趙一晗，陳長奇，董正興

（江蘇省水利廳，210029，南京）

水利財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)

江蘇省“十三五”水利基建投資結(jié)構(gòu)調(diào)整測(cè)算及資金籌集建議

趙一晗，陳長奇，董正興

（江蘇省水利廳，210029，南京）

江蘇省“十三五”水利基建投資原本依據(jù)2006年投資政策測(cè)算，2016年年底新政策出臺(tái)后，省以上、市縣投資分?jǐn)偙壤兴{(diào)整，原測(cè)算成果已不適應(yīng)“十三五”期間項(xiàng)目投資管理。運(yùn)用水利投資分析理論，立足于江蘇水利基建項(xiàng)目投資管理實(shí)際，分析了新、老政策的變化情況，對(duì)“十三五”全省水利基建項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)重新測(cè)算分析，并據(jù)此提出了未來五年水利基建資金籌措建議。

江蘇水利；基建項(xiàng)目；投資結(jié)構(gòu)；“十三五”

水利基建是通過投資建設(shè)形成水利固定資產(chǎn)并發(fā)揮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)活動(dòng)，基建投資籌集是項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵。2015年，江蘇省水利廳在《江蘇省水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃》編制中，曾依據(jù)當(dāng)時(shí)執(zhí)行的2006年水利基建投資政策（以下簡(jiǎn)稱“2006年政策”）對(duì)“十三五”全省水利基建投資需求、投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行了測(cè)算?！笆濉币詠?，江蘇水利改革發(fā)展不斷深入，國家、省水利投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，投入重點(diǎn)及事權(quán)財(cái)權(quán)界定也逐步調(diào)整。2016年年底，按照“突出問題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，全面深化水利改革發(fā)展，著力完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”的要求，省財(cái)政廳、發(fā)展改革委、水利廳研究出臺(tái)了新的水利基建投資政策（以下簡(jiǎn)稱“2016年政策”），對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目省、市縣投資比例進(jìn)行了調(diào)整。為此，重新測(cè)算分析全省水利基建投資結(jié)構(gòu)，及早研究資金籌集落實(shí)問題，對(duì)實(shí)現(xiàn)“十三五”江蘇省水利基本建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)具有重大意義。

一、“十三五”原投資結(jié)構(gòu)情況

2011年中央1號(hào)文件出臺(tái)，水利投資建設(shè)被放到更加重要的位置?！笆濉睍r(shí)期，一批重點(diǎn)水利工程相繼建成并發(fā)揮效益，水安全保障基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，對(duì)江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到基礎(chǔ)保障作用。為及早明確“十三五”水利基建項(xiàng)目安排、落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算資金，2015年，省水利廳依據(jù)“2006年政策”對(duì)未來五年全省水利基建投資規(guī)模需求及省、市、縣各級(jí)分?jǐn)偘才胚M(jìn)行了分析測(cè)算。

1.“2006年政策”情況

2006年，省財(cái)政廳會(huì)同省水利廳、發(fā)改委研究提出了《關(guān)于省水利重點(diǎn)工程省以上財(cái)政投資比例的意見》，一直執(zhí)行至“十二五”末?！?006年政策”主要依據(jù)事權(quán)劃分、按受益分?jǐn)偼顿Y的原則，對(duì)不同類別的水利工程按地區(qū)提出了省以上財(cái)政投資比例。流域性工程防洪減災(zāi)效益在全流域，事權(quán)及投資以中央及省為主；區(qū)域性工程防洪減災(zāi)效益在省內(nèi)某個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，一般跨市、跨縣，事權(quán)及投資由省及市縣共同承擔(dān)；水資源水環(huán)境、城市防洪主要為當(dāng)?shù)厥芤?，事?quán)及投資則以市縣為主。

按照上述項(xiàng)目分類以及省財(cái)政廳當(dāng)年劃定的地方可用財(cái)力分檔，給予不同比例的省以上補(bǔ)助。具體為：①流域工程，長江治理省以上補(bǔ)助40%～50%，淮河治理骨干工程省以上補(bǔ)助90%，其他工程60%～70%；海堤達(dá)標(biāo)等工程省以上補(bǔ)助55%～70%。②區(qū)域工程，工程效益跨市項(xiàng)目省以上補(bǔ)助35%～70%；一市跨縣項(xiàng)目省以上補(bǔ)助20%～60%；一縣范圍內(nèi)項(xiàng)目原則上由地方自辦，省僅對(duì)建筑物部分給予補(bǔ)助，一般為10%～35%。③水環(huán)境水資源工程，對(duì)主體工程省以上補(bǔ)助不超過10%。④城市防洪工程，省主要對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱和建設(shè)任務(wù)重的城市適當(dāng)補(bǔ)助。

