●朱耘嬋

我國(guó)環(huán)境稅收政策的發(fā)展演進(jìn)研究

●朱耘嬋

隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，如何運(yùn)用環(huán)境稅收政策促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)均衡，已成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的重要議題。本文系統(tǒng)梳理了新中國(guó)成立以來(lái)環(huán)境稅收政策的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程及階段特征，剖析了現(xiàn)有的融入型環(huán)境稅收政策體系及其存在的問(wèn)題，提出完善獨(dú)立型環(huán)境稅收政策并優(yōu)化融入型環(huán)境稅收政策，以共同促進(jìn)環(huán)境保護(hù)作用，順應(yīng)稅收政策與其他政策協(xié)調(diào)配合的發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)稅制綠化、生態(tài)文明建設(shè)提供政策建議。

環(huán)境稅收政策 發(fā)展演進(jìn)綠色發(fā)展

在全球生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的背景下，環(huán)境問(wèn)題已成為具有全球性特征的普遍問(wèn)題，綠色發(fā)展理念得到國(guó)際社會(huì)日益廣泛的認(rèn)同。由于生態(tài)環(huán)境具有外部性的特點(diǎn)，客觀上需要政府采取稅收政策、支出政策、規(guī)制政策等措施加以矯正。稅收作為宏觀調(diào)控的重要工具，通過(guò)價(jià)格機(jī)制促進(jìn)資源的有效配置，在節(jié)能減排、綠色發(fā)展方面發(fā)揮著重要的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。上世紀(jì)中期，一些發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中曾飽受環(huán)境污染問(wèn)題的困擾，率先將稅收政策用于環(huán)境保護(hù)，并且取得了較好的環(huán)境改善效果。面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)，為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，我國(guó)如何運(yùn)用環(huán)境稅收政策促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)均衡，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要議題?；诖耍疚南到y(tǒng)地梳理了我國(guó)環(huán)境稅收政策的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程，分析現(xiàn)有融入型環(huán)境稅收政策體系及其存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)外環(huán)境稅收政策經(jīng)驗(yàn)，預(yù)測(cè)我國(guó)環(huán)境稅收政策的未來(lái)趨勢(shì)。

環(huán)境稅收政策是指把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中，再通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)分配環(huán)境資源的一種財(cái)政手段。根據(jù)環(huán)境稅收的課稅范圍不同，環(huán)境稅收政策可分為狹義和廣義兩種。狹義的環(huán)境稅收政策僅包括對(duì)環(huán)境污染的征稅政策，即對(duì)環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)主體征收的特別稅。而廣義的環(huán)境稅收政策是與環(huán)境保護(hù)、資源利用、生態(tài)建設(shè)有關(guān)的各種稅收政策的總和。本文將研究廣義的環(huán)境稅收政策，梳理我國(guó)與環(huán)境相關(guān)稅收政策的發(fā)展演進(jìn)，剖析環(huán)境稅收政策的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，以期為我國(guó)稅制綠化、生態(tài)文明建設(shè)建言獻(xiàn)策。

一、環(huán)境稅收政策的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)與環(huán)境相關(guān)的稅收政策從無(wú)到有，逐步發(fā)展，大致經(jīng)歷了萌芽期、形成期及發(fā)展完善期的演化過(guò)程。

新中國(guó)成立到改革開(kāi)放以前，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，稅收政策圍繞著國(guó)家或政黨的政策進(jìn)行制定。這一時(shí)期的稅收政策為國(guó)家或政黨的特定目標(biāo)服務(wù)，一般都體現(xiàn)為行政管理的結(jié)果。圍繞著重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，財(cái)政部的一些政策中涉及利用 “三廢”生產(chǎn)產(chǎn)品的征稅問(wèn)題，如工業(yè)企業(yè)利用“三廢”生產(chǎn)的產(chǎn)品，按照規(guī)定征稅有困難的，可以定期減稅、免稅①。但總體而言，這一時(shí)期行政指令型的稅收制定尚未真正考慮環(huán)境因素，客觀上與環(huán)境相關(guān)的稅收政策也寥寥無(wú)幾。

