楊 陽，郭勁光(.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，遼寧 大連 605；.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院， 遼寧 大連 605)

“澤國”困擾與城市公共排水系統(tǒng)滯后的矛盾分析

楊 陽1，郭勁光2
(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院， 遼寧 大連 116025)

本文著眼于近年來中國城市內(nèi)澇頻發(fā)，將其與公共排水系統(tǒng)滯后進(jìn)行關(guān)聯(lián)，尋求并論證更為科學(xué)、合理的公共排水系統(tǒng)構(gòu)建。具體而言，在城市內(nèi)澇帶來嚴(yán)重的直接影響與次生危害的條件下，基于國內(nèi)外應(yīng)對內(nèi)澇的公共排水政策經(jīng)驗(yàn)借鑒，著重論證目前中國公共排水政策制定與內(nèi)澇頻發(fā)的矛盾、國內(nèi)內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相較國外滯后的矛盾，以及公共排水系統(tǒng)管理體制沿革相對復(fù)雜的矛盾，并相應(yīng)地提出公共排水系統(tǒng)的治理對策，即制定完善的排水政策保障體系及問責(zé)機(jī)制，改變傳統(tǒng)排水模式、提高內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間橫向協(xié)調(diào)、優(yōu)化資源配置。

城市內(nèi)澇；公共排水系統(tǒng)；城市基礎(chǔ)設(shè)施；海棉城市；雨島效應(yīng)

一、問題的提出

城市內(nèi)澇是指由于強(qiáng)降水量或連續(xù)性降水量超過城市排水能力致使城市內(nèi)產(chǎn)生積水災(zāi)害的現(xiàn)象。2016年入夏以來，持續(xù)的強(qiáng)降雨令中國多個省份及城市遭遇內(nèi)澇，甘肅、陜西、山西、河北等省份以及北京、天津等城市陸續(xù)迎來大范圍暴雨天氣，甚至大量城市被紛紛冠之以“澤國”之名。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年已經(jīng)有79個城市出現(xiàn)內(nèi)澇[1]。另外，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的調(diào)研結(jié)果得出，2008—2010年，62%的中國城市發(fā)生過城市內(nèi)澇，招致災(zāi)害大于3次的城市就有137個。其中，最大積水深度超過50厘米的城市占74.6%，積水時(shí)間超過半小時(shí)的城市占78.9%，更有57個城市的最大積水時(shí)間超過12小時(shí)。城市的持續(xù)性內(nèi)澇不僅引發(fā)交通中斷、出行不便、財(cái)產(chǎn)損失等直接問題，還招致城市下游水系溢流污染等二次災(zāi)害[2-3]。頻發(fā)的內(nèi)澇事件己經(jīng)給城市的持續(xù)性發(fā)展敲響了警鐘。

關(guān)于城市內(nèi)澇，中國近年來的應(yīng)對政策法規(guī)也相繼出臺[4]，2014年1月起開始施行的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，把公共排水系統(tǒng)滯后作為城市內(nèi)澇的主要原因予以提出，明確規(guī)定無論是國家還是地方都要編制城鎮(zhèn)排水與污水處理制度，對容易發(fā)生內(nèi)澇的城市要編制內(nèi)澇防治專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)多專業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出排水綜合管理理念。2016年修訂發(fā)布的《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50014-2006，尤其強(qiáng)調(diào)擬定針對超大城市內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期與雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期的標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，中國城市公共排水系統(tǒng)的修建與完善，已經(jīng)成為目前政府與理論界迫切需要研究和解決的重要議題。

然而，實(shí)際情況是，即便國務(wù)院辦公廳在2013年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》中已經(jīng)明確要求截止2015年，重要防洪城市需要達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)卻顯示，截至2015年7月，中國城市排水防澇規(guī)劃完成率僅為45.8%。全國657個城市中多達(dá)300個城市的排澇標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，甚至其中的90%的老城區(qū)達(dá)不到國家排澇標(biāo)準(zhǔn)的下限[5]。因此，本文將逐層剖析城市內(nèi)澇頻發(fā)與公共排水系統(tǒng)滯后的矛盾，力求找到改進(jìn)公共排水系統(tǒng)的措施，為城市內(nèi)澇防治做出一定裨益。

