摘 要：推行地方政府及其工作部門權(quán)力清單制度是黨的十八屆三中全會確定的重要改革舉措，這是我們黨對有效制約和監(jiān)督地方政府權(quán)力的新探索。本文著重分析內(nèi)蒙古政府推行權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀、實踐經(jīng)驗以及在推行制度過程中面臨的困境障礙和問題，從而提出針對性的對策分析，以期對建立和完善這項制度有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古政府；權(quán)力清單制度；保障機(jī)制；監(jiān)督機(jī)制

2013年中央部署新一輪地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作時，要求“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程?！边@是權(quán)力清單制度最早出現(xiàn)在中央文件中。十八屆三中全會和四中全會通過的《決定》都對推行權(quán)力清單制度提出了新要求。由黨中央、國務(wù)院部署權(quán)力清單制度，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的又一重要舉措，對深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、陽光政府、廉潔政府具有極其重要的意義。

一、當(dāng)前內(nèi)蒙古推行權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀分析

2014年7月8日，自治區(qū)政府出臺了《關(guān)于切實做好行政權(quán)力梳理工作的通知》（內(nèi)政發(fā)[2014]80號），對全區(qū)各級政府行政權(quán)力的分類、定性、梳理做出了科學(xué)界定和具體部署，并印發(fā)全區(qū)執(zhí)行。以此為起點，自治區(qū)權(quán)力清單制度建設(shè)工作全面鋪開。自治區(qū)的權(quán)力清單制度建設(shè)是分部門、分層級、分領(lǐng)域、分階段逐級展開。首先是對自治區(qū)本級行政權(quán)力的梳理確認(rèn)工作。內(nèi)蒙古政府采取了“三上三下”的審核方式，2014年12月完成了自治區(qū)本級行政權(quán)力清單的編制工作，梳理確認(rèn)結(jié)果是自治區(qū)本級共有36個部門和單位行使4274項行政權(quán)力，內(nèi)蒙古自治區(qū)成為全國第7個公布權(quán)力清單的省、自治區(qū)和直轄市。其次是對全區(qū)12個盟市、102個旗縣政府權(quán)力清單制度的全面鋪開。根據(jù)自治區(qū)政府的統(tǒng)一安排，各盟市、各旗縣的權(quán)力清單工作按照近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)要求，采取兩步走的方式。分別在2015年6月30日以前和2016年6月30日以前完成。在此期間，自治區(qū)本級政府完成權(quán)責(zé)清單編制，有條件的盟市、旗縣有選擇地開展責(zé)任清單試點工作。在2016年年底要完成盟市、旗縣兩級的責(zé)任清單的編制。2016年12月15日，“內(nèi)蒙古權(quán)責(zé)清單建設(shè)”項目和其他9個項目共同獲得第四屆“中國法治政府獎”。

二、當(dāng)前內(nèi)蒙古政府權(quán)力清單制度面臨的困境障礙

內(nèi)蒙古自政府依法推行權(quán)力清單制度取得了階段性成果，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、法治政府建設(shè)和政府治理的現(xiàn)代化。但是，面對這樣一項全新的改革任務(wù)仍然是探索中前行，仍存在著一些問題。

（一）權(quán)力清單制度相關(guān)法律制度不配套

內(nèi)蒙古自治區(qū)開展的權(quán)力清單工作過程中遇到最為突出的問題就是如何處理政策和法律關(guān)系的問題。當(dāng)現(xiàn)有法律法規(guī)與政策發(fā)生沖突的時候，為了盡快完成權(quán)力清單的制定，只能以政策作為制定權(quán)力清單的依據(jù)，就出現(xiàn)了權(quán)力規(guī)定變動在先，而法律規(guī)定變動在后的現(xiàn)象。目前，全國各省、自治區(qū)、直轄市的行政審批制度改革工作已經(jīng)全面轉(zhuǎn)軌到權(quán)力清單制度工作上來。由于中央、國務(wù)院審改辦對三張清單沒有出臺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各省區(qū)市對這項工作的認(rèn)識與做法都有較大差異。有的地方分類比較具體，多達(dá)十余種，有的地方分類比較籠統(tǒng)，只有幾種。在地方實踐過程中，各盟市、旗縣差異性也比較明顯。在中央統(tǒng)一指導(dǎo)和明確要求的情況下，面對各省區(qū)市認(rèn)識迥異、做法不一的復(fù)雜局面，如何扎實、穩(wěn)健、有序、健康地推進(jìn)我區(qū)政府權(quán)力清單制度建設(shè)工作是丞需解決的問題。

