隗錫意+裴磊+陳雯婧+周世玉+楊婕

摘 要 《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》自頒布以來，在基層農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的過程中出現(xiàn)了很多與法律不符的現(xiàn)象，即所謂的“異化”。隨著改革深入，原本出臺的法律不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，需要做一定的修正。我們通過實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)合作社存在的問題，分析合作社異化對合作社可持續(xù)發(fā)展的影響，并在法律修訂方面提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 合作社 《合作社法》 異化 建議

一、前言

（一）研究背景及意義

我國是農(nóng)業(yè)大國，目前仍有數(shù)億人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，自由競爭所帶來的惡性低價(jià)、農(nóng)產(chǎn)品滯銷等問題層出不窮，為解決“三農(nóng)”問題帶來新阻礙、新挑戰(zhàn)。農(nóng)民專業(yè)合作社，即經(jīng)濟(jì)上的弱者為應(yīng)付市場經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，在生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域建立起來的自助互助組織，是黨中央、國務(wù)院立足農(nóng)業(yè)實(shí)際出臺的一項(xiàng)在農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收等方面有著不可替代作用的惠農(nóng)政策，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。合作社的建立和發(fā)展緩和了市場競爭帶來的一些負(fù)面影響，增強(qiáng)了社員適應(yīng)市場競爭的能力，彌補(bǔ)了社會保障制度的不足，對市場經(jīng)濟(jì)制度的完善發(fā)揮了有益的作用。自《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《合作社法》）實(shí)施以來，尤其是隨著政府各項(xiàng)扶持政策的出臺，農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般涌現(xiàn)，極大地提高了我國農(nóng)民生產(chǎn)專業(yè)化、組織化程度。

但是現(xiàn)實(shí)中存在著不少合作社創(chuàng)辦不合理、運(yùn)作不規(guī)范、目的不純粹的現(xiàn)象，違反了合作經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致實(shí)際情況與法律規(guī)定相悖，這就是所謂的“異化”。如不少合作社組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)完善，但形同虛設(shè)，能人治理的現(xiàn)象較為普遍；部分合作社演化為少數(shù)人套取政府扶持資金的工具等等，這使合作社的發(fā)展背離了其為弱勢群體謀利益的初衷，可稱之為“負(fù)異化”。然而并非所有的異化現(xiàn)象都是不利的，我們發(fā)現(xiàn)某些“異化”更能促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)績效，是具有積極效應(yīng)的“正異化”。

在《合作社法》多年的實(shí)施過程中，無論是正負(fù)異化現(xiàn)象，都暴露出法律本身存在諸多問題，專家學(xué)者對法律修訂的呼聲越來越高，成為近年來的農(nóng)業(yè)熱點(diǎn)。我們希望在實(shí)現(xiàn)公平的立場上通過在多地進(jìn)行調(diào)查研究，了解合作社異化的具體表現(xiàn)，找到合作社的突出問題和矛盾，提出進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展的政策建議。實(shí)現(xiàn)效率與公平，增長與發(fā)展協(xié)調(diào)兼顧的發(fā)展目標(biāo)，解決核心社員和普通社員的分層以及由此造成的社員收益權(quán)和合作社治理結(jié)構(gòu)改變等問題，并呼吁社會各界關(guān)心農(nóng)民專業(yè)合作社健康規(guī)范發(fā)展，為增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力注入持續(xù)強(qiáng)勁動力。

（二）研究方法

首先通過文獻(xiàn)閱讀，初步了解現(xiàn)實(shí)中存在的異化現(xiàn)象；接著將法律條文與查閱結(jié)果進(jìn)行比較，形成以“異化”績效為核心，以股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營管理體制、利益分配體制為導(dǎo)向的調(diào)查問卷。利用調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)結(jié)果，采用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，對異化與未異化進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，找出兩者之間的差異；結(jié)合大量文獻(xiàn)資料，運(yùn)用普遍的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與思維，科學(xué)客觀地對《合作社法》的修訂提出建議。