我國(guó)環(huán)境稅收政策的萌芽期為1978—1991年，這一階段確定了“以費(fèi)代稅”的排污收費(fèi)制度，開(kāi)始出現(xiàn)與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅收政策。十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略逐漸取代了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始得到重視。同時(shí)，以“利改稅”為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革全面鋪開(kāi)，中國(guó)稅收制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一和簡(jiǎn)化的稅制體系，逐步發(fā)展成為多稅種的復(fù)合稅制體系。1979年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》的頒布標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系開(kāi)始建立，明確了環(huán)境的范圍②、環(huán)境保護(hù)的工作方針和環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并給予保護(hù)環(huán)境的單位個(gè)人稅收減免和表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)污染、破壞環(huán)境的單位進(jìn)行懲罰。在此背景下，“以費(fèi)代稅”的排污收費(fèi)制度建立，體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”的原則③。至1983年，排污費(fèi)制度基本在全國(guó)形成了一整套法律法規(guī)體系。而這一時(shí)期的稅收政策也逐漸開(kāi)始關(guān)注資源能源節(jié)約與污染防治，出現(xiàn)了一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的條例 （見(jiàn)表1）。此外，1984年稅制改革中，將原有的工商稅按照征稅對(duì)象劃分為產(chǎn)品稅、增值稅、鹽稅和營(yíng)業(yè)稅，并且新開(kāi)征了資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅和車(chē)船使用稅，稅制體系中開(kāi)始出現(xiàn)與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的稅種，從而形成了融入型環(huán)境稅收制度的雛形。

表1 環(huán)境稅收萌芽時(shí)期的部分政策措施

我國(guó)環(huán)境稅收政策的形成期為1992—2000年，這一時(shí)期環(huán)境保護(hù)理念更多地被融入于具體稅種的政策規(guī)定之中，環(huán)境保護(hù)稅收政策體系基本形成。1994年稅制改革以流轉(zhuǎn)稅改革為重點(diǎn)，基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的新稅收制度，奠定了我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施的稅制結(jié)構(gòu)，融入型環(huán)境稅收制度基本建立。而自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，我國(guó)在全球化的影響下開(kāi)始走上可持續(xù)發(fā)展與國(guó)際化的道路，國(guó)務(wù)院的多項(xiàng)文件中都提及抓緊制訂與完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、防止生態(tài)破壞和污染的經(jīng)濟(jì)政策和措施。由此，我國(guó)稅制中更多地融入了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策，1994年新開(kāi)征的消費(fèi)稅，其中鞭炮、焰火、汽油、柴油等多個(gè)稅目與生態(tài)環(huán)境直接相關(guān)，對(duì)消費(fèi)行為直接進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。鹽稅并入資源稅，城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅等與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的稅種經(jīng)過(guò)調(diào)整繼續(xù)發(fā)展完善。而企業(yè)所得稅、增值稅等也出臺(tái)相關(guān)稅收優(yōu)惠，例如資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅11，符合國(guó)家發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)政策和利用廢物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)減免所得稅等，以推動(dòng)綠色環(huán)保行業(yè)的發(fā)展。由此，我國(guó)融入型環(huán)境稅收政策基本形成。此外，部分項(xiàng)目出現(xiàn)“費(fèi)改稅”趨勢(shì)，例如2000年車(chē)輛購(gòu)置稅取代車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)?？傮w而言，這些“綠色條款”主要發(fā)揮導(dǎo)向作用，政策意圖旨在促使微觀經(jīng)濟(jì)主體增強(qiáng)環(huán)境意識(shí)：生產(chǎn)者自覺(jué)地選擇綠色生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略，主動(dòng)引進(jìn)節(jié)能設(shè)備，采取更為環(huán)保的生產(chǎn)工藝；消費(fèi)者樹(shù)立綠色消費(fèi)理念，踐行環(huán)保行為。但由于環(huán)境稅收政策較為零散，以致政策的力度、效果均有限，難以發(fā)揮足夠的激勵(lì)作用。

