楊劍　黃建

[提要] 推進(jìn)治理體系和治理能力建設(shè)是當(dāng)今中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，治理意味著傳統(tǒng)的公共治道模式的巨大轉(zhuǎn)型，而其中社會(huì)權(quán)利格局必將發(fā)生深刻調(diào)整。行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)力量興起的標(biāo)志，其法律定位的明確和職能的確定是其發(fā)展的先決條件，直接關(guān)系其能否在公共管理中發(fā)揮規(guī)范行為、提供服務(wù)和表達(dá)訴求的獨(dú)特價(jià)值。

關(guān)鍵詞：治理；標(biāo)志；行業(yè)協(xié)會(huì)；法律功能

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月21日

一、公共治理的本質(zhì)

公共治理理論（簡(jiǎn)稱治理理論）的提出并成為公共管理的核心分析工具，應(yīng)歸因?yàn)樾姓h(huán)境變化和政府改革轉(zhuǎn)型。

第一，治理意味著政府治道發(fā)生了重大變革，集中表現(xiàn)在政市關(guān)系的重塑上。所謂治道，“是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下政府如何界定自己的角色，如何運(yùn)用市場(chǎng)方法管理公共事務(wù)的道理?！弊鳛閰^(qū)別與傳統(tǒng)政府管理公共事務(wù)的方法和邏輯，治理拋棄了政府全面管制市場(chǎng)的傳統(tǒng)模式，而是要求政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，將自身職能確定為“掌舵”、“導(dǎo)航”而不是“劃槳”之上。政府應(yīng)當(dāng)理性收縮自身的權(quán)力邊界，放棄那些不必要的生產(chǎn)職能，不去干預(yù)經(jīng)濟(jì)的微觀運(yùn)行，將自身打造成為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者。支持、尊重市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)要素配置者和決定者的治理地位，并采用市場(chǎng)化的工具改革自身的運(yùn)作模式，提升管理效能。

第二，治理意味著公民社會(huì)的崛起和民間力量對(duì)公共事務(wù)管理的參與。在治理的形成路徑上，政府和社會(huì)權(quán)力的重構(gòu)是治理理念的核心所在。面對(duì)行政生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜多變和政府不可治理性的不斷增加，政府必須要改變?nèi)艿慕巧蛪艛嗌鐣?huì)資源的狀態(tài)，通過職能轉(zhuǎn)變和分放權(quán)力于社會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)的自治功能，擴(kuò)展社會(huì)自主發(fā)展的資源和空間，提高社會(huì)成員參與管理的意識(shí)和熱情。其中尤其重要的便是積極培育和發(fā)展各類民間社會(huì)組織，合理界定社會(huì)組織的管理職能，制定社會(huì)組織管理和運(yùn)行的行為規(guī)則，為其發(fā)展提供政策支持、資金安排等，并采取積極措施激發(fā)其公共管理的活力，制度化保障其利益表達(dá)、利益聚合、溝通協(xié)調(diào)等特有功能的發(fā)揮，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)功能互補(bǔ)、良性互動(dòng)的關(guān)系格局。

第三，治理從本質(zhì)上而言是網(wǎng)絡(luò)合作管理的動(dòng)態(tài)過程。正如全球治理委員會(huì)所理解的“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程?！痹趶?fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和能力去解決所有的公共問題，政府也不例外。為此，治理是一個(gè)多中心的行動(dòng)體系，它包括一系列來(lái)自政府又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。通過政府對(duì)其壟斷權(quán)力轉(zhuǎn)移和分放，更有效地激發(fā)和調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)多種力量，打造一種全社會(huì)開放的管理格局。在分工、互惠的策略引領(lǐng)下，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)供給體系，切實(shí)形成解決公共問題的強(qiáng)大“合力”，從而有效完成公共服務(wù)職責(zé)。

基于上述分析，治理是應(yīng)行政環(huán)境發(fā)展之需而形成的一種新型的公共管理形式，它重構(gòu)并整合了政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)力（利）關(guān)系，其本質(zhì)是一個(gè)多元主體在相互依賴的環(huán)境中分享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任，合作管理公共事務(wù)的動(dòng)態(tài)過程。

二、治理與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)聯(lián)

