●賈升宗

從邊緣走向審判中心：以職能重新定位為基礎構建研究室法官員額配置及管理模式

●賈升宗

一、重新認識員額制背景下研究室該何去何從

在十八屆三中、四中全會后，最高人民法院同期以構建中國特色的社會主義審判權力運行體系為目標，提出了《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》，要求建立法官員額制度。法官員額制的建立，意味著只有承擔相應審判專業(yè)需求的崗位上才能夠分配員額。

研究室，作為人民法院內設的綜合性審判業(yè)務部門，依最高人民法院的改革規(guī)劃，研究室、審管辦等綜合審判部門，可以配備一定比例的法官員額和審判輔助人員員額，但數(shù)量應當嚴格控制，員額根據法院職能定位自上而下逐級遞減。①賀小榮、何帆：《貫徹實施〈關于全面深化人民法院改革的意見〉應當把握的幾個主要關系和問題》，載《人民法院報》2015年3月18日。然而，當下對于法院整體員額制度的設計已漸入佳境，部分試點法院對于本院整體特別是一線審判部門的員額法官數(shù)量測算、員額法官選任與管理、員額法官與司法輔助人員的配比模式、入額法官的懲戒與退出等制度均進行了卓有成效的探索，對于法院綜合審判部門特別是研究室在員額制改革背景下應該何去何從卻談之甚少。

對于談之甚少的原因，很大程度上在于中國當下審判實踐的特殊性，對于研究室這樣一個綜合審判部門如何調配員額在世界上大多數(shù)法治國家可能很難尋找一個可以借鑒和參考的模式。其實，在我國臺灣地區(qū)就存在一個可以予以借鑒的模式，臺灣地區(qū) “《法官法》”第75、76條以及由臺灣地區(qū)“司法院”、考試院、行政院共同制定的《實任法官轉任司法行政人員及回任實任法官換敘辦法》中規(guī)定了一套現(xiàn)任法官轉任司法院研究人員的轉任—回任制模式，并對其轉任后的年資待遇、職務序列、晉升、轉任期間及回任進行了詳細的規(guī)定。借鑒我國臺灣地區(qū)轉任—回任制模式，參考我國的司法審判實踐，我們可以探索對目前研究室法官員額的配置及管理中存在四個問題進行解決：一是對研究室綜合審判職能進行解析即是否配置的問題，這是研究室得以配置員額的邏輯基礎；二是對四級法院研究室的職能進行重新定位來解決研究室員額法官干什么的問題；三是怎樣配置研究室員額法官即配多少與如何配的問題；四是怎樣對研究室員額法官工作進行績效考核即如何管的問題。

二、是否配：研究室的綜合審判職能解析

當前的員額制改革重點討論的就是“事”的分流對于“人”的分類產生的影響，而嵌在“人”與“事”之間的核心是“崗”或“職”的分類定位。員額配置是以崗定人而非以人定崗，以職能確定部門而非以部門確定職能，因此，法官員額制就是以審判專業(yè)需求定額精英法官，沒有審判專業(yè)需求則無相應專業(yè)分工。②傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》，載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。最高人民法院的改革規(guī)劃將研究室定位于綜合審判部門并加以配置法官員額的原因，也正是因為研究室承擔著相應的審判專業(yè)需求，這是法院政治部、辦公室、監(jiān)察室等司法行政部門所不具備的。

(一)研究室的審判專業(yè)需求：審判研究和審判指導

審判事務既包括審理和裁判具體案件的工作，也包括直接為審判工作提供服務和保障并與案件審理和裁判密切相關的事務，即綜合審判事務。綜合審判工作對于法院整體審判業(yè)務來說同樣十分重要，因其直接為審判一線服務，其工作內容直接關系一線審判工作的開展。

具體到研究室，《最高人民法院關于人民法院研究室是否屬審判業(yè)務部門的復函》③詳見《最高人民法院關于人民法院研究室是否屬于審判業(yè)務部門的復函》，法函〔1995〕62號，1995年5月24日。、《最高人民法院關于加強人民法院調查研究工作的規(guī)定》④詳見《最高人民法院關于加強人民法院調查研究工作的規(guī)定》，法發(fā)〔2000〕1號，2000年1月3日。中多次強調研究室屬于綜合性的審判業(yè)務部門，其人員屬于審判業(yè)務人員，其所承擔的綜合審判事務主要指審判研究和指導工作，主要包括法律規(guī)定，相關政策、審判業(yè)務、具體案件的研究以及統(tǒng)計分析和總結審判經驗、進行審判監(jiān)督指導密切相關的信息工作，這也就是研究室所承擔的審判專業(yè)需求。