二、農(nóng)民合作社“異化”現(xiàn)象的調(diào)查分析

通過查閱文獻(xiàn)資料，結(jié)合指導(dǎo)老師的意見，調(diào)研小組設(shè)計(jì)了一份調(diào)查問卷，主要就農(nóng)民專業(yè)合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營管理體制、利益分配體制四方面問題進(jìn)行調(diào)查。2016年暑假期間，調(diào)查小組成員分別對各自家鄉(xiāng)山東、山西、重慶、四川、云南等五省市的100多家合作社主要負(fù)責(zé)人發(fā)放問卷，其中共發(fā)出問卷 125份，收回125份，其中有效問卷112份。

同時(shí)，小組成員與各合作社主要負(fù)責(zé)人（主要是理事長）進(jìn)行交談，獲得了較為真實(shí)的資料。在調(diào)研時(shí)，小組成員發(fā)現(xiàn)普遍存在的一個(gè)問題是，合作社負(fù)責(zé)人填寫的問卷所反映的問題和與之交談所了解的情況有較大出入，即真實(shí)的異化現(xiàn)象比問卷結(jié)果更加突出。鑒于問卷結(jié)果沒有真實(shí)反映現(xiàn)實(shí)問題，所以團(tuán)隊(duì)只采用了部分問卷結(jié)果，重點(diǎn)對在調(diào)查地區(qū)通過口頭交談所了解的情況進(jìn)行分析。

（一）問卷調(diào)查結(jié)果與分析

1.股權(quán)結(jié)構(gòu)。合作社注冊資本從20萬至800萬不等，社員數(shù)量從數(shù)戶到幾百戶不等；合作社社員入股方式有貨幣出資、實(shí)物出資、技術(shù)出資、勞務(wù)出資和土地入股不同形式；關(guān)于社員構(gòu)成，大多數(shù)合作社的農(nóng)民社員占比不低于90%，只有少數(shù)幾家的農(nóng)民社員比例低于80%，異化現(xiàn)象輕微；理事長持股比例從5%～80%不等，差異較大，法律上對此沒有成文規(guī)定。

2.治理結(jié)構(gòu)。從問卷中看，幾乎不存在近親屬代理社員入社現(xiàn)象；合作社成員大會選舉和表決，法律上規(guī)定是一人一票制，實(shí)際問卷中有23.21%按股投票制和9.83%理事長或董事會獨(dú)裁制；關(guān)于大股東的附加表決權(quán)，合作社法明確規(guī)定大股東在一人一票外享有1%～20%的附加表決權(quán)，實(shí)際調(diào)查中，基本上沒有附加表決權(quán)或者過大現(xiàn)象。

3.運(yùn)營管理體制。對于合作社的重大事項(xiàng)，法律規(guī)定由成員大會表決，且出席人數(shù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到成員總數(shù)三分之二以上。而實(shí)際問卷中，對三分之二這個(gè)界限沒有要求，更有很多合作社直接通過理事會表決或理事一人表決。對于合作社是否雇傭非社員管理人員，所有合作社表示均為社員出任社內(nèi)職務(wù)，不存在聘請其他人員管理的情況。根據(jù)問卷調(diào)查，合作社在監(jiān)督控制制度方面，所有合作社都設(shè)有監(jiān)事會，但有16家合作社不進(jìn)行年度審計(jì)。

4.利益分配機(jī)制。關(guān)于合作社公積金問題，幾乎沒有合作社提取公積金；即使存在留存收益，也用來擴(kuò)大合作社規(guī)模。更有甚者，連公積金的概念都不知道，異化情況很嚴(yán)重。如何分配合作社利潤，《合作社法》規(guī)定是按照社員當(dāng)年與合作社交易額比例分配，從問卷中得知基本上都是按照這一規(guī)定，只有11家合作社是按照社員出資比例分配利潤。