2.“十三五”原投資結(jié)構(gòu)及需求

依據(jù)省水利廳印發(fā)的《全省“十三五”水利重點(diǎn)工程建設(shè)前期工作實(shí)施方案》，“十三五”期間全省將以節(jié)水供水重大項(xiàng)目為重點(diǎn)、區(qū)域骨干水利治理項(xiàng)目為支撐，共擬安排實(shí)施四大類 262項(xiàng)水利基建項(xiàng)目。按照“2006年政策”，對(duì)全省水利基建項(xiàng)目投資規(guī)模、省及以上、市縣投資分?jǐn)偳闆r進(jìn)行測(cè)算，“十三五”規(guī)劃安排水利基建投資共741億元，其中需中央投資195億元，省級(jí)投資285億元，市縣配套261億元。具體包括：節(jié)水供水重大項(xiàng)目23項(xiàng)，其中，長江治理6項(xiàng)，規(guī)劃投資50.3億元；淮河治理8項(xiàng)，規(guī)劃投資126.1億元；太湖治理9項(xiàng)，規(guī)劃投資191.4億元。沿海水利、黃河故道、病險(xiǎn)水閘泵站加固改造等國家、省專項(xiàng)規(guī)劃或其他綜合建設(shè)項(xiàng)目125項(xiàng)，規(guī)劃投資252.3億元。區(qū)域骨干水利治理59項(xiàng)，規(guī)劃投資84.9億元。涉及水資源水環(huán)境、城市防洪除澇等省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目66項(xiàng)，規(guī)劃投資36億元。

二、政策調(diào)整分析及投資結(jié)構(gòu)重新測(cè)算

“十三五”時(shí)期，江蘇全面貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，著力提高“兩個(gè)率先”發(fā)展質(zhì)量水平，對(duì)水利保障能力提出了新的更高的要求。隨著國家、省水利投入規(guī)模不斷擴(kuò)大、投入重點(diǎn)逐步調(diào)整，加之省以下財(cái)政管理體制改革、市縣財(cái)政保障能力分類分檔調(diào)整等新政策、新要求的相繼出臺(tái)，原2006年投資政策已不再適用。2016年年底，省財(cái)政廳、發(fā)改委、水利廳研究出臺(tái)了新的水利基建投資政策，主要是對(duì)省及以上、市縣之間的投資分?jǐn)偙壤M(jìn)行了調(diào)整。為此，依據(jù)調(diào)整后政策重新測(cè)算全省 “十三五”投資結(jié)構(gòu)及需求。

1.“2016年政策”調(diào)整情況

基建投資政策是引導(dǎo)水利基本建設(shè)投資方向的基本原則，應(yīng)和一定時(shí)期水利基本建設(shè)相協(xié)調(diào)一致?！?016年政策”按照全省“十三五”水利改革發(fā)展確定的事權(quán)、財(cái)權(quán)對(duì)等和集中財(cái)力解決重大水利問題等原則，對(duì)部分投資政策不盡合理的項(xiàng)目進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，見表1。主要包括：

①提高流域骨干工程標(biāo)準(zhǔn)。長江治理事關(guān)流域防洪安全和全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，將長江治理骨干工程省以上補(bǔ)助比例調(diào)增至70%?；春恿饔蚨酁榻K省欠發(fā)達(dá)地區(qū)，將淮河行蓄洪區(qū)、洼地治理等支流建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為60%～80%，大體上提高10%。

②提高區(qū)域性工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域性工程效益一般均跨地級(jí)市，事權(quán)省以上為主。將區(qū)域性工程省補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至50%以上，其中，五、六類地區(qū)（多為蘇南地區(qū)）50%，三、四類地區(qū)（多為蘇中地區(qū)）60%，一、二類地區(qū)（多為蘇北地區(qū)）70%。

③調(diào)整一縣范圍內(nèi)省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。主要為一縣范圍內(nèi)受益（主要包括地方基建、水資源水環(huán)境項(xiàng)目等），屬地方事權(quán)，統(tǒng)一實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)比例調(diào)整為不超過10%。