(二)審判研究與審判指導職能理應配置員額

是否應當配置員額，我們不妨先來看一看我國臺灣地區(qū)“《法官法》”的規(guī)定。經過改革后，雖然臺灣法院將“憲法”解釋和審判業(yè)務監(jiān)督、司法和訴訟制度相關法規(guī)研擬與修訂、法令疑難問題研究等等事項統(tǒng)一由司法院及司法院研習所中司法行政人員辦理，但是由于所從事工作的研究和指導審判屬性，而特別強調該項業(yè)務須有法官參與的必要，并建立了一套現(xiàn)任法官轉任司法院研究人員的轉任—回任制模式，來確保審判研究與指導工作由專業(yè)法官來從事。

同樣，大陸法官員額制改革的初衷是希望通過改革提升法院審判質效，員額制改革的潛臺詞是通過定額相應的審判專業(yè)需求來定額法官。研究室所承擔的審判研究與審判指導工作本身即屬于特定的審判專業(yè)需求,而該項審判職能的發(fā)揮需要由熟悉法律、熟悉案件審理、熟悉審判工作的專業(yè)人員來完成，理所當然應配置相應的法官員額，進一步提升其審判研究與指導的專業(yè)化程度，研究法律、研究案件、研究政策、研究審判。

否則，如果由不熟悉法律、案件與審判的人員來進行審判研究與指導工作的話，其研究與指導的科學性和專業(yè)性將會存在重大問題，出現(xiàn)外行研究內行、外行指導內行、外行管理內行的問題，對審判業(yè)務工作的開展不僅不會起到幫助和促進，反而會阻礙審判一線工作的開展，這與員額制的改革的初衷明顯是相違背的。因此，研究室理應配置法官員額。

三、干什么：四級法院研究室的職能重新定位

在明確應為研究室配置員額之后，如何定位研究室的審判專業(yè)需求即如何科學界定研究室的職能成了擺在研究室員額制改革面前的另一問題，這也是研究室員額法官干什么的問題。

(一)研究室職能定位的模式選擇

職能定位首先需要選擇相應的模式。目前，對于法院內設機構的職能定位模式主要可以分為兩類：一是分離模式；二是混合模式。所謂分離模式，是指在法院的整體工作及部門工作中嚴格區(qū)分審判事務與行政事務。所謂混合模式，是指在職能部門區(qū)分時行政事務與審判實務相兼顧。

誠然，中國的法院尚未成為一個真正以審判職能為重心的“單位”。法院除了承擔審判職責之外，還承擔了作為國家黨政機關所必備的其他日常職能，以至于研究室在承擔審判研究和審判指導功能的同時，不得不承擔與法院外黨政部門相對接的相關行政職能，導致行政事務與審判事務的雜糅，占用了法官員額，卻沒有從事相關的審判工作。⑤前引②。

然而，法官員額制改革的初衷，就是要“讓法院更像法院，讓法官更像法官”，并在這樣的目標下去釋放生產力。即使是在司法改革的過渡時期，即使是體制上尚未明顯弱化法院非審判職能的時期，但無論如何，改革目標一旦確認，我們就應該明確一個原則：法院的職能部門是以崗定員，法官是以崗定員，既然研究室要作為綜合性審判業(yè)務部門來進行員額分配，那么就理應采取分離模式對法院研究室的職能進行重新定位，保留并加重審判職能的權重，將司法行政事務分離到政治部、辦公室等司法行政部門。只有堅持了這樣的原則，本次員額制改革才算真正落實到了實處。

(二)法院研究室的職能重新定位

1.研究室所應承擔的審判事務

(1)審判研究與指導職能的承擔

這一點自不必多說，依據《最高人民法院關于人民法院研究室是否屬審判業(yè)務部門的復函》、《關于加強人民法院調查研究工作的規(guī)定》即可明確。

(2)疑難、復雜、具有指導性意義案件司法審判職能的承擔

至于研究室員額法官是否應該承擔審理和裁判具體案件的工作，眾說紛紜。研究室的應有之責是審判研究與審批指導職能，而承擔案件審判職能不僅能夠促進審判研究和審判指導職能的發(fā)揮，而且契合了將優(yōu)秀的審判人才向一線聚集的改革目的，因此研究室法官應該承擔具體案件的審判職能，但又應該與普通業(yè)務庭室的審判工作相區(qū)分。建議可以改造研究室員額法官的審判職能，通過建立相應的疑難復雜案件發(fā)現(xiàn)及分流制度，賦予研究室對于疑難復雜案件、新類型以及具有指導性的案件的司法審判職能，并與院領導辦案制度相結合，進一步增強其對審判工作的指導作用。