二、治理機(jī)理與經(jīng)驗(yàn)借鑒

就公共排水系統(tǒng)在城市內(nèi)澇中的治理機(jī)理而言，城市內(nèi)澇一般在雨水徑流過程中發(fā)生，多頻繁出現(xiàn)在河道徑流不暢、管道超載、地表滯流地段，實(shí)質(zhì)上是城市的雨水洪水管理理念、設(shè)施運(yùn)行水平和工程防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)無法應(yīng)對超標(biāo)準(zhǔn)降雨所致[6]。而公共排水系統(tǒng)由水系和陸域兩部分組成，水系排水系統(tǒng)是排水、澇水的出口，屬于陸域排水系統(tǒng)的下游邊界，功能是確保高重現(xiàn)期、長時(shí)間、大區(qū)域暴雨情況下，收集并排出陸域排水系統(tǒng)排出的雨水。而陸域排水系統(tǒng)包括排水系統(tǒng)和防澇系統(tǒng)。排水系統(tǒng)是中國傳統(tǒng)的排水工程，包括連接洼地、溝渠、雨水口、地下管線的泵站和管網(wǎng)系統(tǒng)，其功能是保證1—5年的低重現(xiàn)期雨水的及時(shí)流出。防澇系統(tǒng)是指蓄存或排出超過公共排水管網(wǎng)能力的10—50年的高重現(xiàn)期暴雨徑流的設(shè)施。本文所指的公共排水系統(tǒng)，即通過以上兩個系統(tǒng)的共同運(yùn)行，及時(shí)將收集的暴雨徑流輸送到適合的排放系統(tǒng)中，確保城市在出現(xiàn)超過內(nèi)澇防治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上限的暴雨天氣時(shí)不至于誘發(fā)內(nèi)澇危機(jī)。

就城市內(nèi)澇和公共排水系統(tǒng)的研究一致性而言，國外許多國家和地區(qū)都給出了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。德國分四步解決二者的時(shí)序性非一致性矛盾：推行社會化的管線全周期管理以及市場化運(yùn)營模式，通過完善的政策法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管，借助非政府的行業(yè)性組織實(shí)施管道運(yùn)行管理，運(yùn)用政策杠桿引導(dǎo)鼓勵社會配合政府實(shí)現(xiàn)公共利益。具體來講，德國根據(jù)其制定的《城市建設(shè)法典》和其他涉及地下公共排水管道設(shè)施管理的相關(guān)法律法規(guī)，要求各城市都要成立由執(zhí)法人員、政府官員、規(guī)劃專家、人民群眾等共同組成的公共工程部。利用這個非政府部門，各利益方能夠相互溝通、統(tǒng)一負(fù)責(zé)、達(dá)成共識，制定切實(shí)可行的地下公共管道系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營、監(jiān)管等相關(guān)政策。在城市公共排水系統(tǒng)運(yùn)營方式上，德國城市普遍采用地下管道由多個企業(yè)共同參與的市場化經(jīng)營方式。另外，在運(yùn)用政策杠桿方面，一項(xiàng)切實(shí)有效的政策杠桿是德國政府提出的征收雨水排放費(fèi)，這項(xiàng)政策不僅為公共排水管道設(shè)施建設(shè)的投資募集了大額資金，還基于鼓勵、引導(dǎo)全社會追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的角度，選擇能夠進(jìn)行雨水循環(huán)利用的相關(guān)產(chǎn)品或技術(shù)。日本分兩步解決二者的空間性非一致性矛盾：運(yùn)用都市圈發(fā)展、自然水系與人工排流相結(jié)合、持續(xù)高財(cái)政投入等綜合手段防范城市內(nèi)澇，通過構(gòu)建應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、日常維護(hù)井蓋等排水設(shè)施、以城市地下空間綜合發(fā)展促進(jìn)地下管線運(yùn)行管理等手段保障公共排水系統(tǒng)通暢。法國巴黎與英國倫敦都憑借高預(yù)見性使二者的矛盾得到了及早的控制：巴黎從1850年開始，建成了世界上最大的城市下水道體系，排水標(biāo)準(zhǔn)為5年一遇，內(nèi)設(shè)應(yīng)對塞納河雨季的安全閥與漲水站。同時(shí)，城市道路兩側(cè)的下水道也能夠保證暴雨頻發(fā)時(shí)的排水能力，發(fā)展至1999年，巴黎已經(jīng)能夠完成100%對城市污水和雨水的處理。同樣，倫敦公共排水系統(tǒng)也早在19世紀(jì)50年代就開始建設(shè)，地下水道總長1 700千米，包括三條下水道，為方便工人維修，除了排水管道直徑粗大外，排水管道兩邊也修建有人行道，并且城市污水都是先流入凈水廠清潔后再回收使用[7]。墨西哥分兩步因地制宜地解決二者的矛盾激化問題：墨西哥地處谷地，四而環(huán)山，特別容易遭受內(nèi)澇，前期啟動深層隧道排水系統(tǒng)，過流能力為220m3/秒，由于人口增長與服務(wù)范圍擴(kuò)大，后期啟動?xùn)|部隧道工程，排水能力為150m3/秒，二者互為備用，共同為墨西哥雨水和污水排出城外的主要通道。