（二）農(nóng)民合作社“異化”的代表省份案例調(diào)查

1.山東省。首先，合作社的主要管理人員尤其是社長對《合作社法》不夠了解或者幾乎不了解，在成立合作社時(shí)沒有了解過相關(guān)的法律法規(guī)。其次，部分合作社有實(shí)名無實(shí)體，借合作社的幌子，騙取國家的財(cái)政補(bǔ)貼，例如，城市很多投資商和房地產(chǎn)商到鄉(xiāng)下大量租地成為種植大戶，即所謂的大型龍頭企業(yè)，其控制和壟斷了當(dāng)?shù)厥袌?，并利用對“種植大戶采取農(nóng)資獎勵(lì)”政策，獲得國家大量補(bǔ)助，對其他中小型合作社的正常健康發(fā)展構(gòu)成威脅與壓迫。再次，合作社經(jīng)營運(yùn)作上存在錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，哪家合作社和上層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好或者有“門路”，財(cái)政補(bǔ)貼就多于其他合作社數(shù)倍，小型合作社不受重視甚至歧視，根本不予補(bǔ)貼，處處受壓迫。最后有些合作社理事長談到，農(nóng)民按《合作社法》規(guī)定的流程走，過于死板和麻煩，很容易錯(cuò)過市場行情，合作社因此無法有效運(yùn)作，須借鑒公司經(jīng)營機(jī)制，由專業(yè)管理人員對重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。

2.山西省。調(diào)查員在走訪調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)了合作社存在以下問題。第一，成立流程不規(guī)范。在《合作社法》頒布之處，農(nóng)村掀起了成立合作社的浪潮，基本上每個(gè)自然村都成立了合作社。但是文化水平較低的農(nóng)民對相關(guān)政策不了解，村長、村支書等基層管理人員對合作社及國家的政策了解較多，信息不對稱的情況下造成了村長收取全村人的戶口本去登記成立合作社，而村民對合作社的是一種怎樣的組織一無所知的現(xiàn)象。有個(gè)別村支書坦言，收取戶口本對村民沒有實(shí)質(zhì)損失，村民也不會過問合作社的情況，而村委干部通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“打點(diǎn)”，就可以獲得國家的補(bǔ)貼。第二，運(yùn)營過程不規(guī)范。雖然從問卷上看出合作社的運(yùn)營過程都是合乎法律規(guī)定的，但是實(shí)地調(diào)查來看，真實(shí)情況遠(yuǎn)不如此。每年的社員大會不召開，社內(nèi)的重大事項(xiàng)不向社員匯報(bào)，社內(nèi)的重大決策由社長或理事會成員作出；合作社雖設(shè)有監(jiān)事會和監(jiān)事職務(wù)，但形同虛設(shè)，因?yàn)楸O(jiān)事都是大股東，和理事會成員的利益一致。第三，管理體制不規(guī)范。除了社內(nèi)的管理不規(guī)范，有關(guān)部門對合作社的上級管理存在很大缺陷。合作社多年不運(yùn)營，已經(jīng)名存實(shí)亡，依舊可以通過工商部門的年度審核；發(fā)展勢頭較好的合作社只因?yàn)闆]有關(guān)系門路而受到冷落，得不到國家的正常政策補(bǔ)貼。在調(diào)查中，某合作社社長大力發(fā)展有機(jī)蘋果種植，已經(jīng)在實(shí)驗(yàn)田里種出了無公害綠色產(chǎn)品，得到了北京某專家團(tuán)隊(duì)的考察認(rèn)可，但是沒有得到縣級部門的認(rèn)定和扶持，最后不了了之。

三、結(jié)論及法律修訂建議

農(nóng)民專業(yè)合作社是解決“三農(nóng)”問題的重要手段，同時(shí)也是對廣大農(nóng)村地區(qū)如何脫貧致富，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從而構(gòu)建社會主義新農(nóng)村的有益探索。經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)民合作的基礎(chǔ)和裙帶，也是農(nóng)民專業(yè)合作社存在和發(fā)展的根本原因和動力。但在我們小組實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，合作社的服務(wù)宗旨在現(xiàn)實(shí)社會的影響下已出現(xiàn)扭曲，很多合作社都已有名無實(shí)，名存實(shí)亡。而這與當(dāng)?shù)卣亩喾矫嬲吆椭匾暢潭仁欠植婚_的。

本文以重慶市、四川省、云南省、山東省、山西省100余家農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)及導(dǎo)師意見，提出下列幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)政府宣傳、教育與指導(dǎo)

我們在實(shí)地問卷調(diào)查時(shí)，通過與各合作社理事長的交談，得知他們很多并不了解《合作社法》，理事長都如此，社員對《合作社法》的了解度可想而知，這主要是當(dāng)?shù)卣畬Υ瞬粔蛑匾暎麄骱徒逃Χ炔粔?。因此，?dāng)?shù)卣畱?yīng)高度重視《合作社法》的普及，加大宣傳力度，定期組織社員開展教育活動，解決合作社社員存在的疑惑與問題，積極正確的給于指導(dǎo)。

