艾浩奇

摘 要：從我國(guó)現(xiàn)有土地開(kāi)發(fā)模式來(lái)看，已經(jīng)形成了多層級(jí)立體開(kāi)發(fā)模式，包括政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)、企業(yè)自主開(kāi)發(fā)、政府和企業(yè)共同開(kāi)發(fā)三種模式。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)體系中，各種模式適應(yīng)情況不盡相同。通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的探討與規(guī)制，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的有效利用，整合現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效開(kāi)發(fā)。

關(guān)鍵詞：土地開(kāi)發(fā)；一級(jí)開(kāi)發(fā)；開(kāi)發(fā)模式；土地管理

在我國(guó)現(xiàn)有土地開(kāi)發(fā)制度生效前，土地利用只局限于出讓、劃撥等形式。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)生水起，土地資源成為緊缺資源，在實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的大背景下，我國(guó)逐漸形成現(xiàn)階段的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，根據(jù)各地情況不同，采取先行先試的方式，各地形成不同的一級(jí)土地開(kāi)發(fā)模式，企業(yè)和政府之間協(xié)同運(yùn)作，共同構(gòu)成現(xiàn)有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)體系[1]。

一、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的基本含義

從概念來(lái)講，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的概念仍存在諸多爭(zhēng)議，不管是實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是在國(guó)家宏觀調(diào)控指引下，根據(jù)不同城市的功能規(guī)劃與定位，有針對(duì)性的土地開(kāi)發(fā)模式，涉及到城市基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)開(kāi)發(fā)等多種要素。從本質(zhì)來(lái)看，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是在指土地資源開(kāi)發(fā)利用的一個(gè)階段，屬于開(kāi)發(fā)利用的初始階段[2]。在我國(guó)現(xiàn)有土地權(quán)屬規(guī)劃內(nèi)，土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，要想開(kāi)發(fā)利用土地，必須取得土地的使用權(quán)，主要包括出讓、轉(zhuǎn)讓、劃撥三種方式。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是指在土地使用權(quán)尚未發(fā)生移轉(zhuǎn)的情況下，開(kāi)發(fā)主體依據(jù)國(guó)家規(guī)劃與宏觀政策，對(duì)土地資源進(jìn)行有針對(duì)性的資源配置，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化整合，達(dá)到可進(jìn)一步利用目標(biāo)，包括完成拆遷等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，使土地不再具有權(quán)利主張的可能性，實(shí)現(xiàn)土地從“生地”到“熟地”的轉(zhuǎn)化。

二、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的基本模式分析

從不同的角度進(jìn)行探討分析，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)包括多種模式，最為重要的劃分方法是依據(jù)開(kāi)發(fā)主體來(lái)劃分，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理體系中，包括政府、企業(yè)等多種要素。

（一）政府主導(dǎo)下的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式

作為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的一種重要類(lèi)型，政府主導(dǎo)下的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)強(qiáng)化政府自身的作用。政府代表國(guó)家，代表土地資源的利用者與使用者，通過(guò)組建機(jī)構(gòu)的方式，整合相關(guān)土地利用資源，實(shí)現(xiàn)土地利用權(quán)屬的厘清與界定工作，進(jìn)而完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作[3]。政府通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金或者財(cái)政撥款的方式，完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)工作。在政府主導(dǎo)下的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，不僅要完成土地使用權(quán)屬的移轉(zhuǎn)，同時(shí)也要完成相應(yīng)的基本土地平整工作，同時(shí)要達(dá)到“三通一平”水平，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為土地的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用打好基礎(chǔ)。在政府主導(dǎo)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式中，最重要的就是突出政府的管理屬性，是一種公權(quán)力的介入過(guò)程。

（二）企業(yè)主導(dǎo)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式

作為一種重要的土地資源開(kāi)發(fā)利用模式，企業(yè)深度介入土地開(kāi)發(fā)工作。隨著我國(guó)改革進(jìn)程的深入，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)資源配置中的決定性作用。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的代表，企業(yè)在改革進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。土地資源作為一種稀缺資源，需要通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)定價(jià)與高效利用。企業(yè)主導(dǎo)下的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，具有資源利用效率高等優(yōu)點(diǎn)[4]。近年來(lái)，我國(guó)很多重要的土地資源利用，都能看到企業(yè)的身影，在最早的中關(guān)村土地資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，當(dāng)時(shí)國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，就通過(guò)引入企業(yè)的方式，進(jìn)行了土地資源一級(jí)開(kāi)發(fā)，取得了比較好的開(kāi)發(fā)效果。但是，單純的企業(yè)開(kāi)發(fā)模式，仍然存在一定的弊端，由于企業(yè)具有逐利性，而土地又是一種稀缺資源，企業(yè)由于自身的經(jīng)濟(jì)屬性，在開(kāi)展開(kāi)發(fā)活動(dòng)過(guò)程中，更加注重經(jīng)濟(jì)效益，而土地資源開(kāi)發(fā)利用又具有較強(qiáng)的社會(huì)屬性，二者之間存在一定的矛盾。

