件，將“專車”認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)，予以查處；另一種則是對(duì)于“專車”采取較為包容的態(tài)度，通過制定相應(yīng)的具體規(guī)范予以規(guī)制，順應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，引導(dǎo)其規(guī)范運(yùn)行。第三種，則是默示這一現(xiàn)象，任其自由發(fā)展，并未采取積極的應(yīng)對(duì)措施。這主要是一些二三線城市的態(tài)度，原因主要在于這些城市對(duì)出租車的需求并無太大缺口，城市人口和公共交通的供需基本上處于平衡狀態(tài)。

從目前的“專車”發(fā)展的市場(chǎng)來看，其在一定程度上滿足了消費(fèi)者關(guān)于出行差異化和個(gè)性化需求，盡管也存在不少的問題，如發(fā)生事故之后的責(zé)任認(rèn)定不清等。從大的發(fā)展趨勢(shì)來看，其還是有助于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的革新，方便消費(fèi)者出行的。因此，必要的監(jiān)管還是需要，關(guān)鍵在于如何處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。不少地方都進(jìn)行了相應(yīng)的試點(diǎn)工作，同時(shí)交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，也說明了對(duì)于“專車”這一新興的經(jīng)濟(jì)模式的認(rèn)可。

“專車”規(guī)制的基本路徑

傳統(tǒng)的出租車行業(yè)的規(guī)制主要是借由嚴(yán)格的行政特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，通過準(zhǔn)入規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、服務(wù)規(guī)制等規(guī)制途徑實(shí)現(xiàn)的。這些規(guī)制途徑基本上都是嚴(yán)格的“命令—控制”型的規(guī)制手段?！皩＼嚒钡倪\(yùn)營(yíng)之所以能夠給傳統(tǒng)的出租車行業(yè)帶來巨大的沖擊，關(guān)鍵在于其有自身獨(dú)特的模式和特點(diǎn)。因此，在對(duì)其進(jìn)行合法化規(guī)制路徑上有必要進(jìn)行合理的設(shè)置，與傳統(tǒng)出租車類似的地方應(yīng)該采用相同的規(guī)制方式，而在體現(xiàn)“專車”的基本特點(diǎn)和缺陷的地方則要采用專門的規(guī)制方式。

弱化行政手段的強(qiáng)制干預(yù)。從暫行辦法的規(guī)定來看，實(shí)際上是將傳統(tǒng)出租車行業(yè)和“專車”服務(wù)作為互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)模式予以定位，即二者存在的是一種錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，“專車”提供的是一種非巡游式的服務(wù)。同樣，在上海市的出租車改革方案中也提出了約租車要和出租車錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，車輛檔次應(yīng)高于出租車，價(jià)格和服務(wù)也應(yīng)高于出租車。

從這個(gè)角度上講，網(wǎng)絡(luò)約租車是政府鼓勵(lì)發(fā)展的方向。但市場(chǎng)作為資源配置的決定性載體，對(duì)于租車價(jià)格的調(diào)整是通過市場(chǎng)規(guī)律的供需關(guān)系和服務(wù)質(zhì)量、成本等綜合因素決定的，應(yīng)該弱化行政手段對(duì)其強(qiáng)制干預(yù)。

網(wǎng)絡(luò)約租平臺(tái)規(guī)制是“專車”服務(wù)規(guī)制的核心和關(guān)鍵。網(wǎng)絡(luò)約租車的平臺(tái)處于中心環(huán)節(jié)，一方面其作為信息的收集和發(fā)布者聯(lián)系了車輛提供者，同時(shí)也聯(lián)系著消費(fèi)者，其作為第三方主體卻對(duì)于車輛提供者和消費(fèi)者合同的達(dá)成、信用的懲罰、錢款的支付等方面起著決定性的作用。另一方面，其作為市場(chǎng)主體又和外部的監(jiān)管者有著重要的聯(lián)系。此外，它在運(yùn)營(yíng)過程中有很多不同于傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的特點(diǎn)：如平臺(tái)掌握了大量的個(gè)人信息，管理不善將會(huì)造成較大范圍內(nèi)的信息泄露；其新興的網(wǎng)路支付方式使得平臺(tái)成為了一個(gè)臨時(shí)“金融機(jī)構(gòu)”，有很大的資金流動(dòng)量。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)的有效監(jiān)管，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車市場(chǎng)的監(jiān)管，也正是在這個(gè)意義上說，對(duì)于“專車”服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)是規(guī)制的核心和關(guān)鍵。

從暫行辦法的規(guī)定來看，其基本的思路也是通過對(duì)于網(wǎng)絡(luò)約租車的平臺(tái)規(guī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)于“專車”服務(wù)的規(guī)制。