環(huán)境稅收政策的發(fā)展完善期為2001年至今，獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅種逐步建立，環(huán)境稅收的限制性措施和激勵(lì)性措施并存，環(huán)境稅收政策對(duì)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用逐漸增強(qiáng)。新世紀(jì)以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快以及老齡化加劇等問(wèn)題疊加式出現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境污染及其引致后果日益嚴(yán)重。2002—2005年，國(guó)務(wù)院相關(guān)政策多次提及出臺(tái)有利于實(shí)施清潔生產(chǎn)、促進(jìn)節(jié)能節(jié)水、鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)和利用可再生能源的財(cái)政稅收政策，同時(shí)提高耕地占用稅稅率、嚴(yán)格控制減免，限制破壞耕作的活動(dòng)12。近年來(lái)，環(huán)境污染已成為“民生之患、民心之痛”，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題迫切需要得到解決。由此，黨的十七大報(bào)告明確提出將“建設(shè)生態(tài)文明”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的新要求，使得我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策規(guī)劃進(jìn)入更高的階段，加大環(huán)境治理力度、推動(dòng)綠色發(fā)展一直是黨和政府的重點(diǎn)工作之一。自2007年國(guó)務(wù)院首次提出“研究開(kāi)征環(huán)境稅”以來(lái)，環(huán)境保護(hù)稅改革不斷深化，至2016年12月25日，環(huán)境保護(hù)稅法正式頒布，并將于2018年開(kāi)始實(shí)施，環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”（具體改革歷程見(jiàn)表2），確立了我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)體現(xiàn)綠色發(fā)展的單行稅法。此外，現(xiàn)代國(guó)家治理框架下的現(xiàn)代稅收制度構(gòu)建所涉及的六大稅種改革中，就包括消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅這三個(gè)與生態(tài)環(huán)境直接相關(guān)的稅種，改革內(nèi)容也直接涉及對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)品的調(diào)節(jié)，將資源稅征收范圍擴(kuò)展到自然生態(tài)空間等?，F(xiàn)階段的稅收政策表明政府更加注重運(yùn)用稅收手段來(lái)改善環(huán)境問(wèn)題、提升環(huán)境治理能力，環(huán)境稅收政策不斷發(fā)展完善，獨(dú)立型環(huán)境稅收政策與融入型環(huán)境稅收政策共同發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用。

表2 我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅改革主要?dú)v程

二、現(xiàn)行環(huán)境稅收政策體系及存在的問(wèn)題

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的融入型環(huán)境稅收體制中，增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、資源稅、車(chē)船稅、耕地占用稅等稅種均融入了環(huán)保元素，出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅收政策。但當(dāng)前與環(huán)境相關(guān)的稅種，并非針對(duì)環(huán)境保護(hù)及治理的目的而設(shè)立的，其根本出發(fā)點(diǎn)是調(diào)節(jié)生產(chǎn)與消費(fèi)，增加財(cái)政收入。碎片化的環(huán)境稅收政策體系一定程度上限制了其綠色紅利的釋放。

（一）現(xiàn)行環(huán)境稅收政策體系構(gòu)成

1、資源稅。資源稅是對(duì)在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)采應(yīng)稅資源品的單位和個(gè)人征收的一種稅，對(duì)于自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用、促進(jìn)企業(yè)間平等競(jìng)爭(zhēng)和籌集財(cái)政資金、與其他稅種共同配合發(fā)揮稅收杠桿的整體功能等具有重要作用。近年來(lái)，我國(guó)資源稅改革發(fā)展迅速。2011年資源稅改革在從量計(jì)征基礎(chǔ)上增加從價(jià)定率的計(jì)征辦法，重點(diǎn)調(diào)整了油氣資源稅的計(jì)征辦法和稅率，并且改革以來(lái)資源稅占地方財(cái)政收入的比重穩(wěn)定在 1.8%左右。2016年7月1日起，我國(guó)全面推行資源稅改革，擴(kuò)大資源稅征收范圍，河北省率先開(kāi)展水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，森林、草場(chǎng)、灘涂等其他自然資源也將逐步納入征收范圍；實(shí)施礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，使資源稅與資源價(jià)格、企業(yè)盈利水平同步增長(zhǎng)；全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金，從而有效發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用，緩解資源浪費(fèi)現(xiàn)象。隨著資源稅制度的改革和完善，資源稅在促進(jìn)資源節(jié)約開(kāi)采利用、提高資源使用效率、保障可持續(xù)發(fā)展等方面將發(fā)揮著更加重要的作用。

