文/錦州市國(guó)土資源局 劉志偉 張明昭

土地節(jié)約集約利用與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展
——以吉林市為例

文/錦州市國(guó)土資源局 劉志偉 張明昭

土地資源是人類(lèi)生存和發(fā)展的根基。隨著城市人口的日益增長(zhǎng)，城市發(fā)展的速度加快，使得土地資源十分緊缺。再加上工業(yè)污染、環(huán)境破壞等影響，土地保護(hù)任務(wù)更加艱難。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展在產(chǎn)生出巨大財(cái)富的同時(shí)，也減少了大量資源。粗放式的發(fā)展模式不僅導(dǎo)致占用耕地，還使得生態(tài)空間越來(lái)越狹小，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受到影響。推行節(jié)約集約用地，提高土地使用效率，科學(xué)合理的加強(qiáng)土地資源管理，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供可靠的保障和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃、加強(qiáng)管理和合理利用土地資源意義重大。筆者在吉林大學(xué)學(xué)習(xí)期間，對(duì)吉林市的土地利用情況進(jìn)行了調(diào)查和研究，對(duì)存在的問(wèn)題提出建議，為吉林市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供參考。

土地利用現(xiàn)狀

吉林市地理位置在東經(jīng)125° 40′-127°56′，北緯42°31′-44°40′之間。全市總?cè)丝?20余萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率超過(guò)五成，高于全國(guó)平均水平。根據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，吉林市土地總面積為276.6萬(wàn)公頃，其中：農(nóng)用地242.9萬(wàn)公頃，占土地總面積87.8%，其中耕地面積66萬(wàn)公頃，占農(nóng)用地的27.2%；建設(shè)用地16.6萬(wàn)公頃，占土地總面積6%，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地11.99萬(wàn)公頃，占建設(shè)用地的72%；未利用地17.01萬(wàn)公頃，占土地總面積6%。條件較好的未利用地已經(jīng)被開(kāi)發(fā)，使得未利用地分布零散，開(kāi)發(fā)難度較大。

存在的主要問(wèn)題

近些年，吉林市經(jīng)濟(jì)和人口的快速增長(zhǎng)，對(duì)用地需求也越來(lái)越高。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2004－2007年較為突出，平均每年新增建設(shè)用地1022.6公頃，因建設(shè)所占耕地年平均754公頃。隨著吉林市城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，將會(huì)導(dǎo)致建設(shè)用地需求不斷增加，土地資源的粗放式利用，導(dǎo)致城市發(fā)展與用地之間的矛盾。在受到國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的影響下，建設(shè)用地的擴(kuò)張受到了制約，可供應(yīng)量不斷減少，建設(shè)用地供需矛盾日趨凸顯。

吉林市工業(yè)投入產(chǎn)出在吉林省具有重要地位，工業(yè)類(lèi)別齊全，主要有化工、電力和汽車(chē)等。城市建設(shè)用地的總量失衡，盲目擴(kuò)大規(guī)模，土地浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。土地利用方式的粗放，導(dǎo)致吉林市城市化、工業(yè)化受到制約。吉林市傳統(tǒng)粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式?jīng)]有得到徹底轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和自然資源的矛盾依然突出。一些區(qū)域主要污染物的排放遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境承載和凈化能力，森林質(zhì)量較低，水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重。磐石市等地依然存在“邊治理，邊破壞”的現(xiàn)象。

吉林市耕地分布非常不均衡，主要在西北部永吉縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。平原地區(qū)耕地分布不夠集中，園地、荒草地等分布更加散亂，溝渠、農(nóng)村道路占用坡度大的耕地區(qū)域較多，導(dǎo)致耕地田塊呈現(xiàn)不規(guī)則狀況，影響規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。吉林市中低產(chǎn)田有42.47萬(wàn)公頃，占用耕地總面積為56%。因建設(shè)而占用的耕地依然較多，耕地質(zhì)量有待提高。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城市建設(shè)用地占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地供需矛盾較為突出。