④統(tǒng)一區(qū)域治理跨市和跨縣的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。省直管縣財(cái)政體制實(shí)行后，市級(jí)財(cái)政對(duì)縣基本沒有支持，不再區(qū)分跨市項(xiàng)目和一市范圍內(nèi)跨縣項(xiàng)目，統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整后，原一市范圍內(nèi)跨縣項(xiàng)目補(bǔ)助比例提高約10%。

表1 江蘇省水利基建工程省及以上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比（僅列補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)變化項(xiàng)目）

2.投資結(jié)構(gòu)、需求重新測(cè)算

按照調(diào)整后的新政策重新測(cè)算，需中央投資195億元、省級(jí)投資298億元、市縣配套248億元。調(diào)整后省級(jí)投資增加13億元，市縣配套相應(yīng)減少13億元 （鑒于中央尚無新投資補(bǔ)助政策，測(cè)算中央投資不變），見表2。主要投資變化情況如下：

①長江治理工程?！笆濉逼陂g擬繼續(xù)實(shí)施干流堤防加固、南京新濟(jì)州河道整治等結(jié)轉(zhuǎn)工程，開工建設(shè)鎮(zhèn)揚(yáng)河段三期河道整治、崩岸應(yīng)急治理、八卦洲左汊整治等工程。涉及投資政策變化的主要為“十三五”新開工工程。規(guī)劃總投資 50.3億元，按“2006年政策”測(cè)算，省級(jí)投資9.0億元；投資比例調(diào)整后，省級(jí)投資 12.6億元，增加3.6億元。

②淮河治理工程?！笆濉逼陂g擬實(shí)施完成淮河入江水道、分淮入沂等結(jié)轉(zhuǎn)工程，開工建設(shè)黃墩湖滯洪區(qū)調(diào)整與建設(shè)、洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設(shè)、重點(diǎn)平原洼地等工程。涉及投資政策變化的主要為行蓄洪區(qū)建設(shè)和重點(diǎn)平原洼地治理工程。規(guī)劃總投資126.1億元，按“2006年政策”測(cè)算，省級(jí)投資29.9億元；投資比例調(diào)整后，省級(jí)投資32.7億元，增加2.8億元。

③區(qū)域治理工程。主要為跨市、一市跨縣區(qū)域治理項(xiàng)目。規(guī)劃總投資84.9億元，按“2006年政策”測(cè)算，省級(jí)投資22.3億元；投資比例調(diào)整后，省級(jí)投資32.5億元，增加10.2億元。

④城市防洪、水資源等省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)工程。主要為各市城市防洪除澇、水資源水環(huán)境、水生態(tài)治理等工程。規(guī)劃總投資 36億元，按“2006年政策”測(cè)算，省級(jí)投資7.2億元；投資比例調(diào)整后，省級(jí)投資3.6億元，減少3.6億元。

三、“十三五”期間資金籌集建議

資金是推動(dòng)水利基建的重要?jiǎng)恿?，水利基建資金的及早落實(shí)對(duì)江蘇省水利基建目標(biāo)和任務(wù)的完成起到?jīng)Q定性作用。調(diào)整測(cè)算后，“十三五”省級(jí)投資共約增加13億元，投資增幅5%左右，對(duì)省級(jí)財(cái)政總體上影響不大。但部分單項(xiàng)工程投資變化幅度較大，仍需及早研究資金籌集落實(shí)問題?；诖?，提出幾點(diǎn)建議：

①盡可能爭(zhēng)取中央投資補(bǔ)助。調(diào)整政策僅明確了省以上投資比例，并未區(qū)分中央和省級(jí)各自比例，如能多爭(zhēng)取到中央資金，將減輕省級(jí)財(cái)政壓力。2013年，自國家提出“一帶一路”建設(shè)及淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略以來，對(duì)于水利基建項(xiàng)目尚無相關(guān)具體政策支持。測(cè)算中，長江、淮河治理因補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高而增加的6.4億元考慮暫由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。流域性工程屬中央事權(quán)，投資應(yīng)以中央為主。加之，江蘇地處長江、淮河流域下游，為上游洪水作出了較大犧牲，為此，建議積極向中央爭(zhēng)取，提高中央資金補(bǔ)助比例，適當(dāng)減輕省級(jí)財(cái)政壓力。

