崔 晶

基于公共場域視角的基層政府與社會合作治理研究

崔 晶

基層政府與社會之間公共場域的存在是中國基層治理區(qū)別于他國的重要特征。在這一公共場域中，行動主體從古代的胥吏、士紳發(fā)展到今天的社工、協(xié)勤和村官等，組織形式從里甲與鄉(xiāng)約的混合模式發(fā)展到今天的村委會(黨支部)、社區(qū)委員會(黨支部)甚至虛擬的網(wǎng)格化管理區(qū)。而政策的傳遞方式則經歷著自上而下的行政命令夾雜著自下而上的士紳“自治”模式，發(fā)展到今天的壓力型體制和動員型治理相結合的模式。國家與社會在公共場域的融合和重疊使得中國的基層治理成為國家主導下的基層政府與社會合作治理。而合作治理的實現(xiàn)不僅需要弱化政府外部發(fā)包體系的行政化，疏通自下而上的參與通道，讓地方精英和民眾參與到公共政策制定和執(zhí)行中來，還需要在吸納國外經驗的基礎上回望歷史傳統(tǒng)，借鑒歷史上的鄉(xiāng)約與里甲混合模式，重新組織與整合基層社會。

基層政府； 國家與社會； 合作治理； 公共場域

一、 問題的提出

隨著中國社會向后工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的轉型，城鄉(xiāng)的社會、經濟和政治面貌都發(fā)生了巨大的變化，不同利益主體反映著多樣化的利益訴求，因而培育政府、社會與市場的最優(yōu)關系，構建基層多元合作治理體系，就顯得尤為重要。就基層治理而言，一方面，建立和完善基層政府與社會的合作治理已經成為我國基層政府解決轄區(qū)公共問題的重要內容(郁建興、關爽，2014：7-16)，但是另一方面，由于基層治理中“非正式行政”現(xiàn)象的存續(xù)(周雪光，2014：108-132；周黎安，2014：1-38；艾云，2011：68-87；黃宗智，2008：10-29)，“選擇性執(zhí)行”行為的不斷涌現(xiàn)(O’Brien & Li，1999：167-186)，基層政府回應社會多元化訴求的乏力(何艷玲，2013：29-44)，以及民眾和社會組織參與社會治理的有限性等問題(賀雪峰，2011：86-101)，導致基層政府與社會之間難以形成良性互動和長期合作。

基層政府與社區(qū)、鄉(xiāng)村和民眾等主體的互動體現(xiàn)著國家與社會的關系，這一關系也是分析基層治理的重要范式。從縱向的統(tǒng)治到橫向的治理，國家與社會關系經歷了一個由“國家與社會二分”到“國家與社會互動”的漫長演變過程。國外學界對于國家與社會關系的研究逐漸形成了多元主義和法團主義兩大理論派別。多元主義主張市民社會與國家的分立與制約，強調“社會中心論”，認為市民社會是一個自主活動的領域，國家與社會之間應該保持距離，這一理論對當今西方國家政治運作具有主導性的影響。Whyte(1992：85-94)認為，社會中的權力是多元的、分散的，不同的社會群體通過組織社團參與選舉競爭來表達自己的利益訴求，影響國家的政治決策。在多元主義的影響下，很多研究基層治理的學者提出了多元主體合作的治理主張，倡導基層政府、企業(yè)、民眾等多元主體合作來共同治理區(qū)域公共事務。文森特·奧斯特羅姆(Ostrom，et al,1988：72-80)等認為，地方政府可以使用協(xié)議、兼并和契約等方式與社會建立靈活的合作網(wǎng)絡。埃莉諾·奧斯特羅姆(2012：213-251)通過對大量案例的實證分析證明了一群相互依賴的當事人在管理公共資源時，可以建構自己的合作網(wǎng)絡，在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，可以進行自主治理。20世紀90年代，Adams(2002：17-44)、Chan(1993：31-61)等學者質疑了多元主義國家與社會分立的觀點，提出社會與國家融合所形成的法團化組織是整個社會良好運作的中介。Chen(2003：1006-1028)、Howell(2003：102-122)、Clark(2005：2-18)等學者指出多元主義不能解決社會整合、利益群體權力分配不均衡和國家制定政策的低效率等問題，而法團主義則可以彌補這些缺陷，促進國家與社會的相互融合，實現(xiàn)國家政治的公平性，并提高政府效率。戴慕珍(Oi，1992：99-126)還運用地方性法團主義的概念，解釋了中國地方政府在經濟增長中的作用。因此，法團組織的經濟效率優(yōu)勢被認為是東亞國家經濟起飛的重要因素(Unger & Chan，1995：29-53)。很多學者認為國家法團主義更適合解釋中國的地方政府與社會的關系(Saich，2000：124-141)。

雖然學者們對國家與社會關系進行了較多研究，但國家與社會的二元對立框架是否適用于描述與解釋中國的基層政府與社會關系？在中國的基層政府與社會之間特有的公共場域中，各個行動主體應如何形成良性的互動？而公共場域內的組織形式與政策在這一場域的傳遞又是如何得以實現(xiàn)的？這些問題促使著學界對中國國家與社會的關系進行進一步的反思。