（二）政府完善行政監(jiān)督機(jī)制

實(shí)地調(diào)查中，部分合作社有實(shí)名無實(shí)體，借合作社的幌子，騙取國家的財(cái)政補(bǔ)貼；城市很多投資商和房地產(chǎn)商到鄉(xiāng)下大量租地成為種植大戶，即所謂的大型龍頭企業(yè)，其控制和壟斷了當(dāng)?shù)厥袌?，并利用對“種植大戶采取農(nóng)資獎勵(lì)”政策，獲得國家大量補(bǔ)助，對其他中小型農(nóng)民合作社構(gòu)成威脅與壓迫；農(nóng)民專業(yè)合作社存在“關(guān)系”網(wǎng)和合作社歧視，和上層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好或者有權(quán)力的合作社，財(cái)政補(bǔ)貼較其他合作社多，小型合作社不受重視甚至歧視，根本不予補(bǔ)貼等等。上述實(shí)際存在的現(xiàn)象充分顯示出當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管存在很大問題，中央和地方政府應(yīng)不斷加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督機(jī)制，對騙取國家財(cái)政補(bǔ)貼的合作社給予打擊和嚴(yán)懲；對大型龍頭企業(yè)進(jìn)入合作社要嚴(yán)加控制和限制；對合作社和上層政府領(lǐng)導(dǎo)存在的“關(guān)系”問題，嚴(yán)加查辦。

（三）加大和細(xì)化政府扶持政策

上面提到，中小合作社在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，處處被壓迫，甚至被歧視，實(shí)地調(diào)查中，因被壓迫或政府不予補(bǔ)貼而破產(chǎn)的合作社普遍存在。所以，政府應(yīng)加大對中小合作社的扶持力度?！逗献魃绶ā返牡谄哒隆胺龀终摺保謩e從財(cái)政、金融、稅收三個(gè)方面設(shè)計(jì)了相關(guān)條文，但這些條文有很大的模糊性，并不具有可操作性，因此政府將對扶持政策進(jìn)行細(xì)化，完善相關(guān)配套立法，細(xì)化政府對農(nóng)民合作社的宣傳、教育和鼓勵(lì)政策，履行相應(yīng)政策職責(zé)；政府的財(cái)政扶持應(yīng)多種多樣，如政府捐贈、貸款、補(bǔ)貼、擔(dān)保、投資、稅收優(yōu)惠、各種知識培訓(xùn)以及提供技術(shù)設(shè)備等方式。

（四）健全配套的激勵(lì)機(jī)制

首先，要建立對合作社成員的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民合作社的發(fā)展離不開合作社成員的辛勤付出，尤其是合作社領(lǐng)導(dǎo)者的智慧和正確領(lǐng)導(dǎo)，因此應(yīng)該從立法上完善和健全農(nóng)民合作社的激勵(lì)制度，通過對經(jīng)營成果考量和對未來合作社的發(fā)展的貢獻(xiàn)來對合作社成員進(jìn)行獎罰激勵(lì)；其次，要健全配套的行政激勵(lì)機(jī)制，在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低的現(xiàn)實(shí)狀況下，《合作社法》的貫徹實(shí)施仍需要政府的扶持與幫助，政府在宣傳、教育、鼓勵(lì)、扶持和指導(dǎo)等方面需要有配套的激勵(lì)機(jī)制才能積極有效，應(yīng)將《合作社法》的貫徹實(shí)施情況和農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展成果納入當(dāng)?shù)卣目冃Э己?，給予評價(jià)或獎罰。

（五）《合作社法》實(shí)施注重靈活變通

《合作社法》對于農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立、登記、合并、分立、解散、清算程序，組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)的規(guī)定過于規(guī)范、嚴(yán)苛而缺乏靈活和變通。農(nóng)民按合作社法流程走，過于死板和麻煩，很容易錯(cuò)過市場行情，合作社因此無法運(yùn)作，我們認(rèn)為，《合作社法》的貫徹實(shí)施，可以借鑒公司經(jīng)營機(jī)制及《公司法》部分規(guī)定，由專業(yè)管理人員對重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。

（作者單位為西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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