中國許多城市在解決“澤國”困擾與公共排水系統(tǒng)關(guān)系上，也都給出了優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，且更具本土特色。贛州因地制宜地解決二者的矛盾激化問題，獲得了“千年不澇”的美譽(yù)：根據(jù)城市地形地勢與街道特點(diǎn)，進(jìn)行分區(qū)排水，不僅利用福壽溝的排水干道，使雨水、污水自然排入江中，還利用12個水窗的排水干道，在水位低時(shí)，借助下水道水力沖擊水窗進(jìn)行排水；在水位高時(shí)，借助江水水力確保水窗緊閉，以防江水倒灌入城。香港因地制宜地化解了二者的矛盾激化問題，深層隧道排水工程普遍適用地形整體相似的城市：香港地形呈現(xiàn)高低分明趨勢，隧道設(shè)施將西九龍集水區(qū)的暴雨經(jīng)過多處積水口聚集后流向分支隧道，最后利用倒虹吸管隧道使雨水流出香港。這項(xiàng)工程有效降低了多個地區(qū)的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，并將防洪標(biāo)準(zhǔn)提升至50年一遇。青島標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)解決了二者研究與建設(shè)的不一致矛盾：雨水管網(wǎng)的主干部分全部達(dá)到了3—5年的降雨重現(xiàn)期設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是暗渠，甚至達(dá)到了10—20年的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。城市雨水管網(wǎng)系統(tǒng)具有很強(qiáng)的抵御內(nèi)澇的能力[8]。

三、目前中國城市內(nèi)澇與治理的矛盾分析

受全球氣候變化與城市化進(jìn)程的影響，中國降雨密集度與強(qiáng)度近年來呈現(xiàn)明顯集中與增強(qiáng)趨勢。伴隨降水概率的大幅增加以及雨島效應(yīng)的面積擴(kuò)大，城市發(fā)生暴雨及內(nèi)澇事件的頻率與強(qiáng)度增大。內(nèi)澇危險(xiǎn)系數(shù)的提高對中國城市公共排水系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展提出了重大挑戰(zhàn)。然而，公共排水系統(tǒng)的時(shí)序性發(fā)展滯后使得二者之間的矛盾加劇，城市內(nèi)澇問題的研究理論和方法不成熟使得二者之間的矛盾深化，針對內(nèi)澇事件頻發(fā)的控制標(biāo)準(zhǔn)匱乏與公共排水法律法規(guī)的空間性發(fā)展滯后使得二者之間的矛盾惡化。