（二）地方專業(yè)技術(shù)支撐不足

自治區(qū)政府權(quán)力清單建設(shè)工作，經(jīng)過兩年半的時間取得了階段性成果，但各盟市、各旗縣在工作時間的早晚、專業(yè)力量的強(qiáng)弱、掌握標(biāo)準(zhǔn)的能力方面存在差異，因而在梳理確認(rèn)權(quán)責(zé)清單方面存在著技術(shù)支撐不足的問題。相對而言，自治區(qū)的專業(yè)力量比較雄厚，改革隊伍里也集中了一批法學(xué)博士、法律碩士研究生導(dǎo)師、仲裁委首席仲裁員、公職律師等專業(yè)人士。與自治區(qū)相比，各盟市，特別是各旗縣的專業(yè)力量明顯要薄弱很多。由于基層政府處在一線執(zhí)法的位置上，其行使的權(quán)力可能要比自治區(qū)更加復(fù)雜多變，這就需要開動腦筋、解放思想、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、全力以赴，組織一支能夠勝任該項工作的專業(yè)隊伍來完成這個艱巨的任務(wù)。

（三）權(quán)力清單制度監(jiān)督機(jī)制不健全

制定權(quán)力清單制度，旨在監(jiān)督和限制行政權(quán)力的行使，因此在制定權(quán)力清單的過程中，最重要的是要保證清單制定的中立性、公正性和科學(xué)性。我們這里所說的監(jiān)督制度是一種外部監(jiān)督，即對權(quán)力清單的制定主體進(jìn)行監(jiān)督，保證權(quán)力清單制定的公正、科學(xué)，從而為地方政府行政權(quán)力的運(yùn)行劃定準(zhǔn)確的范圍。權(quán)力清單的制定主體是各級政府，也就是說，權(quán)力清單是由政府自己給自己制定的，政府本身主導(dǎo)著權(quán)力清單的內(nèi)容、流程和執(zhí)行方式。而權(quán)力清單制定的目的恰恰是要監(jiān)督和制約各級政府部門的權(quán)力運(yùn)行情況，當(dāng)權(quán)力清單是由被監(jiān)督者制定，就會出現(xiàn)一種被監(jiān)督者制定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的情況，這就使得對權(quán)力清單制度的外部監(jiān)督顯得更為重要。

三、當(dāng)前內(nèi)蒙古權(quán)力清單機(jī)制良性運(yùn)行的對策分析

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》對推進(jìn)地方權(quán)力清單制度的主要任務(wù)提出了明確要求。內(nèi)蒙古政府要總結(jié)經(jīng)驗做法，繼續(xù)堅持權(quán)力法定、權(quán)力嚴(yán)格分類、精簡和效能的原則，立足我國法治建設(shè)和本地區(qū)的實際情況，漸進(jìn)有序、積極穩(wěn)慎地推行。

（一）進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化權(quán)力清單結(jié)構(gòu)，完善法律法規(guī)配套文件

行政權(quán)力大體上分為兩大類，一類是減損老百姓權(quán)利或是增加其義務(wù)的權(quán)力，另一類是擴(kuò)大老百姓權(quán)利或是減輕其義務(wù)的權(quán)力。權(quán)力清單的總體數(shù)量并不能反映一級政府的法治水平和服務(wù)水平，但權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)卻能在一定程度上反映出政府的公共服務(wù)水平。內(nèi)蒙古政府自治區(qū)本級權(quán)力清單中，行政給付和行政獎勵權(quán)力合計占比僅為4.66%，還處在一個較低的水平。建議地方政府及相關(guān)部門研究出臺更多惠及社會公眾的行政給付和行政獎勵政策，進(jìn)一步優(yōu)化行政權(quán)力清單結(jié)構(gòu)，更好地履行政府的公共服務(wù)職能。