2、城市維護(hù)建設(shè)稅。作為一種附加稅，城市維護(hù)建設(shè)稅以納稅人實(shí)際繳納的消費(fèi)稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅稅額為計(jì)稅依據(jù)。該稅收具有專(zhuān)款專(zhuān)用性質(zhì)，為保證城市公共事業(yè)和公共設(shè)施維護(hù)提供財(cái)政資金。具體而言，用于維護(hù)和建設(shè)城市園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等公共事業(yè)，建設(shè)城市污水、垃圾處理系統(tǒng)和集中供熱系統(tǒng)等。作為環(huán)保設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源，城市維護(hù)建設(shè)稅有助于城市環(huán)境保護(hù)，利用清潔能源，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的完善和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而保障社會(huì)全體成員共享發(fā)展的成果。

3、車(chē)船稅。車(chē)船稅是以車(chē)船為課稅對(duì)象，對(duì)應(yīng)稅車(chē)輛、船舶的所有人或者管理人征收的一種稅。根據(jù)車(chē)船稅法實(shí)施條例的具體適用原則，乘用車(chē)依排氣量從小到大稅額遞增。且根據(jù)其定稅額的原則，非機(jī)動(dòng)車(chē)船稅負(fù)小于機(jī)動(dòng)車(chē)船，小噸位的船舶稅負(fù)小于大噸位的船舶，這客觀上加大了車(chē)船的使用成本，一定程度上限制其消費(fèi)，有利于環(huán)境保護(hù)。稅收優(yōu)惠政策方面，對(duì)節(jié)約能源的車(chē)船和使用新能源的車(chē)船分別給予減半征收和免征的政策19。對(duì)節(jié)約能源、使用新能源的車(chē)船有著政策傾斜，也一定程度上起到了積極作用。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，車(chē)船稅稅收收入占地方稅收收入的比例自2007年以來(lái)呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)，由2007年的0.35%上升至0.91%20，車(chē)船稅收入逐年增加。

4、城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅以開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的國(guó)家所有和集體所有的土地為征稅對(duì)象，向擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人征收，計(jì)稅依據(jù)為實(shí)際占用的土地單位面積。其目的是為了調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)土地級(jí)差收入，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地資源合理使用，提高土地使用效益。城鎮(zhèn)土地使用稅有關(guān)環(huán)境的優(yōu)惠政策涉及市政街閉道、廣場(chǎng)、綠化地帶等公共用地，林區(qū)的有林地、運(yùn)材道、防火道、防火設(shè)施用地，核電站的核島、常規(guī)島、輔助廠房和通訊設(shè)施用地等減免稅21。

5、耕地占用稅。耕地占用稅是對(duì)占用耕地建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人征收的一種稅。耕地占用稅的計(jì)稅依據(jù)為實(shí)際占用面積，稅額規(guī)定隨著人均耕地面積的增加而減少。由此，通過(guò)開(kāi)征耕地占用稅，加強(qiáng)土地管理，減少耕地資源的浪費(fèi)，從而有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和土地資源的合理利用。

6、消費(fèi)稅。消費(fèi)稅是對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口應(yīng)稅消費(fèi)品的單位和個(gè)人就其應(yīng)稅消費(fèi)品征收的一種稅。2014年12月調(diào)整后，取消汽車(chē)輪胎稅目（財(cái)稅〔2014〕93號(hào)），自2015年2月1日起對(duì)電池、涂料征收消費(fèi)稅（財(cái)稅〔2015〕16號(hào)），確定征收消費(fèi)稅的共有15個(gè)稅目；有些稅目下還設(shè)有相關(guān)子目。目前的稅目中，成品油、小汽車(chē)、摩托車(chē)、游艇、電池、涂料等10個(gè)稅目與資源環(huán)境直接相關(guān)。對(duì)與環(huán)境相關(guān)的消費(fèi)品征稅，不僅有利于控制能源消耗和提高產(chǎn)出效率，還能調(diào)節(jié)過(guò)度使用資源和超前的消費(fèi)行為。