規(guī)制重點(diǎn)階段的位移：從事前規(guī)制為主向事中、事后規(guī)制為主轉(zhuǎn)變。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)的監(jiān)管可以通過多種方式予以規(guī)制：如事前準(zhǔn)入資格的許可方式，并非所有個(gè)人或者組織均可以隨意的設(shè)立平臺(tái)，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)約租車的經(jīng)營(yíng)，而應(yīng)該通過頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可的方式對(duì)符合要求的，如資金、場(chǎng)所、人員等，準(zhǔn)許其從事相應(yīng)活動(dòng)；事中定期和不定期的檢查，發(fā)現(xiàn)問題后的及時(shí)告誡和懲處，如警告等方式；事后行政處罰等。

以往對(duì)于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管多是重事前的準(zhǔn)入監(jiān)管，而輕視事后的監(jiān)管，實(shí)際上也不利于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)水平的提高。因此，在進(jìn)行規(guī)制的過程中為了能夠保障和實(shí)現(xiàn)充分的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該適當(dāng)?shù)臏p少或者降低準(zhǔn)入門檻，避免出現(xiàn)對(duì)于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的過度依賴特許經(jīng)營(yíng)規(guī)制，從而出現(xiàn)種種弊端。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于“專車”運(yùn)營(yíng)過程中以及運(yùn)營(yíng)之后產(chǎn)生的問題予以規(guī)制，即更加注重事中和事后的規(guī)制，通過建立責(zé)令、警告、吊銷營(yíng)業(yè)證等有層次的規(guī)制措施實(shí)現(xiàn)對(duì)于平臺(tái)、車輛、司機(jī)的監(jiān)管。

新型規(guī)制手段的運(yùn)用。一是強(qiáng)制信息披露。隨著行政任務(wù)多元化的需要，避免過度規(guī)制導(dǎo)致的規(guī)制失靈，很多新的規(guī)制替代手段應(yīng)運(yùn)而生，信息披露就是其中具有代表性的一種方式。

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》就規(guī)定了強(qiáng)制服務(wù)平臺(tái)對(duì)于服務(wù)的質(zhì)量的公布，這實(shí)際上就是一種信息披露的規(guī)制方式。通過要求網(wǎng)絡(luò)約租車強(qiáng)制性披露必要的信息，如基本的經(jīng)營(yíng)信息、服務(wù)質(zhì)量的報(bào)告等可以給消費(fèi)者提供充足的信息方便參考，使得消費(fèi)者能夠通過信息的比對(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)于市場(chǎng)中“專車”平臺(tái)的選擇，同時(shí)也能夠迫使“專車”平臺(tái)對(duì)于注冊(cè)車輛及時(shí)的管理，提高服務(wù)質(zhì)量。通過強(qiáng)制信息披露的方式代替成本較高的命令型強(qiáng)制規(guī)定，通過外部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的自治和管理的完善，不失為一條較好的路徑選擇。

二是作為柔性行政執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)。在剛性的行政實(shí)效性保障措施之外，有經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型的措施。在禁止與放任的中間地帶，可通過經(jīng)濟(jì)手段來影響私人的行為動(dòng)機(jī)，進(jìn)而達(dá)成公益上所希望的目標(biāo)或抑制公益上不希望的目標(biāo)。

“專車”運(yùn)營(yíng)的規(guī)制當(dāng)中，應(yīng)該注重這種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)方式。具體的途徑比較多，可以通過稅收、收費(fèi)、補(bǔ)貼等基本的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)于“專車”運(yùn)營(yíng)的基本調(diào)節(jié)。

三是行政違法事實(shí)的公布。在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)過程中，誠(chéng)信和信譽(yù)是陌生社會(huì)中產(chǎn)生信任的重要前提，在某種程度上，喪失信譽(yù)也意味著喪失信任，更是喪失了商機(jī)。實(shí)際上，聲譽(yù)罰往往比罰款能更有效地促使企業(yè)放棄潛在的違法行為，是一種低成本兼具高效的規(guī)制工具。作為行政違法事實(shí)的公布對(duì)于規(guī)制對(duì)象來說有著重大的影響，乃至于有學(xué)者將違法事實(shí)公布認(rèn)定為具備聲譽(yù)罰形式的行政處罰。不過，應(yīng)該注意的是行政違法事實(shí)的公布具有很好的效用，但因?yàn)槠鋵?duì)于被規(guī)制者的重大影響應(yīng)該嚴(yán)格按照行政執(zhí)法程序進(jìn)行。

以上主要是從行政法規(guī)制的角度論述了“專車”經(jīng)營(yíng)規(guī)制的思路和手段，其實(shí)關(guān)于規(guī)制的工具和手段還有很多，可以在實(shí)踐過程中繼續(xù)探索，不過有一點(diǎn)應(yīng)該是明確的，即不能簡(jiǎn)單套用對(duì)于傳統(tǒng)出租車的規(guī)制模式和手段，而應(yīng)該結(jié)合“專車”自身的特點(diǎn)制定適合其的規(guī)制路徑和手段。