1.公共排水政策制定與內(nèi)澇事件頻發(fā)的矛盾

受全球氣候變化的影響，頻繁出現(xiàn)的暴雨天氣給人民生活、城市運(yùn)轉(zhuǎn)、社會管理帶來了巨大影響，再加上某些城市的排水設(shè)施建設(shè)滯后、應(yīng)急管理與調(diào)蓄雨洪能力不足，造成了損失嚴(yán)重的暴雨內(nèi)澇災(zāi)害。因此，為了提升城市的安全保障水平、提高減災(zāi)防災(zāi)能力、保障人民的生命與財(cái)產(chǎn)安全，國家與地方政府必須加強(qiáng)公共排水系統(tǒng)的法律制定，編制公共排水防澇的制度規(guī)劃。中國現(xiàn)有的公共排水政策如表1所示。

表1 中國公共排水政策

資料來源：本文整理。

然而，由政府提供的公共物品并非僅憑借公共政策的制定就能實(shí)現(xiàn)有效管理。中國公共排水政策雖已制定并完善，但在政策執(zhí)行過程中，城市的排水管理體制歷經(jīng)多次變遷[9]，從建國初期的塊狀管理過渡到20世紀(jì)80年代的規(guī)劃、建設(shè)分離模式，再到90年代興起的規(guī)劃、建設(shè)、管理分離模式，直至90年代后期興起的城市水務(wù)一體化管理，使得城市給排水基礎(chǔ)設(shè)施管理模式變得更加復(fù)雜，公共管理部門之間相互脫離、缺乏綜合性，使得公共排水政策不能得到有效規(guī)劃、協(xié)調(diào)、執(zhí)行。最終結(jié)果是：近年來，城市暴雨導(dǎo)致的內(nèi)澇事件逐年遞增，危害程度不斷加大，中國許多城市和省份遭遇暴雨并引起嚴(yán)重內(nèi)澇事件頻發(fā)(如表2所示)。

表2 中國近年內(nèi)澇事件統(tǒng)計(jì)

資料來源：本文整理。

2.國內(nèi)內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相較國外滯后的矛盾

公共排水系統(tǒng)的主要功能是確保在高重現(xiàn)期、長持續(xù)期、大范圍區(qū)域的暴雨來臨的情況下，收集和排出雨水。因此，做好洪澇災(zāi)害的防范和處置，才能維護(hù)人民正常的生產(chǎn)、生活和工作秩序，保證城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，中國的城市建設(shè)大多數(shù)是“重地上而輕地下”，忽視地下排水工程的建設(shè)，地下排水設(shè)施與管網(wǎng)布置與地上城市建設(shè)發(fā)展的速度不一致，導(dǎo)致地上地下設(shè)施配套不相匹配[10]，特別是中國的雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期*雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期，應(yīng)根據(jù)匯水地區(qū)性質(zhì)、城鎮(zhèn)類型、地形特點(diǎn)和氣候特征等因素，經(jīng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較后確定。，即使在《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50014-2006 (2016年版)已經(jīng)做了更新，由于其剛剛制定頒布，中國的城市仍然沿用《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50014-2006(2011年版)的標(biāo)準(zhǔn)，普通地區(qū)的雨水管渠重現(xiàn)期定為1—3年。但相較發(fā)達(dá)國家，中國的管渠設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，如表3所示。

表3 中國目前雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的對比

資料來源：《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50014-2006(2016年版)。

內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期是根據(jù)雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期制定，由于目前中國還沒有具體的內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)重現(xiàn)期就成為指導(dǎo)和規(guī)范內(nèi)澇防治設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)[11]。在《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50014-2006(2016年版)中做出規(guī)定，中等城市和小城市為20—30年，大城市為30—50年，超大城市和特大城市為50—100年。然而，此標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)地區(qū)和國家相比較，仍有一定差距：中國香港的主管道為200年，郊區(qū)排水渠為50年，英國為30—100年，澳大利亞和美國為大于或等于100年，日本為150年[12]。