（三）政府與企業(yè)協(xié)同的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府力量與市場(chǎng)力量的有機(jī)結(jié)合。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，政府與市場(chǎng)協(xié)同開(kāi)發(fā)，就是一種有益的嘗試。通過(guò)政府主導(dǎo)，保證土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的正確方向，同時(shí)充分引入企業(yè)資源，通過(guò)運(yùn)用企業(yè)的現(xiàn)代開(kāi)發(fā)理念與管理模式，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效開(kāi)發(fā)與利用，進(jìn)而釋放土地資源發(fā)展的潛力與活力，適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。

三、我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀分析

（一）開(kāi)發(fā)的體量大，目前在一級(jí)開(kāi)發(fā)的規(guī)模上，少則上千畝，多則數(shù)十平方公里，且多由有實(shí)力的房地產(chǎn)公司作為實(shí)施主體。

（二）投桃報(bào)李的模式已很難適應(yīng)當(dāng)前土地市場(chǎng)：一級(jí)開(kāi)發(fā)中征地和拆遷是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的核心問(wèn)題，也是難點(diǎn)問(wèn)題?，F(xiàn)在拆遷的成本已越來(lái)越高。參與一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)其目的最終是為了拿地，而不僅僅滿(mǎn)足于不到10%的一級(jí)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)。土地掛牌和摘牌制度會(huì)使土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)存在拿不到地的風(fēng)險(xiǎn)，存在不穩(wěn)定性。

（三）操作彈性大，據(jù)《憲法》和《土地管理法》對(duì)征用土地的規(guī)定，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體應(yīng)該是當(dāng)?shù)卣烤拐l(shuí)可以成為操作主體、開(kāi)發(fā)成本如何界定、利潤(rùn)如何分配，無(wú)明確的法律依據(jù)可言，雖有“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”作為指導(dǎo)，但仍存在大量的不公平現(xiàn)象發(fā)生。

（四）三大利益集團(tuán)的權(quán)益應(yīng)進(jìn)一步的明確和規(guī)定，在一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府、一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)、土地持有者三方無(wú)疑成為了利益分割的三大集團(tuán)，“最牛釘子戶(hù)”、農(nóng)民自焚、官員接受調(diào)查的鬧劇，一定程度上造成了社會(huì)不和諧的一面。

四、優(yōu)化我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的有效路徑

經(jīng)過(guò)實(shí)踐與探索，我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)已經(jīng)形成了有層次、立體化的綜合開(kāi)發(fā)模式，充分激發(fā)了多方發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，對(duì)于提升我國(guó)土地資源利用效率，具有至關(guān)重要的作用。但是，我國(guó)目前的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，仍然存在諸多不足，亟待優(yōu)化提升，推動(dòng)我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)不斷提檔升級(jí)，助力全面小康社會(huì)建設(shè)。

（一）構(gòu)建法律體系，強(qiáng)化制度保障

土地作為一種稀缺資源，要想實(shí)現(xiàn)高效開(kāi)發(fā)利用，離不開(kāi)系統(tǒng)的法律規(guī)范。我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)受到我國(guó)《土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)制，同時(shí)還有很多規(guī)定，散見(jiàn)于各種法律法規(guī)當(dāng)中，因此，通過(guò)購(gòu)構(gòu)建完整、科學(xué)、具有體系性的土地資源一級(jí)開(kāi)發(fā)法律體系，對(duì)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的順利開(kāi)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在實(shí)踐操作中，要通過(guò)制度體系建設(shè)，明確土地資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中權(quán)利和義務(wù)，將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)各項(xiàng)工作都裝進(jìn)制度的“籠子”當(dāng)中，滿(mǎn)足我國(guó)發(fā)展過(guò)程中的土地需求，實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（二）豐富開(kāi)發(fā)模式，優(yōu)化開(kāi)發(fā)體系

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，土地作為一種資源，具有天然的市場(chǎng)屬性，自然要進(jìn)入流通領(lǐng)域中。在我國(guó)現(xiàn)有土地管理規(guī)制體系下，很多規(guī)定具有明顯的滯后性，而土地資源開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，產(chǎn)生了許多新興的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，但明顯存在著規(guī)制上的空白[5]。因此，從國(guó)家主導(dǎo)層面來(lái)看，要客觀、理性、科學(xué)看待這些新興土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行明確，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)體系的優(yōu)化，推動(dòng)我國(guó)土地資源的高效利用。

（三）因地制宜開(kāi)發(fā)，提升開(kāi)發(fā)效率

我國(guó)幅員遼闊，不管是土地資源還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，都存在著較大的差異，傳統(tǒng)的“一刀切”土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，明顯存在著弊端，在優(yōu)化管理體系過(guò)程中，要做到因地制宜開(kāi)發(fā)，提升土地資源開(kāi)發(fā)利用效率。在實(shí)踐工作中，需要從立法規(guī)制與操作規(guī)范兩個(gè)角度入手，解決土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中存在的諸多問(wèn)題，優(yōu)化土地資源利用與發(fā)展結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提檔升級(jí)，助力“兩個(gè)一百年”工程建設(shè)。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，現(xiàn)階段我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)已經(jīng)形成了相對(duì)較為成熟的模式，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源的高效利用，對(duì)于提升土地資源利用效率，具有十分重要的作用。探索多樣的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，對(duì)于社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，具有至關(guān)重要的意義。

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