表2 “十三五”全省水利基建工程投資測(cè)算對(duì)比 （單位：萬元）

②積極落實(shí)省級(jí)投資。區(qū)域性工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，省級(jí)投資增加約10億元，是增幅最大的單項(xiàng)工程。區(qū)域性工程以省級(jí)事權(quán)為主，一般難以爭(zhēng)取中央資金。因此建議：一方面，及早與省財(cái)政、發(fā)改部門溝通協(xié)調(diào)，加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入力度，完善水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制；另一方面，積極向省政府報(bào)告，爭(zhēng)取落實(shí)水利建設(shè)基金、土地出讓收益10%用于水利建設(shè)等水利專項(xiàng)資金政策，并參照南水北調(diào)基金研究建設(shè)區(qū)域重點(diǎn)水利工程建設(shè)基金。

③多渠道籌措水利建設(shè)資金。省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)工程比例下降后，市縣財(cái)政壓力有所增加。另外，“十三五”期間擬安排水利基建投資 741億元，較“十二五”增加了55億元，特別是“十三五”重點(diǎn)向區(qū)域性工程傾斜后，省級(jí)、市縣配套均有所增加。為此，多渠道籌措水利建設(shè)資金顯得尤為重要。建議“十三五”期間，省、市、縣三級(jí)進(jìn)一步推動(dòng)金融支持水利，充分利用好水利建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)過橋貸款等金融支持政策，逐步建立和完善貼息政策。同時(shí)，嘗試引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程投資、建設(shè)和運(yùn)營，完善政府與社會(huì)資本的合作機(jī)制。

四、結(jié) 語

“十三五”是江蘇全面建成小康社會(huì)、建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇的重要時(shí)期，也是推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建水安全保障體系的關(guān)鍵階段。在新的水利基建投資政策框架下，及時(shí)調(diào)整測(cè)算全省水利基建投資結(jié)構(gòu)和需求，有利于省、市、縣各級(jí)結(jié)合地區(qū)財(cái)力和項(xiàng)目管理實(shí)際情況，及早研究提出本地區(qū)水利基建投資計(jì)劃，并向同級(jí)財(cái)政部門落實(shí)預(yù)算資金，對(duì)于加快推進(jìn)全省“十三五”水利重點(diǎn)工程建設(shè)、進(jìn)一步提高水利保障能力和服務(wù)能力具有十分重要的意義。

[1]季倩，谷文林.江蘇省水利投資現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究 [J].水利經(jīng)濟(jì), 2012，30(6).

[2]江蘇省水利廳.江蘇省“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃[R].2016.

[3]江蘇省水利廳.全省“十三五”水利重點(diǎn)工程項(xiàng)目前期工作實(shí)施方案[R]. 2016.

[4]江蘇省發(fā)展改革委.江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[R].2016.

[5]江蘇省財(cái)政廳.關(guān)于省水利重點(diǎn)工程省以上財(cái)政投資比例的意見[R]. 2006.

[6]江蘇省財(cái)政廳.江蘇省水利基本建設(shè)項(xiàng)目投資省以上投資補(bǔ)助政策[R]. 2016.

[7]方國華，莊鈞惠，談為雄.江蘇省“十一五”期間水利投資合理性分析[J].水電能源科學(xué)，2012，30(8).

[8]中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定 [EB/OL].[2011-01-29].http://www.gov.cn/jrzg/2011-01/29/ content_1795188.html.

責(zé)任編輯 張瑜洪

Estimation and adjustment of investment in water project construction during the 13th Five-Year Plan period in Jiangsu and suggestions for fund rising//

Zhao Yihan,Chen Changqi,Dong Zhengxing

In 2016,the government issued new policies related to investment of water project construction in the 13th Five-Year Plan.The estimation based on policies in 2006 had to be revised according to the adjustment of percentage of investment shared by central,province,cities and counties.Evaluation has been made by means of analysis theory and real situation of investment in Jiangsu Province.Re-calculation and estimation of investment for water project construction in the 13th Five-Year Plan was completed together with measures of funds raising in the next five years.

water conservancy in Jiangsu;basic construction project;investment structure;the 13th Five-Year Plan

F830.591+TV

：B

：1000-1123（2017）08-0059-03

2017-03-17

趙一晗，高級(jí)工程師。