徐磊+張琪+趙亞丹

【摘要】經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是環(huán)境保護(hù)？這是政府工作中面臨的一個(gè)重要難題。為此，如何促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)與扶貧開(kāi)發(fā)的融合推進(jìn)，全面建設(shè)小康社會(huì)成為了具有實(shí)踐意義的課題。本文分析了主體功能區(qū)與扶貧開(kāi)發(fā)功能融合帶來(lái)的矛盾，并提出相關(guān)政策融合建議，以期早日建成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展向協(xié)調(diào)的全面小康社會(huì)。

【關(guān)鍵詞】主體功能區(qū) 扶貧開(kāi)發(fā) 融合

實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)土空間布局的主要目標(biāo)，要從推進(jìn)主體功能區(qū)的形成和完善，構(gòu)建城市化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)安全、對(duì)外開(kāi)放4大戰(zhàn)略格局出發(fā)。主體功能區(qū)是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，將特定區(qū)域確定為特點(diǎn)主體功能定位類(lèi)型的一種空間單元與規(guī)劃區(qū)域。分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。而扶貧開(kāi)發(fā)是確保建成全面小康社會(huì)的政治性、全局性的基礎(chǔ)問(wèn)題、戰(zhàn)略性問(wèn)題和特殊問(wèn)題。扶貧開(kāi)發(fā)始終以消除貧困為首要任務(wù)，以改善民生為基本目的，以實(shí)現(xiàn)共同富裕為根本方向。在追求環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏(yíng)的今天，如何將主體功能區(qū)建設(shè)與扶貧開(kāi)發(fā)的融合推進(jìn)是一個(gè)具有理論意義和實(shí)踐意義的課題。

一、主體功能區(qū)與扶貧開(kāi)發(fā)功能融合帶來(lái)的矛盾

“先污染，后治理”還是“邊發(fā)展邊治理”是政府面臨的一個(gè)重要選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾由來(lái)已久，主要表現(xiàn)在幾下幾個(gè)方面：

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)外部性

扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中的外部性表現(xiàn)為市場(chǎng)失靈的外部性和地方政府失靈的外部性。這是因?yàn)榉鲐氶_(kāi)發(fā)過(guò)程中大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的自然生態(tài)的破壞，會(huì)隨著自然生態(tài)的運(yùn)行規(guī)律轉(zhuǎn)嫁到其他地區(qū)，產(chǎn)生自然生態(tài)的外部性，這與限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)原則相悖。區(qū)域政策性的外部性表現(xiàn)在資源配置與產(chǎn)業(yè)趨同資源配置上。扶貧開(kāi)發(fā)的地區(qū)，會(huì)得到更多的資源，加速該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。而沒(méi)有獲得優(yōu)惠政策的地區(qū)，則發(fā)展的機(jī)會(huì)少。而獲得優(yōu)惠政策的地區(qū)并沒(méi)有對(duì)獲取政策的機(jī)會(huì)付出成本，而沒(méi)有獲得政策優(yōu)惠的地區(qū)也未獲得補(bǔ)償，這是由于獲取不同的發(fā)展機(jī)會(huì)而造成的市場(chǎng)發(fā)育程度不同所導(dǎo)致的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異所產(chǎn)生的外部性。此外，限制和禁止開(kāi)發(fā)對(duì)貧困地區(qū)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的限制。扶貧開(kāi)發(fā)要在尊重自然，遵守限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

（二）政府過(guò)多的承擔(dān)角色與市場(chǎng)規(guī)律的沖突

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中政府參與過(guò)多，主要表現(xiàn)在基層政府對(duì)上級(jí)政府過(guò)于依賴(lài)，反貧困效果與設(shè)計(jì)不相符；貧困主體參與程度低，項(xiàng)目實(shí)施中沒(méi)有考慮貧困主體選擇扶貧項(xiàng)目的意愿，依靠行政權(quán)力強(qiáng)行推進(jìn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，在一定程度上挫傷了貧困主體脫貧創(chuàng)收的積極性；政府實(shí)施的“輸血式”扶貧無(wú)法解決農(nóng)村貧困的根源問(wèn)題及內(nèi)生機(jī)制的造血功能，使得農(nóng)村返貧率較高、資金使用效率低下，資金審批環(huán)節(jié)多、資金量大，監(jiān)督管理薄弱，存在著部分扶貧資金沒(méi)有到位或到位時(shí)間晚，甚至到位資金被其他項(xiàng)目擠占或挪用的情況。