在中國基層治理傳統(tǒng)中，基層政府與社會之間存在著一塊特別的場域，即從縣衙門到每家每戶之間的地方，這一場域被費孝通(2012：39)先生稱之為“最有趣的，同時也是最重要的”領域，是中國傳統(tǒng)中央集權的專制體制和地方自治的民主體制打交涉的關鍵。黃宗智(2008：20)稱之為“第三領域”，在這里國家與社會二者相互重疊，協(xié)力運作。這一公共場域的存在成為中國基層治理區(qū)別于他國的重要特征。從歷史上來看，中國基層政府與社區(qū)、鄉(xiāng)村、民眾等主體的合作治理是在來自國家、官治的活動與鄉(xiāng)村、宗族活動的相互作用下而推移的(中島樂章，2012：287-288)。而基層政府(官治領域)與社會(民治領域)之間的公共領域是影響這一合作治理的關鍵媒介，在這一公共領域中的行動主體、行為模式和組織建設為理解今天基層政府與社會的合作治理提供了很好的參照。

二、 基層政府與社會間的公共場域

(一) 公共場域的行動主體

從歷史上來看，在基層政府和社會的交匯處，活動著大量的非正式行政人員進行社會管理，政府機構只有在糾紛發(fā)生時才介入其中。這些人員包括了州縣官私人雇傭的胥吏、當?shù)氐氖考潱约捌渌麉⑴c社會管理的人員(見圖1)。瞿同祖(2011：59-178)認為，中國歷史傳統(tǒng)中一直存在著官、吏、紳共治的局面。胥吏負責上傳下達行政指令，充當著基層政府和社會交接的樞紐(崔晶，2015：1-8)。由于胥吏們大多為當?shù)厝?，深諳地方實情，地方官不得不依賴胥吏的行政知識和辦事經驗，同時由于胥吏的體制外身份，地方官也不得不面對胥吏的貪腐頑癥。地方官與非正式管理人員胥吏的合作是基層治理的常態(tài)。同時，地方士紳通過非官方的形式也參與地方治理，如解決糾紛、賑濟救災、公共教育等，他們在地方官與民眾之間充當著政策中介人的作用，一方面幫助地方官向下貫徹政策，一方面幫助民眾向地方官反映政策難以實行的困難，調和了基層政府與社會的矛盾，在一定程度上實現(xiàn)了自下而上的“自治”。

在現(xiàn)代社會，胥吏和士紳早已退出了歷史舞臺，但基層政府與社會之間的公共領域并沒有消失，變化了的行動主體在這一領域中的行為也并沒有完全脫離歷史傳統(tǒng)的軌跡。社區(qū)委員會主任、村黨支部書記、村主任，甚至掛村干部，在這一公共領域中繼續(xù)充當著連接國家與社會的樞紐角色。由于國家與社會界限的模糊，村莊黨支部書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，社區(qū)委員會主任、村主任換屆選舉在許多情況下受政府影響，還有一些掛村干部的存在，使得這些主體表現(xiàn)出了更加行政化的趨勢。

圖1 政策在基層政府與民眾之間的傳遞過程(傳統(tǒng)社會)

(二) 公共場域的組織形式

在中國歷史上，基層治理的官方組織形式主要是十進制戶籍管理組織——保甲制和里甲制。宋代的保甲制度是一種寓兵于民的兵農混合組織形式。明朝推行里甲制作為縣以下的基層社會組織形式。保甲制和里甲制主要功能是為了加強基層社會治理，征收地方賦役和維持地方治安(賀凱，1994：80-81)。民間的組織形式主要以鄉(xiāng)約為主。鄉(xiāng)約即鄉(xiāng)里公約之意，是中國古代農村基層以教化為主要目的的一種民間組織。最早的《呂氏鄉(xiāng)約》是以鄉(xiāng)這個社會自然單位為基礎的，有成文法則，由民眾公約而不是官府命令所形成的一個自由組織，不要求全體或被迫參加(楊開道，2015：68-72)。鄉(xiāng)約的功能主要是教化、救助、治安和司法(白中林，2014：344-347)。