7、車(chē)輛購(gòu)置稅。車(chē)輛購(gòu)置稅是對(duì)在中國(guó)境內(nèi)購(gòu)置規(guī)定車(chē)輛者征收的一種稅。車(chē)輛購(gòu)置稅的征稅范圍包括汽車(chē)、摩托車(chē)、電車(chē)、掛車(chē)等，客觀上對(duì)汽車(chē)、能源的消費(fèi)有一定的抑制作用，具有防治污染、節(jié)能減排的效應(yīng)。在車(chē)輛購(gòu)置稅的稅收優(yōu)惠政策中，對(duì)森林消防部分購(gòu)置的專(zhuān)用車(chē)輛免稅；此外，根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部公告2014年第53號(hào)規(guī)定，自2014年9月至2017年12月，對(duì)購(gòu)置的新能源汽車(chē)免征車(chē)輛購(gòu)置稅，直接引導(dǎo)新能源汽車(chē)的消費(fèi)，有利于改善環(huán)境。

8、增值稅。增值稅是以貨物銷(xiāo)售或者提供勞務(wù)的增值額和貨物進(jìn)口額為計(jì)稅依據(jù)而課征的一種流轉(zhuǎn)稅。雖然增值稅制度的目標(biāo)與環(huán)境并無(wú)直接聯(lián)系，但其稅收優(yōu)惠政策中，可以發(fā)現(xiàn)一些促進(jìn)環(huán)境治理、資源利用的措施，包括礦產(chǎn)資源，廢渣、廢水（液）、廢氣，再生資源，農(nóng)林剩余物等資源的綜合利用和鼓勵(lì)環(huán)保節(jié)能項(xiàng)目的開(kāi)展（具體見(jiàn)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財(cái)稅〔2015〕78號(hào)））。 此外，財(cái)稅〔2015〕74號(hào)、財(cái)稅〔2014〕10號(hào)、財(cái)稅〔2013〕106號(hào)、財(cái)稅〔2008〕56號(hào)分別給予風(fēng)力發(fā)電、水力發(fā)電、節(jié)能服務(wù)、有機(jī)化肥等應(yīng)稅產(chǎn)品及服務(wù)稅收優(yōu)惠政策。

9、企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅是指對(duì)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織在一定納稅期間內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和其他所得，扣除法定的成本、費(fèi)用、稅金和損失等后的余額所征收的一種稅。企業(yè)所得稅主要通過(guò)鼓勵(lì)資源綜合利用的所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的設(shè)備實(shí)行投資抵免或免稅等政策，對(duì)環(huán)保技術(shù)及產(chǎn)品和環(huán)保投資的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)有助于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水行為的稅收優(yōu)惠政策來(lái)等，來(lái)對(duì)環(huán)境污染及資源利用進(jìn)行政策指導(dǎo)，從而增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)綠色生產(chǎn)。

（二）現(xiàn)行環(huán)境稅收政策存在的問(wèn)題

1、環(huán)境稅收政策碎片化，與環(huán)境直接相關(guān)稅種較少。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的稅制體系中缺乏專(zhuān)門(mén)以環(huán)境保護(hù)為目的的主體稅種，上述與環(huán)境相關(guān)的融入型稅種開(kāi)征初衷并非針對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理目的而設(shè)置。例如，資源稅最初開(kāi)征的目的是為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差，更多是針對(duì)以開(kāi)采礦產(chǎn)品的工礦企業(yè)所設(shè)立，與一般的工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的廢氣廢水來(lái)源并無(wú)太大關(guān)聯(lián)，因而作用相較于專(zhuān)門(mén)目的稅會(huì)非常有限。而增值稅、企業(yè)所得稅等主要稅種與環(huán)境相關(guān)的政策分散于稅收優(yōu)惠政策之中，且存在嚴(yán)格的限定條件，實(shí)際受益面較窄，政策執(zhí)行過(guò)程中存在落實(shí)不到位等問(wèn)題，所以現(xiàn)實(shí)中碎片化的環(huán)境稅收政策很難發(fā)揮理論上所預(yù)期的效果。

