陳海濱 朱 斌

(華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074)

政府主導(dǎo)下的生活垃圾分類體系研究

陳海濱 朱 斌

(華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074)

本文論證了政府主導(dǎo)垃圾分類事務(wù)的必要性與可行性，指出垃圾分類事務(wù)具有主客體雙重復(fù)雜性，而推進(jìn)垃圾分類事務(wù)必須兼顧社會可操作性與專業(yè)可操作性；設(shè)計了政府主導(dǎo)下的垃圾分類體系構(gòu)架，并明確其中關(guān)鍵節(jié)點是投放環(huán)節(jié)的街道辦事處/社區(qū)居委會和收運環(huán)節(jié)的環(huán)衛(wèi)部門及垃圾收運企業(yè)。

垃圾分類；體系；政府主導(dǎo)

引言

生活垃圾分類是近幾年各級政府與社會公眾共同關(guān)注的熱點議題，關(guān)于垃圾分類事務(wù)的意義和目標(biāo)、不足與問題，特別是政府和市場在推進(jìn)垃圾分類事務(wù)過程中的作用等等，存在不少討論或爭議，本文僅就政府主導(dǎo)的垃圾分類體系及關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行探究。

1 政府主導(dǎo)垃圾分類的必要性及理論基礎(chǔ)

實施生活垃圾分類，能有效改善城鄉(xiāng)環(huán)境，促進(jìn)資源回收利用，加快“兩型社會”建設(shè)，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平。因此，垃圾分類是生活垃圾污染治理體系的重要環(huán)節(jié)，屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)及污染治理的范疇，本質(zhì)上屬于公共財產(chǎn)。

所謂公共財產(chǎn)是指提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的財產(chǎn)。一般而言，公共產(chǎn)品或服務(wù)包括國防、國家行政管理、環(huán)境保護(hù)、水利工程、非收費性公路和橋梁、衛(wèi)生防疫、城市照明等[1]。

依據(jù)公共信托理論，應(yīng)該以環(huán)境資源的可持續(xù)利用和服務(wù)公眾為目標(biāo)，將環(huán)境公共產(chǎn)品及服務(wù)作為信托財產(chǎn)、以公眾為委托人和受益人、政府為受托人，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。如此以信托的基本理念構(gòu)筑的環(huán)境公共財產(chǎn)體系，既可以理清個人與國家的利益關(guān)系，也可以解決個人權(quán)益與公共環(huán)境權(quán)的關(guān)系。這也是政府主導(dǎo)諸如垃圾分類等公益事務(wù)的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

2 政府主導(dǎo)垃圾分類的可行性及現(xiàn)實條件

2.1 政府具備垃圾分類的組織管理的手段與資源

首先，經(jīng)過數(shù)十年的建設(shè)，我國已基本構(gòu)建了較完整的生活垃圾收運處理體系，各級政府及城管/環(huán)衛(wèi)部門作為其主管部門在生活垃圾的收運處理設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)運營及作業(yè)、社會服務(wù)與科研創(chuàng)新等方面具有很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)、動員、組織、監(jiān)管能力。以2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，655個設(shè)市城市配有165724臺環(huán)衛(wèi)專用車輛，890座生活垃圾無害化處理廠(場)(無害化處理能力57.7萬噸/日)，其中填埋場640座、焚燒廠220座、其他處理設(shè)施30座；1568個縣(縣城)配有42702臺環(huán)衛(wèi)專用車輛、1187座生活垃圾無害化處理廠(場)(無害化處理能力18.1.7萬噸/日)，其中填埋場1108座、焚燒廠37座、其他處理設(shè)施42座；29969個鎮(zhèn)鄉(xiāng)(17848個鎮(zhèn)、11478個鄉(xiāng)、643個鎮(zhèn)鄉(xiāng)級)配有141691臺(鎮(zhèn)115015臺、鄉(xiāng)24149臺、鎮(zhèn)鄉(xiāng)級2527臺)環(huán)衛(wèi)專用車輛、45489座(鎮(zhèn)34134座、鄉(xiāng)10536座、鎮(zhèn)鄉(xiāng)級819座)生活垃圾轉(zhuǎn)運站，這些都是各級政府掌控的垃圾收運處理主要資源及手段。

其次，近年國家已陸續(xù)頒布了一系列政策法規(guī)推進(jìn)生活垃圾分類事務(wù)的發(fā)展，省、市、縣(區(qū))、街道辦事處、社區(qū)居委會等各級政府及其派出機(jī)構(gòu)等的數(shù)以千萬計的工作人員是國家生活垃圾分類政策的宣傳、貫徹、執(zhí)行者。

2.2 垃圾分類事務(wù)的屬性與特點需要政府起主導(dǎo)作用

(1)生活垃圾分類事務(wù)具有雙重復(fù)雜性

主體復(fù)雜性：垃圾分類活動涉及面廣、參與者多。首先，垃圾分類活動涉及到各行、各業(yè)、各部門。各類機(jī)構(gòu)、單位因其性質(zhì)、規(guī)模及活動規(guī)律的不同及其客觀條件制約，會直接影響分類工作的推進(jìn)。其次，涉及垃圾分類的公眾因其工作崗位、居住條件、活動范圍不同以及年齡、健康狀況等諸多差異，也會影響或制約垃圾分類[2]。