在相當長一段時間，國家與社會之間公共場域的組織形式是里甲與鄉(xiāng)約的混合運作(見圖1)。在地方官治不能充分實現(xiàn)訴訟處理、秩序維持、德業(yè)相勸、患難相恤等的情況下，地方多種主體通過鄉(xiāng)約自發(fā)開展治理。以宋朝為例，通過國家的行政、官僚機構實現(xiàn)中央至地方、當?shù)厣鐣白陨隙隆?top down)的秩序化。王安石的新法改革推行的是自上而下的“國家實踐主義”(State Activism)，包括了以農業(yè)政策和救災政策為核心的青苗法、以維持鄉(xiāng)村統(tǒng)治和治安政策為核心的保甲法，以及科舉改革和州縣學(中島樂章，2012：280-282)。南宋時期，以士大夫階層為代表，引領當?shù)厣鐣摹暗胤骄ⅰ?Local Elite)自社會周邊即自下而上(bottom up)形成了相對應的“精英實踐主義”(Elite Activism)，在官方組織的基礎上提出了相對于青苗法的社倉法、相對于保甲的鄉(xiāng)約和相對于州縣學的私立書院，來實現(xiàn)基層社會的治理。明代的鄉(xiāng)治系統(tǒng)將鄉(xiāng)約(主導鄉(xiāng)治的道德基礎)、保甲(規(guī)范農村組織)、社倉(經濟)、社學(教育)四者結合，鄉(xiāng)約為綱而虛，保甲、社倉、社學為目而實(楊開道，2015：127-145)。

在現(xiàn)代社會，在縣和民眾之間設置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設自治的村民委員會和村黨支部委員會；在城市，區(qū)政府下設派出機構街道辦事處，街道辦事處與自治的社區(qū)委員會打交道(見圖2)。社區(qū)委員會、村民委員會和村黨支部委員會是治理基層社會事務的主要組織形式。在理論上，這些組織形式是社區(qū)或鄉(xiāng)村的自治機構，但在實踐中，社區(qū)委員會、村委會、村黨支部委員會往往成為國家行政機構的延伸，承接著國家政策傳達、執(zhí)行等任務。

(三) 公共場域的政策傳遞方式

在國家與社會交界的公共場域，國家政策通過上述行動主體從基層政府傳遞到民眾手中，這一過程被有的學者描述為“行政外包化”，即政府把行政事務外包給官僚體制外的胥吏或士紳，使其成為政府事務的承包人和市場經紀人(周黎安，2016：34-64)(見圖1)。通過這些經紀人把國家政策傳達到普通民眾。因此，有的學者把歷史上的這種依賴非正式人員或非正式機構來進行基層社會治理的現(xiàn)象稱之為“國家經紀體制”(杜贊奇，2003：30-37)。當然，在這一過程中，地方士紳也會自下而上與州縣官，甚至利用自身的社會地位越過州縣官與更上層官員進行溝通，爭取地方利益或爭取修改政策等等。無論是行政外包還是國家經紀體制都體現(xiàn)了國家治理中高專制權力與低基層滲透權力的矛盾結合。之所以出現(xiàn)這種獨特的政策傳遞方式，與緩解和調適帝國治理中一統(tǒng)體制與有效治理矛盾有密切的關系(周雪光，2016：1-33)。

圖2 政策在基層政府與民眾之間的傳遞過程(現(xiàn)代社會)

在現(xiàn)代社會，從中央政府到省、市、縣政府，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政策變成量化指標的任務層層下達。有學者將這一現(xiàn)象稱之為壓力型體制(榮敬本、崔之元等，1998：28)。當縣鄉(xiāng)政府面臨上級下達的時間緊、任務重、壓力大的突擊性任務時，壓力型體制還會結合動員型治理一起貫徹上級政策，實施對社會的管理(見圖2)。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過行政外包的方式把分解的政策傳遞給社區(qū)委員會、村委員會和村黨支部委員會。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)和村之間已非科層化的行政層級，村干部還是有可能抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)依仗權力強勢向村莊割取非體制化利益空間的。在這種情況下，如何保證政策能夠傳遞到基層社會？首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于基層組織的行政任命權。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擁有村黨支部書記的任命權，并影響著社區(qū)主任和村主任的換屆選舉，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導在社區(qū)和村里的掛職等方式，確保了自上而下的壓力與動員的傳遞(吳毅，2007：42-43)。在此基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導借助與社區(qū)和村領導柔性化的人情交往和適當?shù)慕o予任職補貼等經濟激勵的形式，來填補因缺少科層化連接而出現(xiàn)的權力鏈條的缺失，而村莊領導也會恰到好處地對政府權威給予更大的支持，“將體制的硬核包裹于個人關系的柔性之網(wǎng)中，并通過這張柔性之網(wǎng)來維護那些必須要維護，又能維護得了的村莊公益”(吳毅，2007：31-32)。社區(qū)和村莊領導再以說服、商議和人情等非正式行政的方式與村民進行互動，以達到貫徹上級政策的目的(孫立平、郭于華，2000)。因而，這樣的行政外包體系也隨之行政化了(周黎安，2016：34-64)。

三、 公共場域中的基層政府與民眾：一個案例分析

近些年，各個基層政府不斷創(chuàng)新著社會治理的方式，網(wǎng)格化管理就是其中具有代表性的模式。網(wǎng)格化管理既是現(xiàn)代社會治理的形式，同時又與我國歷史上的里甲制和鄉(xiāng)約在治理主體和組織形式上有著某種內在的聯(lián)系。因此，本文選取了我國中部省份H 省的一個縣級市L市推行社區(qū)網(wǎng)格化管理的案例。該市是H省的一個少數(shù)民族聚居地區(qū)，區(qū)域內人員復雜，居住地點分散，為了更好地實現(xiàn)社會管理，L市推行了網(wǎng)格化管理。這一案例體現(xiàn)了新時期公共場域中治理主體、組織形式和政策傳遞方式的變遷，以及各主體在這一場域的互動與合作。同時，該案例所使用的文獻和數(shù)據(jù)資料均來自實地的調研和深度訪談，這保證了研究數(shù)據(jù)的客觀性和準確性。