2、“以費(fèi)代稅”弱化環(huán)保功能，現(xiàn)有征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境收費(fèi)代替環(huán)境稅，排污費(fèi)政策相較稅收缺乏剛性，存在諸多不足，同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償作用也相當(dāng)有限。由于以往環(huán)境保護(hù)并未得到足夠重視，地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政績(jī)考核等因素的考慮，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)降低排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)；此外，由于征收管理未形成規(guī)范，很容易造成企業(yè)尋租或逃避監(jiān)管。不難發(fā)現(xiàn)，過(guò)低的稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，難以對(duì)企業(yè)起到懲治作用。如果企業(yè)購(gòu)進(jìn)節(jié)能設(shè)備、引進(jìn)污染處理技術(shù)的成本遠(yuǎn)高于稅費(fèi)數(shù)額，那么理性的選擇自然是繳納稅費(fèi)；加之部分政府部門(mén)可能存在以“只罰”代“執(zhí)法”的弊病，使高污染、高能耗企業(yè)認(rèn)為付費(fèi)后有權(quán)利排污，甚至加大排放力度，與環(huán)境收費(fèi)政策的抑制作用相抵消，因此環(huán)境稅費(fèi)政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的環(huán)境治理效果，反而企業(yè)“邊繳費(fèi)邊排放”加劇環(huán)境污染。過(guò)低的征收標(biāo)準(zhǔn)也將直接導(dǎo)致環(huán)境稅收入規(guī)模較低，一定程度上削弱政策的調(diào)控作用。

3、環(huán)境稅收課稅范圍過(guò)窄，優(yōu)惠政策受益面有限。由于與環(huán)境相關(guān)的稅種并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)品及行為，征稅范圍相對(duì)較窄，許多高耗能、高污染的產(chǎn)品和行為并未涉及，限制了其對(duì)環(huán)境污染行為的控制作用。而目前環(huán)保稅法所涉及的征收范圍與成熟發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境稅收體系相比也非常有限，例如對(duì)二氧化碳排放、機(jī)動(dòng)車(chē)等流動(dòng)污染源排放尚未列入征稅范圍。過(guò)窄的課稅范圍不僅使環(huán)境紅利無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也使環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)資金的收入來(lái)源無(wú)法得到有效保障。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策從廣度和深度上來(lái)說(shuō)都非常有限，對(duì)綠色發(fā)展、節(jié)能減排的企業(yè)優(yōu)惠措施不到位，難以對(duì)企業(yè)形成激勵(lì)作用及促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4、環(huán)境稅收政策體系待完善，缺乏相關(guān)配套政策。由于我國(guó)環(huán)境稅收政策體系仍處于發(fā)展完善階段，與環(huán)境相關(guān)各稅種之間的聯(lián)系較弱，政策缺乏協(xié)調(diào)配合，例如稅制體系中缺乏保持稅收中性的相關(guān)措施，配套稅收返還、所得稅改革等。此外，常年來(lái)我國(guó)污染治理及環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出數(shù)額偏低，盡管近幾年政府環(huán)境污染治理投資額及環(huán)保研發(fā)補(bǔ)貼顯著增加，但仍然不足以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，環(huán)境稅收收入需更加合理地運(yùn)用，確立科學(xué)的環(huán)境支出結(jié)構(gòu)。相關(guān)政策應(yīng)考慮重點(diǎn)行業(yè)、低收入群體的優(yōu)惠及補(bǔ)助政策，重點(diǎn)支持污染治理、氣候變化應(yīng)對(duì)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)等方面。

三、環(huán)境稅收政策未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

（一）獨(dú)立型環(huán)境稅收政策更加完善

我國(guó)近日已通過(guò)獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅法，將從2018年開(kāi)始實(shí)施。以環(huán)境保護(hù)為專(zhuān)門(mén)目的的稅種開(kāi)征無(wú)疑將會(huì)對(duì)環(huán)境改善帶來(lái)直接效果。環(huán)境保護(hù)稅法按照“稅負(fù)平移”原則，征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)等規(guī)定與排污費(fèi)條例基本一致，實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)制度向環(huán)保稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。這與國(guó)外分階段循序漸進(jìn)的改革相一致，有助于改革的平穩(wěn)過(guò)渡。