確認(rèn)、制作和公布行政權(quán)力清單，只是完成了整個權(quán)力清單制度工作的第一步，之后還需要圍繞已經(jīng)公布的權(quán)力清單建立健全一系列配套政策措施，比如對每一項權(quán)力都要制定一套執(zhí)法人員業(yè)務(wù)守則，服務(wù)性的權(quán)力（如行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎勵）還要制作面向公眾的服務(wù)指南，以及將服務(wù)指南直觀化的權(quán)力運(yùn)行流程圖。這些相關(guān)的配套措施，將政府的權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來，成為權(quán)力清單制度的有機(jī)組成部分，構(gòu)成一張符合法律、切實可行的“責(zé)任清單”。因為從法理上講，權(quán)力和責(zé)任不可分割，不存在一份獨立的責(zé)任清單，只有與權(quán)力清單有機(jī)融合在一起，才符合權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的基本法律精神。

（二）建立健全權(quán)力清單追責(zé)機(jī)制

責(zé)任制度與監(jiān)督制度之間是相輔相成的，同時，二者之間又有細(xì)微的區(qū)別。責(zé)任制度關(guān)注的是出現(xiàn)違法違規(guī)情況之后，相應(yīng)人員或者部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，而監(jiān)督制度關(guān)注的是權(quán)力清單制度運(yùn)行當(dāng)中可能出現(xiàn)的問題，及時指出這些問題并予以糾正?？梢哉f，權(quán)力清單的責(zé)任制度是一種結(jié)果導(dǎo)向的制度，其落腳點是懲罰性的；權(quán)力清單的監(jiān)督制度旨在關(guān)注權(quán)力清單制度運(yùn)行的全過程，是一種過程導(dǎo)向的制度，其落腳點是提升權(quán)力清單制度運(yùn)行的質(zhì)量。要由專門機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)，例如各級人大常委會。監(jiān)督工作應(yīng)該包括事中監(jiān)督和事后監(jiān)督兩個方面，而且要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。在對行政權(quán)力清單公布時可采取先公示后公布的做法，本文建議采取行政許可審批制度改革時的成功做法，由省級政府各委、辦、廳、局先將權(quán)力清單在各自的門戶網(wǎng)站上向社會公示，征求社會與公眾的意見，待公示期過后，根據(jù)各方意見修改完善了權(quán)力清單后，再由省級政府予以統(tǒng)一公布。

（三）構(gòu)建權(quán)力清單動態(tài)清理和長效管理機(jī)制

推行行政權(quán)力清單制度工作是一項長期、復(fù)雜而又充滿變數(shù)的工作，特別是行政權(quán)力的數(shù)量問題，始終處在不斷的變化之中。一是國務(wù)院近年來加大了取消和下放行政權(quán)力的力度，有些權(quán)力明確下放到省級政府相關(guān)部門來負(fù)責(zé)實施。二是這幾年的法律、行政法規(guī)、自治區(qū)地方性法規(guī)和政府規(guī)章也會增設(shè)或者刪減部分行政權(quán)力。三是自治區(qū)各部門在上報其執(zhí)行的行政權(quán)力時，也不排除有漏報、錯報的可能。鑒于上述主、客觀情況，本文認(rèn)為，當(dāng)前，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的一些省份梳理確認(rèn)工作雖然取得了階段性成果，但建立與完善權(quán)力清單制度的目標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到，尚需在將來的工作中引入動態(tài)清理和長效管理機(jī)制，建議盡快審議出臺《地方政府行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章制度，強(qiáng)化對行政權(quán)力的常態(tài)化管理。

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作者簡介：

王月鮮（1983—），女，中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨校政治學(xué)教研部講師。