(一) 行動主體

在L市的網(wǎng)格化管理中，基層政府與社會之間公共場域的行動主體包括：網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格信息員、社工、協(xié)勤和片警。全市的城市社區(qū)共劃分126個網(wǎng)格，配備了180名網(wǎng)格管理員、社工、協(xié)勤，農村共劃分5600個網(wǎng)格，配備了570名網(wǎng)格管理員和5600名網(wǎng)格信息員。這些網(wǎng)格員一部分來源于市網(wǎng)格管理指揮中心向社會公開招錄的人員，一部分是從村醫(yī)村教、返鄉(xiāng)大學生、村干部、離退休人員中選拔出的優(yōu)秀人員，還有一部分是由基層社區(qū)或村莊工作者兼職*摘自L市統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務管理的調研報告，2014年10月。。因此，網(wǎng)格化管理讓社區(qū)工作者全部下沉到網(wǎng)格中開展工作，網(wǎng)格員的主要職責為信息采集、日常巡查、入戶走訪、收集民意、便民服務以及各項保障落實的查看和監(jiān)管。這些網(wǎng)格員在基層政府與社會之間的公共場域中充當著連接國家與社會的樞紐角色，他們一方面負責傳達上級政府的政策和指令，另一方面也承擔著收集民意和下情上達的功能。在某種意義上，他們仍然延續(xù)著中國自古以來的基層政府與社會合作治理的傳統(tǒng)。

當然，網(wǎng)格化管理是各級政府自上而下推行的一個社會管理創(chuàng)新模式，民眾只是被動地接受。在我們的調研中，某基層干部就認為“其實大多數(shù)民眾對網(wǎng)格化管理并不怎么了解，這一改革措施主要還是便于政府更好地對居民進行管理”*資料來源于訪談記錄(NO.C01-20150815a)。。因此，處于基層政府與社會間公共場域的基層社區(qū)工作者、村官和網(wǎng)格員的工作非常繁忙，因為“各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有足夠的人力來管理信息平臺，城區(qū)相對還好，有大量的網(wǎng)格員和社工，但是其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有，只有由村官兼任這項工作，但是工作量太大，不能做到實時的信息更新和監(jiān)管。在最開始的信息錄入登記中，也有不少漏登錯登和重復的，讓后續(xù)的補錄工作也比較繁雜，而且信息平臺搭建初期也有很多不完善的地方，使得房屋信息這一部分功能不能做到準確有效”*資料來源于訪談記錄(NO.C01-20150815a)。。

(二) 組織形式

L市網(wǎng)格化管理的組織形式是無形的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌式的網(wǎng)格即“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”，形成 “市局+街辦(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))+社區(qū)(村)+網(wǎng)格員”的模式(見圖3)。全市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了網(wǎng)格化服務管理中心，15個城市社區(qū)和570個村建立了網(wǎng)格化服務管理工作站。無論是網(wǎng)格化服務管理中心、網(wǎng)格化服務管理工作站，還是具體的網(wǎng)格配置，都是為了綜治維穩(wěn)、便民服務和網(wǎng)格管理，形成覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結合的市、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格四級聯(lián)動的服務管理體系*L市統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務管理便民利民，載中國利川網(wǎng)，http://www.lc-news.com/art/2015/8/4/art_1695_227185.html，2015-08-04。。而公共場域的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)、15個社區(qū)和570個村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息平臺，在縱向上又與L市網(wǎng)格管理指揮中心信息平臺鏈接，相應地通過市網(wǎng)絡管理指揮中心也鏈接到了市城管、消防、公安等13個市直部門應急處理平臺，實現(xiàn)了社會管理的協(xié)作一體*摘自L市統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務管理的調研報告，2014年10月。。在農村地區(qū)，各個網(wǎng)格的運行還與市駐村單位、綜治辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、通信等部門積極配合，統(tǒng)籌推進，同時市綜治辦、農辦負責對網(wǎng)格進行督辦檢查，確保全市農村網(wǎng)格化服務管理工作的順利推進*L市推進農村網(wǎng)格化管理讓村民辦事少跑路，載恩施新聞網(wǎng)，http://www.enshi.cn/20140224/ca293301.htm，2014-03-28。。