由于現(xiàn)有環(huán)境稅收政策的約束力有限且不完善，且環(huán)境保護(hù)稅距離真正的獨(dú)立型環(huán)境稅種仍存在較大差距，我國(guó)未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍。例如，環(huán)境保護(hù)稅法所規(guī)定的征收對(duì)象并不包括二氧化碳，而發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境稅費(fèi)體系里普遍包括碳稅，也是主要的環(huán)境稅種。如果我國(guó)環(huán)保稅改革將二氧化碳排放列入征稅范圍，短期內(nèi)會(huì)增加企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，但從長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，未來(lái)應(yīng)適時(shí)對(duì)二氧化碳征稅。借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的環(huán)境稅收體系經(jīng)驗(yàn)，征稅范圍廣泛，包括二氧化碳稅、二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等具體的稅種，美國(guó)僅對(duì)特定化學(xué)品所征收的消費(fèi)稅就涉及42個(gè)稅目，英國(guó)的環(huán)境稅收體系由最初的廢物處理領(lǐng)域擴(kuò)大到氣候變化、車(chē)輛消費(fèi)、航空飛行、房屋出租、石頭開(kāi)采等各個(gè)領(lǐng)域。鑒此，我國(guó)環(huán)境稅收政策未來(lái)將涵蓋環(huán)境污染、資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等多方面。

同時(shí)，逐步提高征收標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)稅收經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在環(huán)境稅收的設(shè)計(jì)上，對(duì)污染產(chǎn)品應(yīng)考慮收入的社會(huì)邊際效用，增加庇古稅部分的數(shù)額，即對(duì)污染產(chǎn)品制定相對(duì)較高的稅率。目前，環(huán)境保護(hù)稅法的征收標(biāo)準(zhǔn)較排污費(fèi)條例的規(guī)定有所提高，由于環(huán)境保護(hù)稅法具有稅收杠桿效應(yīng)，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，為加大對(duì)于污染的治理力度，未來(lái)可以隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)一步提高征稅標(biāo)準(zhǔn)。地方政府可根據(jù)本地區(qū)污染排放狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征在全國(guó)統(tǒng)一稅率標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上浮動(dòng)提高稅率。

環(huán)境保護(hù)“費(fèi)”改“稅”有利于解決排污費(fèi)制度執(zhí)行剛性不足等問(wèn)題，逐步規(guī)范環(huán)境稅收的征收管理。根據(jù)不同的稅種選擇不同征收模式，稅務(wù)部門(mén)和環(huán)境部門(mén)積極配合進(jìn)行征收管理。同時(shí)，應(yīng)確保環(huán)保稅收收入作為專(zhuān)項(xiàng)資金，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供資金保障：首先，可以用來(lái)改進(jìn)治污設(shè)備，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，并推動(dòng)專(zhuān)業(yè)治污人員的隊(duì)伍建設(shè)。其次，可用于環(huán)保部門(mén)的科研投入，提高治污的科技含量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)全流程的技術(shù)跨越，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）融入型環(huán)境稅收政策進(jìn)一步優(yōu)化

我國(guó)目前的環(huán)境稅收政策較為分散，限制和激勵(lì)作用均不足。在獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅收逐步開(kāi)征的條件下，現(xiàn)有的環(huán)境稅收政策將進(jìn)一步優(yōu)化，提高我國(guó)稅收制度的綠色度。例如，資源稅的征收范圍將逐步擴(kuò)大至水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的全面保護(hù)和合理利用；消費(fèi)稅的課稅范圍可擴(kuò)大至超過(guò)污染標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)品，并且同一稅目中調(diào)低對(duì)環(huán)境有利產(chǎn)品的稅率，提高對(duì)環(huán)境有害產(chǎn)品的稅率，體現(xiàn)綠色消費(fèi)導(dǎo)向；車(chē)船稅、車(chē)輛購(gòu)置稅可以改革現(xiàn)行計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，注重能耗水平和污染程度標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施有差別的征稅政策；由于增值稅具有中性特征，過(guò)多的優(yōu)惠措施會(huì)導(dǎo)致增值稅抵扣鏈條的斷裂、成本增加等問(wèn)題，因此應(yīng)進(jìn)一步增加企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠措施，給予使用清潔能源、綠色生產(chǎn)的企業(yè)更多的補(bǔ)貼或返還，將當(dāng)前較為粗糙的政策內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，并出臺(tái)相關(guān)保障政策措施；等等。融入型環(huán)境稅收政策的完善將與獨(dú)立型環(huán)境稅收政策共同發(fā)揮稅制的綠色紅利。