2.四級法院研究室職能的明確

法官員額制必須建立在相對穩(wěn)定的職能定位的基礎上，否則的話，好不容易設計出相對合理的員額配置與管理模式，只要職能定位發(fā)生任何調整，就會陷入不合理的狀態(tài)，導致前功盡棄。而且，如果將觸動利益的人事關系改革置于明晰各崗位權限利益之前，更會引起一場無序的利益混戰(zhàn)。因此，在研究室員額配置和管理模式之前，首先對四級法院研究室的職能根據員額制改革的要求進行重新界定和明確就顯得尤為重要。

依據《最高人民法院關于人民法院研究室是否屬審判業(yè)務部門的復函》、《最高人民法院關于加強人民法院調查研究工作的規(guī)定》中的相關規(guī)定，并根據我們對于研究室應承擔疑難、復雜、具有指導性意義案件審判工作的職能改造，總結出各級人民法院研究室的審判職能總體為研究法律、研究政策、研究審判、研究案件，具體如下：

各級人民法院研究室審判職能一覽表

四、配多少與如何配：研究室法官員額的配置模式構建

(一)研究室法官員額的配置數(shù)量——配多少

依據最高人民法院司法改革領導小組辦公室《貫徹實施〈關于全面深化人民法院改革的意見〉應當把握的幾個主要關系和問題》所述，研究室可以配備一定比例的法官員額和審判輔助人員員額，但數(shù)量應當嚴格控制，員額根據法院職能定位自上而下逐級遞減。例如，按照《上海法院工作人員分類管理辦法(試行)》，法官崗位范圍包括：(3)審判管理辦公室、研究室等審判業(yè)務部門可設1至2個法官崗位。⑥前引①?？偟膩碚f，研究室可預留少量法官員額，由于最高人民法院、高級人民法院肩負著更加繁重的審判指導任務，其所配置的法官數(shù)量應適當高于基層法院和中院。⑦何帆：《法官多少才夠用》，載《人民法院報》2013年6月7日。

依前文所述，研究室在承擔審判研究和審判指導職責的同時，同時還承擔著對于疑難、復雜、具有指導性意義案件的審理職能，需要建立合議庭或與院領導共同組成合議庭參與審判，而此種審判職能的承擔又因審判層級的不同而繁簡不一。因此，在根據各地實際情況的基礎上，建議基層法院研究室配置1—2名法官員額，中級人民法院和高級人民法院研究室配置3—6名法官員額，最高人民法院研究室可在此基礎上適當增加法官員額。同時，因為在審判研究職能承擔的同時還要組成合議庭審理案件，因此大體上可以根據相對科學的員額法官及司法輔助人員的配置比例來配置司法輔助人員，以保證其職能的發(fā)揮。

(二)研究室法官員額的配置方式——如何配

1.研究室員額法官配置改革思路

(1)適用轉任——回任制＋辦案制

研究將轉任——回任制與辦案制結合起來，既保證優(yōu)秀的員額法官能夠源源不斷地進入到審判研究與審判指導領域并流動起來，同時保證通過對疑難、復雜、具有指導性意義案件的審理對整體的司法審判工作進行審判指導。

(2)將研究室任職經歷作為職務晉升的重要標準

研究室員額法官所從事的工作主要是從全院視角出發(fā)對審判執(zhí)行工作進行審判研究和指導，對于個人綜合審判能力的提升顯而易見，特別是對一線審判業(yè)務工作十分嫻熟的員額法官們來說，提升效果更大。因此，我們可以探索將研究室的任職經歷作為日后法律職務晉升的重要參考，將其列入考評標準中。

(3)與院領導辦案制度改革相結合

院領導辦案制度改革也是本次司法改革的焦點問題之一?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要(2014——2018)》要求完善院、庭長、審判委員會委員擔任審判長參加合議庭審理案件的工作機制。⑧詳見《人民法院第四個五年改革綱要（2014--2018》，法發(fā)〔2015〕3號，2015年2月26日?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于完善人民法院司法責任制的若干意見》對院長辦案數(shù)量也提出了原則性要求。⑨詳見《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，法發(fā)〔2015〕13號，2015年9月21日。