值得注意的是，在網(wǎng)格化這樣一個虛擬的組織形式下，基層社會同時進行著鄉(xiāng)村的道德教化、經濟合作和村民聯(lián)防等組織建設。例如，L市的各個村落都組織編寫《村民素質教育手冊》，利用村級文化活動中心、圖書室和文藝宣傳隊等對村民進行思想道德教育，并根據(jù)村民參學的情況和日常表現(xiàn)，民主評選出“和睦家庭”、“孝順兒媳”和“十星級文明戶”。Y村、J村、L村等還為每個農戶安裝一個小喇叭，用通俗易懂的語言向村民宣傳黨的方針政策、法律法規(guī)知識及科技致富信息，使“小喇叭”成為“政策傳聲筒”。除了道德教化，各個村落還通過建立農村專業(yè)經濟合作組織來重構鄉(xiāng)村的合作秩序，這些合作組織基于當?shù)靥厣a業(yè)和實際情況，引進新技術、新品種，對村民進行技術培訓，向他們傳播新的經營理念，并且為村民提供產前、產中和產后的一條龍服務*L市“六三”工作模式助推農村社會管理創(chuàng)新，載中國普法創(chuàng)新網(wǎng)，http://www.pfcx.cn/Item-20882.aspx，2012-11-19。。此外，在社會治安方面制訂出《村民自防公約》，建立起“十戶聯(lián)防”體系，以“十戶”為單位，借助移動電話組建成一個“一呼九應”的聯(lián)防群體，實現(xiàn)村民自治的“居家互守、治安互防”。因此，在L市的網(wǎng)格化管理中，鄉(xiāng)村的道德教化、“十戶聯(lián)防”體系等仍然繼承著中國古代鄉(xiāng)約與里甲制混合模式的某種特征，只不過今天的基層治理是利用新的信息技術來實現(xiàn)的。

(三) 政策傳遞方式

網(wǎng)格化管理作為一個社會治理方式，在很大程度上得益于信息技術的發(fā)展。通過現(xiàn)代化的信息通信技術來進行社會治理也是網(wǎng)格化管理這一新型社會管理方式與傳統(tǒng)管理方式最大的不同之處。雖然借助網(wǎng)格化管理的渠道和網(wǎng)絡，政策從中央、H省、L市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再委托給社區(qū)、村莊組織貫徹執(zhí)行，但這并不是網(wǎng)格化管理最主要的傳遞途徑。網(wǎng)格化管理是一個先自下而上，后自上而下的傳遞過程，也就是說它更多的是充當“治安警報器”和“村情直通車”的角色。在L市，每位網(wǎng)格管理員、社工、協(xié)勤和片警都配備了手持終端，網(wǎng)格管理員一旦在網(wǎng)格內發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛、案件和事件就通過手持終端上報到社區(qū)、辦事處、指揮中心和相關市直部門，各部門依據(jù)職責權限快速處理上報的案件和事件。上報到指揮中心的事件，由中心通過任務分解、下達指令、跟蹤督辦等程序方式交辦，實現(xiàn)快速處理、限時辦結，195臺手持終端的使用，使網(wǎng)格管理員與指揮中心、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處實現(xiàn)信息的快速交流互動*摘自L市統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務管理的調研報告，2014年10月。。

圖3 L市網(wǎng)格化管理路徑圖

上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府的事件，完全遵循分級負責、歸口管理的制度，各地、各部門內部的矛盾糾紛，由當?shù)卣驮摬块T負責調解和處理，確實本級本單位調解不了的復雜疑難糾紛，報請上級部門支持調解，實現(xiàn)“小事不出村組、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、矛盾不上交”。同時，在公共場域的矛盾解決中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也強調了非正式的柔性化的管理方式，“堅持政策引導與感情融合相結合”，“推進人民調解、行政調解和司法調解有機銜接”，充分發(fā)揮“第三方”調解機制和群團組織、基層組織、法律顧問等社會力量共同化解社會矛盾*L市S鄉(xiāng)黨政綜合辦公室：關于深入開展平安S鄉(xiāng)創(chuàng)建活動的通知，2015-05-10。。在這個意義上來說，網(wǎng)格化治理仍然延續(xù)了中國古代鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)，即充分利用地方精英來化解地方矛盾，實現(xiàn)基層政府與社會的合作治理。當然，今天的網(wǎng)格化管理注重的更多的是自下而上“治安警報器”和“村情直通車”的角色，而較少關注民眾訴求的反映。

四、 基于公共場域的政府與社會合作治理的實現(xiàn)

(一) 公共場域：國家與社會的融合與重疊

從歷史上的州縣衙門到每家每戶之間，到現(xiàn)代社會鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾之間，存在于基層政府與民眾間的公共場域在中國基層治理中發(fā)揮著重要的作用。這一交界場域的存在使得國家與社會的界限變得模糊。在這個公共場域中，行動主體們，從胥吏、士紳到現(xiàn)代社會的村干部、社區(qū)干部，還有各種類型的社工、協(xié)勤、網(wǎng)格員、志愿者都忙碌地穿梭于基層政府與民眾之間，一頭連接著國家，一頭連接著社會。從古至今，這一場域的行動者都存在于行政體制之外，屬于非正式行政人員。然而，這些行動者無不具有“行政化”或“官僚化”的傾向。由于國家與社會在這一公共場域的融合和重疊，士紳在地方上實現(xiàn)的某種程度的自下而上的“自治”，只是一種“官治”的補充，士紳的社會管理只是在“官治”的范圍內存在，去完成“官治”所不能完成的任務(孔飛力，1990：229-230)?，F(xiàn)代社會，作為政府任命或影響其任職的村干部、社區(qū)干部等也同樣具有行政化的趨向，雖然基層政府把一些事務外包給了這些非正式行政人員，但這些人員本身卻變成了官僚體制末梢的一部分，執(zhí)行著區(qū)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策。

