摘 要：目前我國財(cái)政惠農(nóng)資金在扶持新農(nóng)村建設(shè)過程中發(fā)揮了一定作用，但是惠農(nóng)資金在執(zhí)行過程中仍然存在預(yù)算管理不科學(xué)、資金執(zhí)行監(jiān)督缺位、項(xiàng)目立項(xiàng)重形象、支付方式繁雜、資金撥付時(shí)間嚴(yán)重滯后等系列問題，阻礙了財(cái)政惠農(nóng)資金作用的充分發(fā)揮。因此筆者將針對這些問題提出改進(jìn)意見建議，希望能夠?yàn)橥晟莆覈?cái)政惠農(nóng)資金監(jiān)管建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)政惠農(nóng) 監(jiān)管 建議

一、財(cái)政惠農(nóng)資金的概念及其加強(qiáng)監(jiān)管的意義

財(cái)政惠農(nóng)資金，顧名思義主要是指國家財(cái)政支出中直接用于支援農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)或與之密切相連的農(nóng)事活動(dòng)的資金。政府設(shè)立財(cái)政惠農(nóng)資金是為了加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平、推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。其涉及的領(lǐng)域多種多樣，概括而言主要有五類：保障或提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金，如改善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施類資金、農(nóng)業(yè)科技推廣類資金、糧食、蔬菜、良種補(bǔ)貼等；抵御各種災(zāi)害類資金，如農(nóng)村危房改造、農(nóng)村低保支出、抗震救災(zāi)類資金、病蟲害類補(bǔ)貼、各種疫情防治類支出等；生態(tài)環(huán)境保護(hù)類資金，如退耕還林補(bǔ)貼、護(hù)林防沙補(bǔ)貼等；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金，如大豆補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)類作物補(bǔ)貼等；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)類資金，如職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村文化大院建設(shè)類補(bǔ)貼、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生類補(bǔ)貼等等。各種各樣的財(cái)政惠農(nóng)資金因?yàn)檎龆嚅T、種類繁多，其特點(diǎn)經(jīng)筆者歸納主要有以下幾點(diǎn)：

一是資金涉及面廣、種類多。財(cái)政惠農(nóng)資金涉及到百姓生活的方方面面，主要有農(nóng)村危房改造農(nóng)村低保支出，農(nóng)機(jī)、家電采購補(bǔ)貼、特種牲畜補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、計(jì)劃生育補(bǔ)貼、醫(yī)療健康補(bǔ)貼等等；

二是涉及的部門繁多。各種名目的惠農(nóng)資金對應(yīng)著民政、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、計(jì)生、發(fā)改、教育、環(huán)保、工商等等。

三是資金支付依據(jù)和形式多種多樣。如小麥、大豆以及經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)貼是根據(jù)種植面積進(jìn)行核算，然后將補(bǔ)貼資金通過在農(nóng)村信用社所開賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬支付；能繁母豬和奶牛則是通過清查數(shù)目，將補(bǔ)貼通過一卡通的形式進(jìn)行支付；還有一些工程項(xiàng)目則是以部門審核驗(yàn)收作為支付以及，然后通過承建機(jī)構(gòu)兌付、驗(yàn)收報(bào)賬等方式進(jìn)行支付。

因此對惠農(nóng)資金進(jìn)行監(jiān)管并將他們及時(shí)、有效的發(fā)放到農(nóng)民手中，防止專項(xiàng)資金被擠占挪用，防止各種違法腐敗以及權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，不僅關(guān)系到各級政府能否一心為民的光輝形象，關(guān)系到千百萬群眾的切身利益，還關(guān)系到黨風(fēng)廉政建設(shè)的執(zhí)行力，甚至影響到我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