3.公共排水系統(tǒng)管理體制沿革相對復(fù)雜的矛盾

中國城市公共排水系統(tǒng)管理體制歷經(jīng)多次變遷，從建國初期的塊狀管理到20世紀(jì)80年代的規(guī)劃、建設(shè)分離模式，再變遷到20世紀(jì)90年代實(shí)施的規(guī)劃、管理、建設(shè)分離模式。直至90年代后期，中國興起了公共排水一體化管理后，城市公共排水的基礎(chǔ)設(shè)施管理模式反而變得更加復(fù)雜。另外，中國城市公共防澇系統(tǒng)，如河道管理也相對復(fù)雜，有的城市仍舊沿襲建國初期使用的屬地管理、塊狀管理模式，由城建部門管理內(nèi)部水系，有的城市則由水務(wù)、水利部門對河道實(shí)施管護(hù)。塊狀管理、屬地管理成為城市雨水洪澇防治的重要問題，排水難題、特別是暴雨排水難題，更多的是需要政府及相關(guān)部門從水循環(huán)的流域角度來處理。塊狀化和屬地化暴雨公共排水管理會割裂暴雨的水循環(huán)系統(tǒng)，最終導(dǎo)致暴雨洪水發(fā)生時(shí)需要協(xié)調(diào)更多的公共排水系統(tǒng)屬地管理部門[13]。城市的“澤國”困擾與某些地方政府的形象政績觀相關(guān)，也與中國的歷史國情相關(guān)。建國初期，國家提出先生產(chǎn)、后生活的號召，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比例較低、投資量較少，雖然近幾年城市基礎(chǔ)建設(shè)的投資比例有所回升，但由于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的遺留問題太多，大幅改善仍需時(shí)日。并且由于路面地上工程的政績顯而易見，路面地下工程的重要性只有在遇到問題時(shí)才會顯現(xiàn)，而地方政府的治理質(zhì)量考核中恰恰缺少這一部分的衡量指標(biāo)，以致地方政府的公共排水系統(tǒng)管理一直不太重視地下排水管道的建設(shè)[14]。

然而，公共排水系統(tǒng)與公共防澇系統(tǒng)是陸域排水防澇系統(tǒng)的重要組成部分，在政府相關(guān)部門管理過程中，需要區(qū)分復(fù)雜的模式，協(xié)調(diào)不同部門的利益，這就可能使得排澇泵站無法收集雨水，再加上中國近期填占城市水體的事件時(shí)有發(fā)生，致使暴雨積水排不出城市。例如，2016年7月武漢市的漬水圍城事件。南湖曾經(jīng)是武漢市的第三大城中湖，與長江相通，在洪水期到來時(shí)，承載著為長江削減洪峰、蓄洪的重要使命。然而，南湖片區(qū)自2009年被定為重要人居核心區(qū)后，大片濕地變?yōu)榫用駞^(qū)，由于南湖片區(qū)地勢本就低洼，導(dǎo)致現(xiàn)在這個地區(qū)的排水需要耗費(fèi)四五天才能完成。據(jù)調(diào)查，自20世紀(jì)80年代開始，武漢市的一些湖區(qū)就一直在填湖造城，截至2015年底，武漢市的湖泊數(shù)量減少了100個，湖泊面積減少了229平方千米，迫使武漢市出現(xiàn)了曾經(jīng)優(yōu)于水、現(xiàn)在卻憂于水的窘?jīng)r。但是，更令人堪憂的是，武漢市的填湖造城并非個案，南京市近年來的內(nèi)澇事件頻發(fā)也主要源自于填湖造城[15]?？傮w來說，城市地表不透水面積的增大，會使得原本能夠進(jìn)行地面滲透的水量大幅降低，絕大部分雨水轉(zhuǎn)換為地表徑流，再加上武漢市、南京市地勢低洼的先天自然條件，城市內(nèi)的雨水不能自動排入河流，必須轉(zhuǎn)而通過公共排水管道收集，再經(jīng)由水泵進(jìn)行抽排，這就給城市公共排水系統(tǒng)造成了很大的壓力，當(dāng)雨水容量超過公共排水系統(tǒng)能力時(shí)，城市內(nèi)澇就會發(fā)生。