（三）縱向轉(zhuǎn)移支付與基于區(qū)域平衡橫向轉(zhuǎn)移支付的矛盾

轉(zhuǎn)移支付制度包括橫向轉(zhuǎn)移支付制度和縱向轉(zhuǎn)移支付制度。二者都是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政均衡，功能上有諸多重合。扶貧開(kāi)發(fā)主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，中央政府對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行“精準(zhǔn)”扶貧。橫向轉(zhuǎn)移支付只是生態(tài)保護(hù)目標(biāo)下的財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移，具體應(yīng)用在主體功能區(qū)的建設(shè)中，通過(guò)各同級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到生態(tài)與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的目的?？v向網(wǎng)絡(luò)主要是上下級(jí)政府之間的資金流動(dòng)通道，橫向網(wǎng)絡(luò)相對(duì)比較復(fù)雜，整個(gè)資金網(wǎng)絡(luò)是否暢通取決于縱向通道與橫向通道是否暢通?？v向轉(zhuǎn)移支付能打通資金縱向流動(dòng)通道，促進(jìn)資金流動(dòng)來(lái)促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。但是如果橫向通道沒(méi)有打通，即沒(méi)有建設(shè)主體功能區(qū)的資金，即使加大縱向轉(zhuǎn)移支付的力度，其效果也是非常有限的。綜上所述，要做到既滿(mǎn)足主體功能區(qū)的建設(shè)的目標(biāo)，又達(dá)到扶貧開(kāi)發(fā)的目的，需要處理好縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系。

二、促進(jìn)主體功能區(qū)與扶貧開(kāi)發(fā)融合的政策措施

近年來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了舉世矚目的成就。但受歷史、自然、社會(huì)等方面因素的影響，我國(guó)貧困地區(qū)發(fā)展面臨的主要矛盾和深層次問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決，扶貧開(kāi)發(fā)依然任重道遠(yuǎn)。我們不能只重視扶貧開(kāi)發(fā)，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了生態(tài)保護(hù)，而需要一些有效的政策措施來(lái)促進(jìn)主體功能區(qū)與扶貧開(kāi)發(fā)的融合，以早日實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。

（一）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行易地搬遷

習(xí)近平指出對(duì)不具備生存發(fā)展條件的地方實(shí)施易地扶貧搬遷，徹底“挪窮窩”。這就需要以易地扶貧搬遷為切入點(diǎn)，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的第一仗。需要加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通對(duì)接，積極配合和支持易地扶貧搬遷規(guī)劃。幫助地方政府理順投融資模式和機(jī)制，根據(jù)搬遷任務(wù)合理制定年度籌資方案并做好資金安排。特別是要積極探索支持易地扶搬遷的新模式和新路徑將易地扶貧搬遷與主體功能區(qū)建設(shè)相結(jié)合，確保搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住、有就業(yè)、能脫貧”；采取集中安置和分散安置相結(jié)合，以集中安置為主，就近就地，適度規(guī)模，實(shí)行“五靠近”，充分考慮主體功能區(qū)建設(shè)要求和扶貧開(kāi)發(fā)要求。

（二）增強(qiáng)市場(chǎng)活力，實(shí)行政府-市場(chǎng)雙導(dǎo)向機(jī)制

將市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)與政府的資源能力結(jié)合在一起，是新形勢(shì)下扶貧工作有效開(kāi)展的重要途徑。這需要逐漸強(qiáng)化市場(chǎng)在扶貧開(kāi)發(fā)中的角色，形成政府“看得見(jiàn)的手”和市場(chǎng)“無(wú)形之手”間的協(xié)作關(guān)系。中央層面可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式補(bǔ)貼貧困地區(qū)。地方政府層面，在扶貧攻堅(jiān)中應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)作用，積極組織和引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)脫貧致富。金融機(jī)構(gòu)層面，應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和扶貧規(guī)劃，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理方式，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，促進(jìn)城市金融資源要素加快流向農(nóng)村。金融扶貧絕非一幕“獨(dú)角戲”，面對(duì)貧困地區(qū)各類(lèi)主體差異化的金融需求，唯有社會(huì)各方發(fā)揮合力，才能徹底疏通扶貧開(kāi)發(fā)的金融血脈。

（三）加強(qiáng)橫向轉(zhuǎn)移支付

建立以主體功能作為橫向轉(zhuǎn)移支付的直接目標(biāo)，有利于提高目標(biāo)與行動(dòng)手段的契合度。這就需要在扶貧開(kāi)發(fā)中重視地區(qū)的主體功能，且各地區(qū)要差別對(duì)待。具體地，要鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等多種形式，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。以逐步實(shí)現(xiàn)重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，基本形成符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。

扶貧開(kāi)發(fā)工作不能急于求成，要在規(guī)劃上注意當(dāng)前脫貧與長(zhǎng)期發(fā)展相結(jié)合，在片區(qū)開(kāi)發(fā)上注意基礎(chǔ)設(shè)施與主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則相結(jié)合。同時(shí)按主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化原則，把其與新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，合理引導(dǎo)資源要素向目標(biāo)功能區(qū)流動(dòng)，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)與扶貧開(kāi)發(fā)的良好融合，將有助于我國(guó)早日全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：徐磊（1993-），女，漢族，黑龍江綏化人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè)，研究方向：財(cái)政理論與實(shí)踐。