二、財(cái)政惠農(nóng)資金監(jiān)管存在的弊端與問題

一是惠農(nóng)資金預(yù)算管理不科學(xué)。目前我國惠農(nóng)資金的撥付程序主要是項(xiàng)目申請單位進(jìn)行申請、提交項(xiàng)目可行性報(bào)告，主管部門審批立項(xiàng)并確定項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)，然后項(xiàng)目主管部門提交同級財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算撥款。因此項(xiàng)目主管部門對項(xiàng)目的預(yù)算就成為財(cái)政撥款的基礎(chǔ)。項(xiàng)目主管部門的預(yù)算數(shù)據(jù)主要參考申請單位的可行性報(bào)告，二是有些地區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)精細(xì)化預(yù)算，辦公經(jīng)費(fèi)沒有與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行區(qū)分，導(dǎo)致在項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)挪用、擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象。

二是財(cái)政惠農(nóng)資金項(xiàng)目立項(xiàng)存在形象工程弄虛作假的問題。財(cái)政惠農(nóng)資金是國家為了支持相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展而設(shè)立的專項(xiàng)資金。在具體執(zhí)行過程中，尤其是在基層單位，很多行政村為了爭取該部分資金，實(shí)行“拉郎配”的方式，不顧本村實(shí)際情況強(qiáng)行套用國家政策。而掌握各村具體情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級職能部門為了將巨額資金在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)化解掉，采取“睜一只眼閉一只眼”以項(xiàng)目的方式補(bǔ)貼村莊，也不愿意將該部分資金退回國家。因此，惠農(nóng)資金項(xiàng)目的立項(xiàng)在一定程度上存在形象工程、面子工程甚至弄虛作假的問題。

三是惠農(nóng)資金在管理中存在頭重腳輕、監(jiān)督缺位現(xiàn)象。各申請單位為了申請到惠農(nóng)資金都重視立項(xiàng)前期的工作。但是一旦項(xiàng)目立項(xiàng)、資金撥付后，無論是從項(xiàng)目主管單位、財(cái)政管理單位還是監(jiān)督管理單位都放松了對資金科學(xué)管理的要求。項(xiàng)目主管單位只是側(cè)重項(xiàng)目的具體工程進(jìn)度；財(cái)政部門則只側(cè)重于定期撥付資金，對資金的細(xì)節(jié)花銷基本疏于管理；監(jiān)督管理部門則通常處于缺位狀態(tài)，造成項(xiàng)目建設(shè)周期不斷延長，項(xiàng)目進(jìn)度不能按計(jì)劃落實(shí)。

四是財(cái)政惠農(nóng)資金支付方式繁雜，資金撥付時(shí)間嚴(yán)重滯后不利于惠農(nóng)資金真正發(fā)揮作用。目前，我國的財(cái)政惠農(nóng)資金主要是實(shí)行各級國庫集中支付的方式，即由預(yù)算單位提出申請，經(jīng)國庫集中支付執(zhí)行單位審核通過后通過國庫在銀行的單一賬戶進(jìn)行結(jié)算，由上級到下級逐級撥付，最后到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)，通過一卡通或各種銀行卡撥付到具體農(nóng)戶手中。不同的補(bǔ)貼要辦理不同的支付方式，不但增加了農(nóng)戶的費(fèi)用成本而且造成了眾多不方便。

三、加強(qiáng)財(cái)政惠農(nóng)資金監(jiān)管的政策措施

一是科學(xué)合理制定項(xiàng)目預(yù)算。一方面要將預(yù)算細(xì)化到具體細(xì)節(jié)當(dāng)中去。對預(yù)算編制、操作、審核都要嚴(yán)格把關(guān)。各級政府機(jī)關(guān)應(yīng)該講惠農(nóng)資金預(yù)算以機(jī)構(gòu)預(yù)算的形式單列，以便于各職能部門尤其是農(nóng)業(yè)主管部門和財(cái)政部門在具體執(zhí)行時(shí)能夠相互協(xié)調(diào)、密切配合。各地農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)該根據(jù)國家惠農(nóng)政策和本地實(shí)際情況，遴選具有扶持潛力和帶動(dòng)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢企業(yè)建立惠農(nóng)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，通過每年對支農(nóng)資金的支出額度對個(gè)項(xiàng)目預(yù)算形成準(zhǔn)確把握。另一方面，要嚴(yán)格控制預(yù)算。對年度確定的預(yù)算進(jìn)行改動(dòng)要經(jīng)過一定的法定程序如人大審議，要強(qiáng)化預(yù)算的約束作用，只有這樣才能使預(yù)算具有一定的威信。