公共排水系統(tǒng)無法滿足日益增多的城市容量問題，主要取決于政府不能有效協(xié)調(diào)各部門利益，使得塊狀管理和責(zé)任推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是房地產(chǎn)開發(fā)商、地方政府利益與環(huán)保部門的三方博弈，成為城市地面雨水滲透能力減弱的主要原因之一。一方面，現(xiàn)在的城市地面多采用花崗巖、水泥、大理石、柏油、釉面磚等不透水材質(zhì)鋪設(shè)，集中分布在城市的商業(yè)街道、人行道、廣場、社區(qū)中心、停車場，因而城市的路面很大面積上被硬化，城市里的雨水滲水能力大幅減弱。一般來說，在滲透能力正常的路面，雨水一旦落到地面上，地面土壤就會不斷地、連續(xù)地吸收雨水并且進(jìn)行儲存，這一過程被稱為地面的“海綿效應(yīng)”。然而，有數(shù)據(jù)顯示，諸如北京市等一線城市，80%的地面用瀝青和混凝土等不透水材質(zhì)鋪設(shè)，遭遇暴雨時(shí)雨水完全不能滲透進(jìn)路面，這也是近年來中國發(fā)達(dá)城市內(nèi)澇更加嚴(yán)重的誘因[16]。另一方面，城市公共排水設(shè)施的能力不足以匹配城市不透水面積的逐年擴(kuò)大?，F(xiàn)今中國的城市化進(jìn)程明顯，主要體現(xiàn)為城市土地的硬化和城市人口的增加，帶來的結(jié)果是城市不透水路面面積的增加。那么，不透水路面面積增加的直接效應(yīng)表現(xiàn)為城市徑流系數(shù)的加大，一旦路面出現(xiàn)硬化，路面的摩擦阻力就會減少，雨水流速就會加快，進(jìn)而路面徑流匯集速度加快，洪峰會提前到來并且雨水的下滲量會減少，植物與路面的截流作用會變差[17]。

四、“澤國”治理的對策建議

1.制定完善的排水政策保障體系及問責(zé)機(jī)制

城市內(nèi)澇頻發(fā)的原因之一在于政府和人民沒有充分認(rèn)識到城市雨水資源的利用能力，雨水利用、蓄積技術(shù)沒有得到廣泛推廣，缺少相關(guān)政策支撐與引導(dǎo)，缺乏相關(guān)法律法規(guī)約束。一方面，完善公共排水各個環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，做到“地上”與“地下”并重。針對中國城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的現(xiàn)狀，可以有預(yù)見性地留足未來地下排水管線的擴(kuò)容余地。例如，在地下水道管理方面，中國可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃中就制定了《下水道法》，政府各部門能夠做到依法辦事。另一方面，健全地方性公共排水立法程序，強(qiáng)化地方政府現(xiàn)行和正在擬定的排水防澇相關(guān)規(guī)章制度的嚴(yán)密性。法律有了依托，才能做到有法可依，才會形成司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、自身監(jiān)督、輿論監(jiān)督于一體的系統(tǒng)化監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。因此，地方政府還需要把關(guān)公共排水系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)部門的主要職責(zé)，建立完善的問責(zé)機(jī)制。良性政策能夠引導(dǎo)公共排水維護(hù)主體樹立暴雨調(diào)蓄理念，問責(zé)機(jī)制能夠監(jiān)督公共排水建設(shè)主體和地方政府管理部門的公共行為，確保法律法規(guī)的實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。