因此，對于中國基層治理的理解應跳出國家與社會非此即彼的二元對立框架，從它們在公共場域融合、重疊的視角來審視基層政府與社會的關系。正如歐博文和李連江(O’Brien & Li，2004：75-96)指出的，基層政府與社會的關系并不是簡單的非融合即對立，而要根據(jù)不同的政府部門和社會階層來決定。弗洛里克(Frolic，1997)提出在威權體制下，中國國家通過創(chuàng)造眾多的社會組織和準行政組織，來達到管理日益復雜的經濟和社會事務的目的，是一種“國家引導的市民社會”(state-led civil society)。鄭杭生、邵占鵬(2015：39)提出，中國的社會治理表現(xiàn)為國家治理之下的輔助治理或剩余治理，是國家治理主導下的社會協(xié)同治理。還有學者認為，在政府主導下，地方政府可以通過整合行政的、市場的以及民間社會的資源形成多元社會主體共同負責的組織運作方式(張兆曙，2010：46)。中國的社會治理應當構建一個基于政府有效嵌入的社會自治戰(zhàn)略方向(汪錦軍，2016：70)。因此，在中國的情境下，由于國家與社會在公共場域的融合與重疊，基層政府與社會合作治理的實現(xiàn)有賴于國家的指導，是國家主導下的社會治理。

(二) 組織建設：鄉(xiāng)約的啟示與新技術的應用

歷史上，對于民眾的組織方式采取了十進制的里甲、保甲制度，以便于征稅和治安，同時民間和官方也都倡導鄉(xiāng)約組織來彌補基層政府無力做好的德業(yè)相勸、患難相恤、訴訟處理等公共事務。建國后，基層治理形式經歷了人民公社時期的組織化，改革開放后的去組織化傾向的歷程。作為城市社會整合載體的“單位制”和農村社會整合載體的“公社”慢慢解體，這些組織形式消失后，社會的融合機制并沒有及時地跟進，中國的基層社會治理問題變得越來越突出。在鄉(xiāng)村，基層社會重新成為“一盤散沙”，如何在分散的個體經濟之上重建一個組織，是當代新農村建設的一個重大使命。

這一局面讓基層社會的再組織化顯得尤其重要。如何再組織化？中央和各級地方政府都在摸索新的組織模式。上文的案例或許可以提供一定的啟示。L市的鄉(xiāng)村在進行社會管理時，雖然沒有歷史上的鄉(xiāng)約組織和村民共同制定的鄉(xiāng)約條款，但通過《村民素質教育手冊》、《村民自防公約》來約束村民，并通過評選“和睦家庭”、“孝順兒媳”等進行德業(yè)相勸，通過“十戶聯(lián)防”體系來實現(xiàn)守望相助。只不過村民是借助移動電話這一新技術手段來構建聯(lián)防群體。同樣地，自下而上的網(wǎng)格化管理也通過信息技術把基層的各家各戶編入網(wǎng)格，分格管理，這與里甲和保甲的十進制戶籍管理方式非常相似，網(wǎng)格員借助信息技術手持終端向上級層層報告基層社會的狀況。

因此，今天基層社會組織建設的形式仍然需要從歷史上里甲和鄉(xiāng)約混合模式中找到出發(fā)點，借助鄉(xiāng)約的力量實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的道德文化重構，把分散的民眾重新粘合起來，并在此基礎上實現(xiàn)經濟合作和治安聯(lián)防的組織形式。正如有學者所說，“沒有文化建設，就不可能有新農村的組織建設，而沒有組織建設，就不可能有新農村建設”(曹錦清，2006：6-9)。同時，時代的發(fā)展讓我們可以采用比歷史上更加先進的手段來進行社會管理。信息技術的發(fā)展為基層社會的再組織化提供了便利，通過信息網(wǎng)絡這一虛擬的組織形式讓民眾更快、更便捷地組織在一起。