員額制改革提倡法院管理扁平化，雖然具有“去行政化”的優(yōu)勢，但可能會造成法院審判標準不統(tǒng)一，甚至“同案不同判”的問題，這就更加迫切的要求法院審判指導職能的發(fā)揮。因此對于疑難、復雜、具有指導性意義案件的審判，應探索與院領導辦案制度改革進行同步規(guī)劃，在重大典型案件審理的合議庭配置上，可以探索由院長、副院長、審委會委員、研究室員額法官進行搭配。將三者的改革結合起來通盤考慮，主要是考慮到三者的審判指導職能存在重疊，都具有通過對典型案件的審理推動裁判標準的統(tǒng)一，對整體審判業(yè)務進行指導的功能。

(4)探索疑難、復雜和具有指導性意義案件的發(fā)現(xiàn)和分案機制

法官員額制應與案件分流改革同步進行，進一步細分法官職位，在實現(xiàn)人員分流的同時，實現(xiàn)案件的同步分流。⑩具體到研究室所審理的案件，應與普通合議庭所審理的案件相區(qū)分，重點發(fā)揮其在疑難、復雜和具有指導性意義案件審理中的審判指導作用，因為并不適宜適用以案由來分流案件的方式發(fā)揮審判職能。為保證此模式的運行，需要調整分案機制，探索建立疑難、復雜和具有指導性意義案件的發(fā)現(xiàn)和分案機制，以便此類案件能夠直接分到院領導、研究室法官手上。

2.研究室員額法官的配置制度規(guī)定

我國的制度設計應如下：第一，審判一線員額與研究室法官員額同屬法官序列，采取選拔與自愿相結合的方式選取優(yōu)秀的審判一線員額法官從事審判研究與疑難、復雜、具有指導性意義案件審判工作，其法官職級與待遇依法官序列管理規(guī)定計算；期間為三年，可延長一次；配套審判輔助人員(包括法官助理與書記員)依相同規(guī)定從各自序列優(yōu)秀審判一線人員中選取。第二，建立重大、疑難、復雜案件和新類型案件的發(fā)現(xiàn)和分案機制，以便使該類案件能夠由研究室員額法官直接承辦。探索建立研究室員額法官與院領導、審判委員會委員共同組建合議庭對該類案件進行審理機制。第三，探索建立將研究室員額法官的任職經歷作為法律職務晉升重要標準的職務晉升機制。第四，研究室員額法官每年辦案數(shù)量應當參照全院法官人均辦案數(shù)量，根據其承擔的審判研究和審判指導事務的工作量合理確定。

五、如何管——研究室法官員額的考核模式構建

1995年通過、2001年修改的《中華人民共和國法官法》對于法官考核已經有了相對明確的規(guī)定：對法官的考核，由所在人民法院組織實施，人民法院設法官考評委員會。對法官的考核內容包括：審判工作實績，思想品德，審判業(yè)務和法學理論水平，工作態(tài)度和審判作風。重點考核審判工作實績。

然而，以當下法官員額制改革的大背景而言，以上規(guī)定不僅操作性不強，而且對于研究室員額法官的考核沒有考慮其特殊性。研究室法官與其他員額法官同屬法官序列，績效評估的主體和方式應大致相同，但由于其所承擔的審判職能既包括具體案件的審判也包括審判研究，因此其評估的標準必然存在一定的特殊性。在設置研究室員額法官的績效考核模式時，應同樣堅持平時考核、年度考核和全面考核相結合，內部評價和外部評價相結合的方式進行考核，參考我國臺灣地區(qū)職務評定＋全面評核模式對我國現(xiàn)有的考核模式加以細化和改革。

第一，在進行平時考核和年度考核時，堅持客觀數(shù)據與內部評價相結合，在征詢研究室主任及其他法官和司法輔助人員意見的基礎上，考核其員額法官的審判工作實績，思想品德，審判業(yè)務和法學理論水平，工作態(tài)度和審判作風。重點考核審判工作實績，并應根據其所承擔的審判研究和審判指導職能調整相關項目與比例。

第二，考評委員會應每五年至少一次完成全面考核。采用當庭考核和隨案考核的方式向研究室員額法官所承辦的疑難、復雜和具有指導性意義案件的訴訟代理人、辯護人及陪審員發(fā)放法官考核意見調查表，考核項目包括審判態(tài)度、訴訟程序標準、裁判品質、敬業(yè)精神、品德操守等，根據打分情況評定分數(shù)，并應根據其所承擔的審判研究和審判指導職能調整相關項目與比例。全面考核結果不予公開，作為法官評估的參考。

第三，根據考核發(fā)現(xiàn)研究室員額法官有符合懲戒情形的，依法移付法官懲戒委員會進行懲戒，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(作者單位：青島市中級人民法院)

責任編校：郝曉越