2.改變傳統(tǒng)排水模式，提高內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

中國公共排水模式強(qiáng)調(diào)以排為主，注重雨水快速排出城外的下游水系，運(yùn)用排澇泵站、排水管網(wǎng)等工程來解決城市內(nèi)澇問題。但是，隨著近幾年中國部分城市內(nèi)澇頻發(fā)，導(dǎo)致已有的排水工程無法負(fù)荷不斷增加的雨水徑流，并且這種排水模式也對下游水系區(qū)域帶來承載風(fēng)險(xiǎn)。因此，修正與更新傳統(tǒng)內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與理念提上議事日程。一方面，在舊城區(qū)改造與新城區(qū)建設(shè)中應(yīng)提高排水標(biāo)準(zhǔn)。在雨量大而集中的城市，要通過對具體城市降雨類型、暴雨強(qiáng)度公式、設(shè)計(jì)重現(xiàn)期、徑流系數(shù)等的研究綜合得出新的內(nèi)澇防治系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，構(gòu)建大排水系統(tǒng)，完善城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)。國外許多國家的城市公共排水都包含“雙排水系統(tǒng)”，即針對常見的2—10年一遇的雨情、經(jīng)由常規(guī)雨水管渠收集與排放的小排水系統(tǒng)，和針對超常的50—100年一遇的雨情、經(jīng)由地表通道或地下隧道、綠地、道路、蓄水池、水系等組成的大排水系統(tǒng)。然而，目前中國只有小排水系統(tǒng)，僅《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50014-2006(2016年版)在規(guī)劃中開始觸及大排水系統(tǒng)理念，仍然沒有暴雨徑流應(yīng)對超過雨水管網(wǎng)排水能力的規(guī)章安排，相應(yīng)地也缺乏綜合手段與工程設(shè)施。目前可行的辦法是因地制宜地確定內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，綜合經(jīng)濟(jì)、地形、氣候、社會各方面因素構(gòu)建系統(tǒng)，沿江、河、海地區(qū)可采用直排方式，水資源匱乏地區(qū)可采用蓄水排水結(jié)合方式[18]。

3.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間橫向協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置

首先，中國絕大部分城市目前的公共防汛與排水工作分屬城建部門與水利部門，而公共防汛工作是需要這兩個部門共同完成。由于這兩個部門存在行業(yè)上的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)差異，它們各自設(shè)計(jì)出的水閘、排水管渠等公共排水設(shè)施無法準(zhǔn)確銜接。并且多頭管理的排水模式也使得城市公共排水系統(tǒng)無法得到有效維護(hù)。因此，政府需要盡快做出努力，及早統(tǒng)一水利設(shè)施與排水的機(jī)構(gòu)和部門，以確保在暴雨來臨時(shí)，公共排水系統(tǒng)在設(shè)計(jì)、管理環(huán)節(jié)都能實(shí)現(xiàn)排水的效能最大化。其次，公共排水系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)必須配套。要嚴(yán)格執(zhí)行先規(guī)劃地區(qū)的地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再規(guī)劃地區(qū)的地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且要有效利用公共道路下方的空間，留足預(yù)留空間，確保滿足排水管線的長期需要。最后，嚴(yán)格控制城市中的水面率與綠地率。造成城市內(nèi)澇頻發(fā)的主要原因之一是地面雨水徑流量增加，而地表徑流量在降水強(qiáng)度不變時(shí)與地面徑流系數(shù)成正比。因此，在公共排水系統(tǒng)的詳細(xì)規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制城市水域和綠地面積的比例，要保留生態(tài)湖泊和綠地，在城市修建規(guī)劃中要充分使用透水性路面，采用植草溝、下凹式綠地等地表徑流控制措施確保雨水收集與利用。

公共排水系統(tǒng)是社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的組成部分，在城市內(nèi)澇嚴(yán)重之際，也是檢驗(yàn)政府公共服務(wù)水平和能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，面對近年來連續(xù)出現(xiàn)的嚴(yán)峻的城市內(nèi)澇，中國政府必須完善公共排水系統(tǒng)，加強(qiáng)公共服務(wù)能力和公共建設(shè)招標(biāo)合作，才是真正的治理之道。

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(責(zé)任編輯：韓淑麗)

2016-11-01

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中層管理者戰(zhàn)略性‘意義生成—給賦’行為對組織變革壓力的影響效應(yīng)與作用機(jī)理研究”(71472027)；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“省域尺度下基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響的貧困動態(tài)分析方法及干預(yù)機(jī)制研究”(71273041)

楊 陽(1986-)，女，山東淄博人，博士研究生，主要從事管理理論與方法研究。E-mail:shuaiyangxv@126.com郭勁光(1976-)，男，河北唐山人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理與公共政策研究。E-mail:dl_bright@163.com

F062.6

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1008-4096(2017)02-0060-07