(三) 行為模式：政府外包體系的行政化與疏通自下而上的通道

在中國歷史上，基層社會的治理是由政府事務的承包人和市場經紀人(胥吏、士紳等)來完成的。這種行政外包化的過程實現(xiàn)了政策自上而下的貫徹執(zhí)行。而士紳對于當?shù)厣鐣闹卫?，也會形成一種自下而上的軌道，把民眾的愿望反映給州縣或以上層級政府(費孝通，2012：41)。當代政府間的行為模式被學者們描述為壓力型體制(或者行政內部發(fā)包制)與動員型治理相結合的模式。對于社會的管理，基層政府則通過行政任命、影響社區(qū)和村主任的選舉和經濟激勵等方式，并結合柔性化的非正式行政方式，讓社區(qū)和村莊領導承接上級政府的政策，把政策傳達貫徹到民眾中，從而實現(xiàn)了政府事務的行政外包化。而在這一過程中，由于基層政府對于社區(qū)和村莊的影響，使得這些自治單位也逐漸官僚化，出現(xiàn)了政府外部發(fā)包體系的行政化。正如周黎安(2016：37)所說，中國“國家與社會不存在任何鮮明的邊界，而更多地表現(xiàn)為一種連續(xù)的發(fā)包序列：從‘行政內部發(fā)包’到‘行政外包化’，再到‘政府外部發(fā)包體系的行政化’”。

這種政府外部發(fā)包體系的行政化也體現(xiàn)在網(wǎng)格化管理中。網(wǎng)格化管理雖然是一種社會管理創(chuàng)新的舉措，但更多地聚焦在自上而下的維穩(wěn)和治安管理上，與民眾的互動較少。正如上文案例中提到的，很多民眾對于網(wǎng)格化管理并不了解，更不用說參與社會治理。網(wǎng)格化管理的初衷也是為了適應社會轉型期，“從源頭維護社會和諧穩(wěn)定，有效破解原來街道社區(qū)管理力量分散、多頭管理、手段落后等問題，解決黨建、治安、人口等社會管理難題”*資料來源于訪談記錄(NO.C02-20150819b)。。因此，現(xiàn)在很多的社會治理創(chuàng)新模式總是政府自上而下的指導有余，而民眾自下而上的參與不足。在這種情況下，開啟或疏通民眾自下而上參與的通道顯得尤為重要。對于今天轉型期的中國社會來說，民眾和企業(yè)家等主體對于基層公共政策制定的參與，對于地方公共事務和公共項目的參與，將有助于緩解社會矛盾，避免社會失序，從而推動政府治理的轉型。正如黃宗智所言，“民眾參與和控制關乎地方利益的項目，有可能會推進近幾十年來被市場經濟原子化了的社區(qū)紐帶的重新建立”，而“簡單地依賴西方科層制化的福利國家模式，不見得能夠解決政府轉型中的實際問題”(黃宗智，2008：25)。

五、 結論與進一步討論

中國的基層政府和社會之間存在著不同于其他國家的公共場域，這一場域的存在讓國家與社會相互重疊、協(xié)力運作，成為中國基層治理的重要傳統(tǒng)和特征之一?；鶎诱墓僦晤I域與民間士紳的民治領域在這一場域中交互作用，上下推移。這一公共領域中的行動主體、行為模式和組織建設為理解今天基層政府與社會的合作治理提供了很好的參照。幾千年來，公共場域中的主體、組織形式和政策的傳遞方式隨著歷史的沉浮而發(fā)展演變，而在這一過程中無不體現(xiàn)著中國經驗的“悖論”。

首先是中國式國家與社會融合重疊的“悖論”。西方式的國家與社會關系是非此即彼的二元對立框架，國家與社會之間有著清晰的界限。而理解中國的基層政府與社會關系，需要跳出這一框架，將基層政府與社會置于國家與社會融合、重疊、協(xié)作的情境中來討論，即是一種國家主導下的社會合作治理。這一點對于理解今天基層政府與社會間公共場域的行動主體、組織形式與政策傳遞方式尤其重要。正如有學者所言，在鄉(xiāng)村的治理中，村干部和民眾“雙方都深知對方利益與態(tài)度底線的柔性化人際磨合，而非國家與社會結構二分性的權力對撞”(吳毅，2007：32)。所以，今天推進社會治理創(chuàng)新的關鍵是政府組織與民間組織共同承擔公共治理責任，實現(xiàn)政府與公民對社會政治事務的合作管理和社會自治(俞可平，2012：4-5)。同時，多元化的利益相關者通過對話、協(xié)商和妥協(xié)達成平衡和整合的商議民主治理過程，對于中國新一輪地方政府治理體系創(chuàng)新具有啟發(fā)意義(張緊跟，2014：113-123)。

其次是現(xiàn)代化與歷史傳統(tǒng)并存的“悖論”。一個歷史悠久的中國在進入工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化過程中，需要在某種程度上割斷傳統(tǒng)的糾纏，而為此我們也經歷了相當長的過程。例如，改革開放以來，中國基層治理的改革借鑒了很多西方的理論和實踐經驗，提出讓非政府組織、企業(yè)、社會民眾等多元主體參與地方公共事務。然而，在今天中國的情境下，被“原子化”的基層社會需要重新的整合，實現(xiàn)基層社會的組織化。這個時候，需要吸納國外的經驗，借鑒西方合作治理理論的內容，實現(xiàn)地方政府與私人部門、社會組織和公眾的權力分配，形成不同行動者責任融合、行為邊界交叉的協(xié)作治理網(wǎng)絡(戈德史密斯、埃格斯，2008:3-22；deLeon & Varda,2009:59-74)。同時，需要回望傳統(tǒng)，在里甲和鄉(xiāng)約混合模式中尋找思路，借助鄉(xiāng)約的力量實現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的組織整合，并借助現(xiàn)代信息技術實現(xiàn)基層社會的經濟合作和治安聯(lián)防。當傳統(tǒng)不再糾纏于現(xiàn)代發(fā)展的時候，我們需要“有選擇地把傳統(tǒng)的某些個東西重新召回到當下，來作為我們民族識別、民族記憶，也包括我們民族自豪感的一個文化的要素”(曹錦清，2015：23)。