建 議

1.優(yōu)化用地布局，完善土地規(guī)劃

嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，提高土地資源保障能力，積極促進(jìn)上營(yíng)鎮(zhèn)、紅旗嶺鎮(zhèn)、白石山鎮(zhèn)、紅石砬子鎮(zhèn)、煙筒山鎮(zhèn)、蛟河新站鎮(zhèn)等20強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)。充分挖掘存量土地潛力，保障交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地。積極開(kāi)展土地整治，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃的銜接，各個(gè)部門(mén)、行業(yè)在編制有關(guān)規(guī)劃時(shí)，都應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行合理銜接，滿足土地利用總體規(guī)劃中的用地規(guī)模和用地布局安排。以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查與之相關(guān)規(guī)劃的用地標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土地用途管制，使得土地資源的經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2.加強(qiáng)土地供應(yīng)管理，限制耕地占用

加強(qiáng)用地總量進(jìn)行有效控制，是實(shí)現(xiàn)限制耕地占用，提高土地利用效率的主要途徑。改變現(xiàn)有的用地外延擴(kuò)張的發(fā)展模式，準(zhǔn)確掌握土地供應(yīng)狀況，盤(pán)活土地存量，降低土地囤積，提高土地保有成本。加強(qiáng)耕地保護(hù)的財(cái)政支持力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的主動(dòng)性。

3.加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界控制

依據(jù)吉林市實(shí)際情況，劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管控。將農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)限定在擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)，制定有效監(jiān)管措施，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等手段，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張[5]。按照有利于節(jié)約集約用地原則，采用主要河流、鐵路、綠化帶等具有隔離作用顯著的地物，劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界。

4.加強(qiáng)土地利用的技術(shù)支撐

開(kāi)發(fā)建設(shè)土地規(guī)劃管理、土地登記等多位一體的土地利用管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)土地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)工作。利用“3S”技術(shù)（RS、GIS、GPS），加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)、整理和開(kāi)發(fā)等情況的監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握土地利用現(xiàn)狀信息，努力實(shí)現(xiàn)信息化、系統(tǒng)化、全面化的土地管理模式，為節(jié)約集約利用土地資源提供技術(shù)保障。

5.加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)節(jié)約集約

加強(qiáng)土地節(jié)約集約使用的宣傳力度，提高全社會(huì)依法依規(guī)用地意識(shí)，使得土地集約利用和管理深入人心。通過(guò)發(fā)放宣傳資料，讓社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)田保護(hù)的基本原則。宣傳方式和方法要貼近群眾生活，具有明顯的針對(duì)性，能夠有效提升公眾的土地節(jié)約集約意識(shí)。鼓勵(lì)投資者利用現(xiàn)有的土地，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高土地利用率。

6.保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

吉林市礦產(chǎn)資源豐富，種類(lèi)多種多樣，如：鐵、金、石灰?guī)r、耐火黏土等。森林資源富足，覆蓋率超過(guò)55%。生態(tài)資源潛質(zhì)較好，恢復(fù)能力突出。采用多種形式相結(jié)合的綠化布局，增強(qiáng)山區(qū)林地的水資源涵養(yǎng)功能，加強(qiáng)水資源保護(hù)工程建設(shè)，推動(dòng)沿岸綠化建設(shè)，摒棄傳統(tǒng)消耗大、污染大的粗廣式發(fā)展模式，提高土地資源使用效率，轉(zhuǎn)變低消耗、低排放創(chuàng)新型發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)吉林市經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展，努力構(gòu)建“因地制宜、平衡生態(tài)”的環(huán)境友好型土地利用模式。

在眾多的資源中，土地資源是其重要的組成部分。在建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)中，土地資源的節(jié)約集約利用發(fā)揮了主要作用。隨著吉林市城市的快速發(fā)展和人口的日益增長(zhǎng)，土地資源的粗放式利用，城市建設(shè)用地占用耕地，導(dǎo)致生態(tài)空間不斷變得狹小。因此，優(yōu)化土地資源結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)土地資源管理，運(yùn)用合理的用地布局，實(shí)現(xiàn)土地資源的綜合利用，為吉林市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。