（三）環(huán)境稅收政策與其他政策加強(qiáng)配合

環(huán)境稅收政策需要立足于財(cái)政制度整體框架，加強(qiáng)各個(gè)政策的協(xié)調(diào)配合，以形成合力系統(tǒng)地調(diào)控生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。具體而言，可采取環(huán)境稅直接返還、間接返還并輔之以勞動(dòng)稅、消費(fèi)稅優(yōu)惠等措施。鑒于交通、能源等行業(yè)行政規(guī)制的特殊性，環(huán)境稅收政策的改革應(yīng)注意對(duì)政策框架的綜合考慮。例如，環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征將導(dǎo)致某種能源價(jià)格上升，可能會(huì)對(duì)出臺(tái)有效的配套政策措施帶來(lái)不利影響。由此，應(yīng)充分考慮到改革對(duì)某些特殊群體、弱勢(shì)群體帶來(lái)的沖擊，出臺(tái)相關(guān)配套政策，將稅收政策與支出、補(bǔ)貼政策相結(jié)合，以抵消改革帶來(lái)的不利影響。此外，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)型、數(shù)量型、財(cái)政型等多種環(huán)境政策工具相結(jié)合將會(huì)帶來(lái)更好的效果，因此我國(guó)未來(lái)將促進(jìn)補(bǔ)充性政策的協(xié)調(diào)發(fā)展，如行政規(guī)制、自愿性協(xié)議、信息協(xié)同等政策措施，以充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅收政策的節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保功能?！?/p>

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

注釋?zhuān)?/p>

①見(jiàn)1975年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于對(duì)利用“三廢”生產(chǎn)產(chǎn)品征稅問(wèn)題的通知》。

②1979年9月，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，文中簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。根據(jù)該法案第三條規(guī)定，環(huán)境是指大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、野生動(dòng)物、野生植物、水生生物、名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、溫泉、療養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生活居住區(qū)等。

③1982年，國(guó)務(wù)院頒布《征收排污費(fèi)暫行辦法》。

④見(jiàn)《關(guān)于征收燒油特別稅的試行規(guī)定》。

⑤見(jiàn)《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定》。

⑥分別見(jiàn)《關(guān)于治理環(huán)境污染的建設(shè)項(xiàng)目免征建筑稅問(wèn)題的通知》、《1984年至2000年全國(guó)飼料工業(yè)發(fā)展綱要（試行草案）》。

⑦見(jiàn)《中華人民共和國(guó)集體企業(yè)所得稅暫行條例》。

⑧見(jiàn)《節(jié)約能源管理暫行條例》第十八條、第四十一條、四十四條規(guī)定。

⑨見(jiàn)《中華人民共和國(guó)建筑稅暫行條例》第五條。

⑩見(jiàn)《關(guān)于征收鐵礦石資源稅的通知》。

?見(jiàn)《關(guān)于對(duì)部分資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅的通知》。

?見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《關(guān)于開(kāi)展資源節(jié)約活動(dòng)的通知》、《關(guān)于天然林保護(hù)工程實(shí)施企業(yè)和單位有關(guān)稅收政策的通知》、《中華人民共和國(guó)可再生能源法》等相關(guān)規(guī)定。

?見(jiàn)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》。

?見(jiàn)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》。

?見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》。

?見(jiàn)十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。

?見(jiàn)財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)蘇明接受《鄭州晚報(bào)》采訪，http://finance.ifeng.com/a/20131130/11190861_0.shtml。

?見(jiàn)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》。

?見(jiàn)《關(guān)于節(jié)約能源使用新能源車(chē)船車(chē)船稅政策的通知》（財(cái)稅〔2012〕19號(hào)）的規(guī)定。

?根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》地方財(cái)政數(shù)據(jù)計(jì)算而得。

?具體見(jiàn)財(cái)稅〔2007〕124號(hào)，財(cái)稅〔2011〕90號(hào)。

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