治理的根本標(biāo)志建立在市場(chǎng)原則、公共利益和公眾認(rèn)同上的合作管理。這種嶄新管理模式使得公共管理成為了一個(gè)開放的體系。對(duì)傳統(tǒng)唯政府管理方式的突破，便將公共服務(wù)的重心放在了市場(chǎng)和社會(huì)之中，通過重塑政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，力求動(dòng)員一切可以調(diào)動(dòng)的力量，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在治理的視閾下，社會(huì)組織的治理功能被置于格外重要的位置之上。作為社會(huì)管理體系中關(guān)鍵的主體，是介于政府和企業(yè)之間的“第三部門”。其在公共管理中發(fā)揮著 “溝通器”、“連接閥”的巨大作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府管理的雙重失靈，推動(dòng)著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域權(quán)力的合理分配和良性互動(dòng)，最終促進(jìn)著政府、市場(chǎng)、公民三元關(guān)系的和諧發(fā)展。

治理框架的分析結(jié)論高度適用于轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力格局發(fā)生著重大而深遠(yuǎn)的變化，其中最為典型的便是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的深調(diào)與重構(gòu)。國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)與行政壟斷的格局被逐步打破，市場(chǎng)決定性地位確立使社會(huì)權(quán)利和利益主體日趨多元，分散的社會(huì)個(gè)體需要一種組織化的機(jī)制來(lái)表達(dá)和聚合相關(guān)利益；而政府職能的轉(zhuǎn)變和管理疆域理性的退縮，也必然要求相關(guān)社會(huì)組織能夠成為其職能承接的主體，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。在上述社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，便為我國(guó)社會(huì)組織的生成和發(fā)展提供了廣闊的空間和資源供給，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)在我國(guó)日益崛起。作為我國(guó)公民社會(huì)重要組成的互益性組織行業(yè)協(xié)會(huì)，其公共管理職能在我國(guó)治道變革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的環(huán)境下得以拓展和完善。在公共治理的體系中發(fā)揮著推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換和建構(gòu)自律性的社會(huì)秩序的獨(dú)特功能，并通過溝通、自律、協(xié)調(diào)、維護(hù)、組織等各種方式，彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的治理失靈，塑造著治理體系中多元的合作關(guān)系，為推進(jìn)公共管理社會(huì)化進(jìn)程貢獻(xiàn)力量。由此可見，治理進(jìn)程的推進(jìn)和以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)組織的發(fā)展之間存在著緊密聯(lián)系與相互促進(jìn)的關(guān)系。由此而言，公共治理為社會(huì)組織興起提供了先決條件和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而與此同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作為治理發(fā)展的標(biāo)志，其功能的發(fā)揮又對(duì)治理進(jìn)程產(chǎn)生著巨大的“反推力”。它們的生發(fā)又反向深化和驗(yàn)證治理理論，持續(xù)推進(jìn)著治理進(jìn)程的縱深發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)善治。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)的定位與法律功能

作為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的社會(huì)組織類型，行業(yè)協(xié)會(huì)通常被認(rèn)為是由某個(gè)行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主體自愿參加、以保護(hù)和增進(jìn)會(huì)員利益為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)類社團(tuán)組織。盡管當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)界對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)涵與外延仍存在著認(rèn)知差異，但在以下方面卻普遍達(dá)成共識(shí)，即行業(yè)協(xié)會(huì)屬于互益類和非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體組織，能夠有效地服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工商業(yè)的發(fā)展，具有非政府性、中介性、互益性、會(huì)員性、自治性等特征。較之于西方國(guó)家，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)生成路徑多元分途、獨(dú)具特色，究其根本是權(quán)力動(dòng)源復(fù)雜。改革開放后，我國(guó)社會(huì)事實(shí)上經(jīng)歷了不可逆轉(zhuǎn)的權(quán)力分裂過程，國(guó)家統(tǒng)攝社會(huì)的壟斷模式打破，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，政府簡(jiǎn)政放權(quán)將權(quán)力分放和還讓市場(chǎng)和社會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)在政府權(quán)力讓渡中大量生成。上述類型的行業(yè)協(xié)會(huì)源自于政府推動(dòng)并脫胎于政府部門，因此具有濃厚的行政依附性和官辦色彩，體制內(nèi)行政推動(dòng)的屬性明顯，其社會(huì)認(rèn)同度和合法性有待于提升。與體制內(nèi)政府主導(dǎo)型行業(yè)協(xié)會(huì)不同，體制外行業(yè)協(xié)會(huì)是基于20世紀(jì)末相關(guān)地域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)行業(yè)自律、權(quán)益維護(hù)以及抱團(tuán)發(fā)展的客觀需求而自下而上生成的，該類市場(chǎng)內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會(huì)具有強(qiáng)大的民間性和利益代表性，社會(huì)合法性較高，亦是未來(lái)行業(yè)發(fā)展的方向所在。除此之外，還有一類行業(yè)協(xié)會(huì)在其生成過程中結(jié)合了政府剝離和市場(chǎng)內(nèi)生兩種權(quán)屬來(lái)源，即政府發(fā)起和企業(yè)組織完成，二者均為之付諸資源和精力，該類行業(yè)協(xié)會(huì)具有混合型的特征。