二是進(jìn)一步推進(jìn)惠農(nóng)資金的整合力度。我們要立足于社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，突出強(qiáng)化財(cái)政部門的主線作用，充分了解、重點(diǎn)扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景良好的企業(yè)以實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)資金效益的最大化。要以財(cái)政部門為主體提高惠農(nóng)資金統(tǒng)籌的層級，在全省范圍內(nèi)對不同的惠農(nóng)資金實(shí)施統(tǒng)籌。將農(nóng)、林、水、牧、副、漁等不同產(chǎn)業(yè)根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)力度等進(jìn)行區(qū)分，選擇優(yōu)勢項(xiàng)目，集中發(fā)力，反對“遍地開花”的扶貧式惠農(nóng)扶持；

三是要嚴(yán)格強(qiáng)化財(cái)政惠農(nóng)資金監(jiān)管力度。首先應(yīng)該強(qiáng)化對資金使用過程的監(jiān)督檢查。要組建有專業(yè)背景知識的專家團(tuán)隊(duì)對項(xiàng)目的配套經(jīng)費(fèi)、還款能力、信任度，對項(xiàng)目的操作技能等進(jìn)行全面評估。對存在的問題通過現(xiàn)場提問、了解觀察、定性定量研究等方式進(jìn)行監(jiān)督檢查。其次要通過部門聯(lián)合執(zhí)法來約束監(jiān)督檢查部門的權(quán)力。農(nóng)業(yè)主管部門、財(cái)政部門應(yīng)該會同審計(jì)、紀(jì)委、監(jiān)察等建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)系。對項(xiàng)目進(jìn)行定期和不定期地檢查，把關(guān)好每個(gè)具體環(huán)節(jié)的進(jìn)展方向，通過掌握了解監(jiān)督檢查部門要對項(xiàng)目形成系統(tǒng)評價(jià)機(jī)制，以評價(jià)、監(jiān)督想法進(jìn)展并將結(jié)果及時(shí)反饋來約束資金的撥付進(jìn)度和使用方式，最終實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的監(jiān)督管理。

四是要不斷完善激勵(lì)約束體制。建立激勵(lì)約束體制目的是明確獎(jiǎng)罰責(zé)任，通過獎(jiǎng)勵(lì)或處罰有效推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度。政府相關(guān)職能部門應(yīng)該擬定獎(jiǎng)勵(lì)考核機(jī)制，具體考核惠農(nóng)項(xiàng)目的工程進(jìn)展、資金使用效率、行政辦公費(fèi)用、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、工作任務(wù)等，進(jìn)行綜合考評，制定檔案，通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的方式對保質(zhì)保量完成任務(wù)的單位進(jìn)行鼓勵(lì)扶持；對不能按時(shí)完成工作任務(wù)的減少或停止資金撥付，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任。

財(cái)政惠農(nóng)資金是一個(gè)全國范圍內(nèi)的長期性系統(tǒng)工程，其監(jiān)督管理過程也不可能一蹴而就更不可能一勞永逸，需要各職能部門和學(xué)界對出現(xiàn)的問題及解決思路在實(shí)踐層面和理論層面進(jìn)行持續(xù)的交流溝通，避免理論與實(shí)踐相脫離，為有效改進(jìn)我國的財(cái)政惠農(nóng)資金監(jiān)管提供有效解決思路。

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作者簡介：許國（1977年—）男。山東日照。日照市嵐山區(qū)住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局。本科。經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)。經(jīng)濟(jì)師。