客體復(fù)雜型：眾所周知，垃圾本身也非常復(fù)雜。一是性狀復(fù)雜且組分差異大；二是其性狀組分是可變的，這種不確定性隨季節(jié)變化(夏季因果蔬大量上市導(dǎo)致易腐有機(jī)物與含水率增加)、因地域不同變化(南方較北方而言，易腐有機(jī)物比例偏高)、因生活習(xí)性不同存在差異(湘、贛、鄂、云、貴、川等省區(qū)垃圾中鹽、油含量高于江浙一帶，等等)、因產(chǎn)生源不同存在差異(如學(xué)校的垃圾總量少，其中可回收物較多；商業(yè)區(qū)易腐垃圾比例低，而可回收物比例很高，等等)。垃圾本身復(fù)雜性是公眾實施垃圾分類行為的最大制約因素[2]。

(2)垃圾分類必須兼顧專業(yè)可操作性和社會可操作性

專業(yè)可操作性是指通過技術(shù)、資金投入及設(shè)施設(shè)備配套解決垃圾分類存在的各種具體問題，諸如分類垃圾袋、分類垃圾桶、分類運輸車的配置，以及分類處理處置設(shè)施的建設(shè)，等等。

社會可操作性則專指公眾對于垃圾分類活動的認(rèn)知、配合程度及實施行為。

前一個問題相對容易解決，甚至在較短時間內(nèi)解決，但后一個問題的徹底解決則是長期漸進(jìn)的過程。

第三，預(yù)算管理工作是事業(yè)單位各項活動總體的概括與規(guī)劃。首先就是要對預(yù)算管理工作有全面的認(rèn)識，要加強(qiáng)宣傳，提升認(rèn)識高度，讓每個部門都對預(yù)算工作有正確的認(rèn)識。這樣才能進(jìn)一步提升員工的工作配合度，才能進(jìn)一步推動預(yù)算規(guī)劃工作的執(zhí)行。再次，預(yù)算管理工作不僅要求預(yù)算管理人員了解整個工作流程，同時也要求他們熟悉各個環(huán)節(jié)的管理要求。因此，要有效地執(zhí)行預(yù)算管理工作，就要提高參與編制預(yù)算人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。一方面是要將這些預(yù)算管理人員調(diào)整到相應(yīng)的崗位上工作一段時間，來進(jìn)一步了解整體的工作流程。另一方面就是要加強(qiáng)對預(yù)算管理人員的專業(yè)培訓(xùn)，不斷提升他們的管理工作能力。

3 政府主導(dǎo)下垃圾分類體系的構(gòu)建

3.1 垃圾分類各環(huán)節(jié)任務(wù)與特點

從生活垃圾分類事務(wù)全過程看，分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理四個環(huán)節(jié)的客體大致相同，但實施主體卻大不相同。

分類投放環(huán)節(jié)的主體是公眾(包括個人與單位)，不同產(chǎn)生源的垃圾產(chǎn)生者；分類收運處理(即分類收集、分類運輸、分類處置)環(huán)節(jié)的主體是各級政府及主管部門下屬或指定的企事業(yè)單位。

這里，前者數(shù)量眾多、社會經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜，如若不進(jìn)行科學(xué)組織并輔以必要的宣教、獎懲手段，推行垃圾分類事務(wù)的社會可行性較低；后者則有相對規(guī)范的組織架構(gòu)、專業(yè)隊伍、技術(shù)支持及生產(chǎn)作業(yè)手段，還受到政府與社會的雙重監(jiān)管，只要方法得當(dāng)、資金到位、設(shè)施齊備，完成垃圾分類收運處理的專業(yè)可行性很高。

3.2 政府及職能部門在垃圾分類體系中的位置與職能

(1)垃圾投放環(huán)節(jié)管理責(zé)任主體?；\統(tǒng)而言，各級政府在垃圾投放環(huán)節(jié)都有其職責(zé)，具體而言，政府派出機(jī)構(gòu)街道辦事處及其下屬機(jī)構(gòu)社區(qū)居委會等基層組織是垃圾投放環(huán)節(jié)管理的實際責(zé)任主體，投放環(huán)節(jié)效果如何主要取決于這一層級辦事機(jī)構(gòu)及工作人員的執(zhí)行力、工作作風(fēng)、能力、經(jīng)驗及辦事效率。相對于普通群眾，這些基層工作人員有較高政策水平和文化素質(zhì)及業(yè)務(wù)能力，能夠正確認(rèn)識、理解垃圾分類的意義；相對政府部門管理人員，他們更“接地氣”，既有務(wù)實精神，又有務(wù)實能力，知道該怎樣做。