最后是國家主導下的社會治理與弱化社會治理行政化之間的“悖論”。在中國的情境下，無論在歷史上還是現(xiàn)代社會，基層社會治理都是國家發(fā)起，結合社會參與的自上而下的模式，社會治理創(chuàng)新離不開政府的指導和監(jiān)管。然而，在歷史上，自下而上的地方自治軌道一直存在于國家與社會交界處的公共場域(費孝通，2012：40-41)。在今天整個政策傳遞或者政府行為模式中，也需要疏通自下而上的通道，讓地方企業(yè)、地方精英和普通民眾參與到公共政策制定、公共事務和公共項目的執(zhí)行中來，減少行政控制，弱化政府外部發(fā)包體系的行政化。

因此，正如黃宗智所言，“中國的經驗實際其實多是‘悖論的’——即兩種被西方二元對立框架視作是矛盾的、不可并存的，但實際上是共存的并都是真實的”(黃宗智，2016:155-183)。理解這些“悖論”的存在能夠讓我們更好地認識中國的基層政府與社會合作治理的本質，也有助于我們更深入地理解和探討未來中國社會治理創(chuàng)新和改革的方向。

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■責任編輯：葉娟麗

The Study on the Public Sphere,Behavior Mode and Organization Construction for the Collaboration of Local Government and Society

CuiJing

(Central University of Finance and Economics)

With the transformation of Chinese society to post-industrialization and new urbanization,the social,economic and political status of the city and rural towns are greatly changed,in which the different stake holders request various kinds of benefits.Therefore,it is especially important for cultivating the good relationship among government,society and market and establishing the local pluralistic collaborative governance system.For the local governance,on one hand,it is an important content for establishing and improving the collaborative governance for solving the public problems in their jurisdictions for the local government; on the other hand,due to “the informal administration” in local governance,“the selective implementation” becoming more frequent,the lack of power for the local government responding to the social demands,and the limitation of the people and social organizations involving the social governance,the local government and the society cannot formulate good cooperation in long terms.From the perspective of history,there are lots of informal administrative staffs who work for the social management,in which the government organization only involve in if it is in a dispute.These staffs include the clerks hired by the county officials,local gentry and other staffs involving the social management.The clerks are responsible for reporting the local affairs from bottom to up and implementing the policy from the up to the bottom.In this case,the clerks are the connection points between the local government and society.Since most of the clerks are from the local and familiar with the local affairs,the local officials will have to face the corruption problems of the clerks.The collaboration between the local officials and the informal clerks is the normal status of local governance.At the same time,the local gentry such as the retired officials and other preeminent family in the local involve in the local governance such as the public education and social relief.On one hand,the clerks help the local officials to implement the policy,and on the other hand,they reconcile the conflict between the local government and society,so it is to some extent that the self-governance is attained.In modern society,the clerks and gentry have disappeared.However,the public sphere between the local government and social society is not vanished.The community committee dean,the village Party secretary or dean,still play important roles in linking the country and society.Due to the blurred boundaries between the state and society,the party secretary is appointed by the village party committee,and the election of community committee dean is affected by the government.The public sphere between the local government and society is the distinctive feature of local governance in China,which is different from other countries.In this public sphere,the action subjects include the clerk and gentry in history and social workers and village officials today; the organization evolves from community self-monitoring system of Lijia and Xiangyue to village committee,community committee,and grid management.The policy delivery channel experiences the top-down and bottom-up ways to the pressurized system and mobilization governance.In the past thousands of years,the action parts,organization forms and policy delivery evolve in the history and are rendered as the Chinese paradox.Based on these analyses,this article summarizes that the state and society mix together and overlap in the public sphere which makes the collaboration of local government and society be instructed by the state.At the same time,it is necessary to reduce the administrative influence on the administrative outsourcing system and open the channels to guarantee the local elites and people's participation rights.In addition,it needs to reorganize the local society based on the tradition-retrospective and other countries' experiences.

local government; state and society; collaborative governance; public sphere

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.012

D035

A

1672-7320(2017)03-0133-11

2016-03-29

國家社會科學基金重大項目(15ZDC033)；北京市社會科學基金一般項目(14JGB079)

■作者地址：崔 晶，中央財經大學政府管理學院；北京100081。Email:jessamine_cui@163.com。