盡管當(dāng)前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律治理功能無(wú)法律的明文規(guī)定，但近年來(lái)作為我國(guó)公共治理的一支重要的力量，其功能持續(xù)拓展，已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變重要的催化力量，促動(dòng)著政府權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利三者邊界的科學(xué)重塑。

具體而言，從政治方面，行業(yè)協(xié)會(huì)為所代表的利益群體民主參與政治提供了組織支撐和制度平臺(tái)。近年來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)作為民主管理和參政議政的重要平臺(tái)，密切關(guān)注、廣泛匯集會(huì)員企業(yè)和行業(yè)的分散的訴求、建議和要求，組織、引導(dǎo)其與黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行制度化、經(jīng)常性的對(duì)話；在重大問題決策和處理上與官方進(jìn)行深度的協(xié)商、交流；甚至通過聯(lián)席會(huì)議的方式制度化介入政府立法的過程，這種組織化的載體和制度化的平臺(tái)確保政府和企業(yè)間的良性互動(dòng)，有效化解了官商民間由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的各類問題和矛盾。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)作為政策的參與者還積極擔(dān)負(fù)著宣傳和解釋的職責(zé)，幫助會(huì)員理解政策的要旨、自覺履行自身義務(wù)。信息雙向輸送以及民主溝通協(xié)商實(shí)現(xiàn)了政府企業(yè)的雙贏，有力地推進(jìn)了我國(guó)政治民主化和社會(huì)和諧化。

從經(jīng)濟(jì)方面，行業(yè)協(xié)會(huì)主要是通過為會(huì)員企業(yè)提供各種類型“俱樂部”產(chǎn)品，規(guī)范著企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的秩序，協(xié)調(diào)著地域和行業(yè)內(nèi)的利益關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、良性發(fā)展。通常而言，它的經(jīng)濟(jì)功能總體上可分為代表、維護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)利益和提供各類公共服務(wù)兩個(gè)方面。其中，代表和維護(hù)職能行業(yè)協(xié)會(huì)的立會(huì)之本，行業(yè)協(xié)會(huì)以維護(hù)企業(yè)共同利益和競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)榧喝危溥\(yùn)作的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)同行企業(yè)的有效聯(lián)合，協(xié)調(diào)其利益沖突，并為其提供組織化的利益保障機(jī)制。而其公共服務(wù)職能則主要表現(xiàn)在為行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)均為內(nèi)部成員提供局部或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，解決集體行動(dòng)的難題，為企業(yè)的發(fā)展提供多元化的服務(wù)，使得會(huì)員在組織內(nèi)部充分受益。

從社會(huì)方面，行業(yè)協(xié)會(huì)主要是作為社會(huì)組織在推動(dòng)公共管理的社會(huì)化、化解社會(huì)矛盾、激發(fā)社會(huì)活力以及規(guī)范社會(huì)行為等方面發(fā)揮作用。行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)力量，能夠站在相對(duì)中立和客觀的立場(chǎng)，以其靈活的方式、適當(dāng)?shù)男袨椋行У鼐徍蜎_突并化解矛盾，在政府和市場(chǎng)間扮演著重要的溝通和協(xié)調(diào)作用，重塑新型的社會(huì)秩序。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)通過中介、服務(wù)功能的發(fā)揮，能夠?yàn)槎嘣鐣?huì)主體提供利益整合機(jī)制和制度安排，幫助其理性、有序地表達(dá)其利益要求并參與公共管理。

此外，作為行業(yè)企業(yè)利益聯(lián)合體和自組織性的民間團(tuán)體，行業(yè)協(xié)會(huì)還有促動(dòng)新的社會(huì)價(jià)值形成的功能。這些價(jià)值必將增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)協(xié)作、自主自律、民主參與的信念，強(qiáng)化全社會(huì)遵紀(jì)守法、誠(chéng)實(shí)守信的自覺，從而推動(dòng)社會(huì)的和諧發(fā)展。

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