(2)垃圾收運處理環(huán)節(jié)管理責(zé)任主體。毫無疑問，各級政府及城管/環(huán)衛(wèi)部門應(yīng)該是垃圾分類收運處理環(huán)節(jié)管理的責(zé)任主體，但其下屬或指定的收運處理企事業(yè)單位則是垃圾收運處理職責(zé)施行的實際責(zé)任主體。

3.3 政府主導(dǎo)下的垃圾分類體系構(gòu)架及關(guān)鍵節(jié)點

垃圾分類投放：省—市—縣(區(qū))—鎮(zhèn)鄉(xiāng)/街道辦事處—社區(qū)居委會—垃圾產(chǎn)生者。這條線上，街道辦事處及社區(qū)居委會是關(guān)鍵節(jié)點。

垃圾分類收運處理：省—市—縣(區(qū))—城管/環(huán)衛(wèi)部門——垃圾收運企業(yè)—垃圾處理企業(yè)。這條線上，城管/環(huán)衛(wèi)部門和垃圾收運企業(yè)是關(guān)鍵節(jié)點。此處將收運和處理分開是因為前者必須與投放環(huán)節(jié)相銜接、配套，其作業(yè)與管理涉及到與投放環(huán)節(jié)相關(guān)的社會化問題，實際運作較繁雜；后者則相對簡單，涉及的主要是專業(yè)化配套問題。

政府主導(dǎo)下的垃圾分類體系構(gòu)架如圖1所示。

圖1 政府主導(dǎo)下的垃圾分類體系構(gòu)架

4 結(jié)束語

隨著社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)不斷發(fā)展和“垃圾圍城”形勢的日趨嚴(yán)峻，生活垃圾管理日益成為學(xué)者們關(guān)注的熱點問題。在既有的研究中，學(xué)者們主要從內(nèi)部運行和外部環(huán)境兩大方面探討了生活垃圾管理中存在問題并提出了相應(yīng)的對策。研究可分為三個階段：第一階段，20世紀(jì)70年代以末端無害化處理為主；第二階段，20世紀(jì)80年代以源頭減量化為主；第三階段，20世紀(jì)90年代以后以循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角下垃圾資源化和減量化為主。國內(nèi)關(guān)于生活垃圾管理研究起步較晚，開始于改革開放后的20世紀(jì)80年代，但是重點研究也只是21世紀(jì)以來的事。所以，國內(nèi)研究并不像國外那樣每個時間段有明顯的研究重點，基本上末端無害化處理、垃圾分類、源頭減量化以及收費制度等同時都有研究。其中生活垃圾分類是近幾年各級政府與社會公眾共同關(guān)注的熱點議題，關(guān)于垃圾分類事務(wù)的意義和目標(biāo)、不足與問題，特別是政府和市場在推進(jìn)垃圾分類事務(wù)過程中的作用等等，存在不少討論或爭議，本文僅就政府主導(dǎo)的垃圾分類體系及關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行探究。研究得出以下結(jié)論：

(1)無論從理論或?qū)嶋H需求看，政府主導(dǎo)垃圾分類事務(wù)，不僅必要、而且可行。

(2)按投放、收集、運輸、處理四個環(huán)節(jié)構(gòu)成的垃圾分類全過程看，投放環(huán)節(jié)的社會性很強(qiáng)，而收運處理環(huán)節(jié)的專業(yè)性突出。

(3)各級政府及主管部門在垃圾分類體系及各環(huán)節(jié)中的功能職責(zé)不盡相同。政府派出機(jī)構(gòu)街道辦事處及其下屬機(jī)構(gòu)社區(qū)居委會等基層組織是垃圾投放環(huán)節(jié)管理的實際責(zé)任主體；各級政府及城管/環(huán)衛(wèi)部門是垃圾分類收運處理環(huán)節(jié)管理的責(zé)任主體，但其下屬或指定的收運處理企業(yè)則是收運處理職責(zé)施行的實際責(zé)任主體。

(4)垃圾分類體系構(gòu)架中的關(guān)鍵節(jié)點是投放環(huán)節(jié)的街道辦事處/社區(qū)居委會和收運環(huán)節(jié)的環(huán)衛(wèi)部門及垃圾收運企業(yè)。

[1]何振一，楊天賜.公共財產(chǎn)理論[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

[2]陳海濱，楊龑.社會化與專業(yè)化相結(jié)合的生活垃圾分類“雙軌策略”探究[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2016，24(4)：1-4.

Study on the Government-led MSW Separation System

CHEN Haibin ZHU Bin

(Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

This study demonstrates the necessity and feasibility of government-led MSW separation. The MSW separation is with complexity of both subject and object，and consideration must be given to both socialized operability and specialized operability when MSW separation is promoted. The structure of MSW separation system led by government is designed. And the key points of the system are sub-district offices/community committees in the dumping node and sanitation departments and related companies in the collection and transportation node.

MSW separation；system；government-led

陳海濱，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事固體廢物處理及資源化方面的研究

X21

A

1673-288X(2017)03-0053-03

引用文獻(xiàn)格式：陳海濱 等.政府主導(dǎo)下的生活垃圾分類體系研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(3)：53-55.