王峰娟+張瑤

摘要：文章基于委托-代理的角度，從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算委托代理關(guān)系鏈條所帶來(lái)的委托人和代理人目標(biāo)函數(shù)背離入手，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇及共謀行為等進(jìn)行了具體的分析，并分別從激勵(lì)與約束機(jī)制的角度提出了對(duì)于完善我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的一些建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 委托代理 激勵(lì)約束

一、引言

1949年以來(lái)，我國(guó)對(duì)于政府與國(guó)有企業(yè)之間分配關(guān)系的探索和改革從未停歇，并先后歷經(jīng)“政企合一”高度集權(quán)時(shí)期（1949—1977年）、“擴(kuò)權(quán)讓利”時(shí)期（1978—1985年）、“兩權(quán)分離”時(shí)期（1986—1992年）、“政企分開(kāi)”時(shí)期（1993—2002年）和“政資分開(kāi)”時(shí)期（2003—目前）。2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]26號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正式建立，終結(jié)了長(zhǎng)達(dá)13年對(duì)國(guó)有企業(yè)只征稅不分紅的制度，也使政府與國(guó)有企業(yè)之間分配關(guān)系改革邁進(jìn)了一大步。

然而自國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正式實(shí)施至今的近九年時(shí)間里，社會(huì)各界對(duì)其的爭(zhēng)議和探討也從未停止，不同的聲音主要表現(xiàn)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定位、政策功能、編制原則、編制主體、收入管理、支出管理等方面。而理論界認(rèn)為當(dāng)前現(xiàn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度存在的問(wèn)題主要集中在收益范圍和比例、支出的投放領(lǐng)域和主要形式以及制度的不夠健全上，這也為國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究提供了一個(gè)方向，或者說(shuō)這些問(wèn)題正是當(dāng)前在理論上亟待解決的。

《意見(jiàn)》中對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定義為：“國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分”。據(jù)此定義，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施主體為國(guó)家（即所有者或者說(shuō)是委托人），其所要取得的國(guó)有資本收益來(lái)自于經(jīng)營(yíng)者或者說(shuō)是代理人的經(jīng)營(yíng)，這一過(guò)程體現(xiàn)了一種委托-代理關(guān)系，并且國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的委托代理關(guān)系并非簡(jiǎn)單的單層關(guān)系，而是復(fù)雜的多級(jí)關(guān)系。

本文正是希望從這種復(fù)雜的委托代理關(guān)系出發(fā)，根據(jù)激勵(lì)-約束機(jī)制提出可能的解決措施，以期能夠完善我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。

二、委托-代理理論與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

20世紀(jì)60—70年代，Wilson（1968）、Ross（1973）、Mirrless（1974）等從“黑匣子”中深入到企業(yè)內(nèi)部組織的研究中，創(chuàng)立并發(fā)展了委托代理理論。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，委托代理關(guān)系被看作是一種契約，它指的是一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者即委托人，被授權(quán)者即代理人。由于委托人和代理人是兩個(gè)有著不同目標(biāo)函數(shù)的主體，且存在信息不對(duì)稱，使得委托人對(duì)代理人背離其目標(biāo)函數(shù)的行為難以監(jiān)督，進(jìn)而容易發(fā)生代理人損害委托人利益的情形。委托代理理論的核心就是研究在利益沖突和信息不對(duì)稱下，委托人如何設(shè)計(jì)出最優(yōu)契約來(lái)激勵(lì)代理人（Sappington，1991）?，F(xiàn)在，該理論也常被用來(lái)探討國(guó)有企業(yè)中所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的問(wèn)題。

顯而易見(jiàn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中也同樣存在多層次的委托代理關(guān)系。對(duì)于我國(guó)而言，國(guó)有資本為全民所有，作為終極所有權(quán)人的全民也是初始委托人。然而，讓全民來(lái)直接管理國(guó)有資本是不現(xiàn)實(shí)的，因此通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)將國(guó)有資本委托給各級(jí)政府來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理，各級(jí)政府又通過(guò)其設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)將國(guó)有資本授權(quán)給國(guó)有企業(yè)集團(tuán)（或國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司），最終國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司又將國(guó)有資本委托給國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，至此，國(guó)有企業(yè)成為最終代理人。如此多層次的代理鏈條，加深了各級(jí)間的信息不對(duì)稱程度，必然引發(fā)代理問(wèn)題；同時(shí)，鏈條的中間層級(jí)既有代理人又是委托人的雙重身份，易于引起共謀行為和腐敗問(wèn)題。同時(shí)，終極所有者虛位也在很大程度上使委托代理關(guān)系中的不確定性提高，代理人偏離委托人目標(biāo)的可能性和風(fēng)險(xiǎn)增大?；诖?，必須建立行之有效的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督及評(píng)價(jià)制度，來(lái)緩解信息不對(duì)稱問(wèn)題。此外，從委托代理角度來(lái)看，實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，也可以減少管理者可支付的現(xiàn)金流，進(jìn)而有效抑制國(guó)有企業(yè)的過(guò)度投資和緩解代理問(wèn)題。

三、委托代理問(wèn)題在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的具體表現(xiàn)

《意見(jiàn)》表明我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種收支預(yù)算，下面主要圍繞國(guó)有資本收入管理、支出管理以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的過(guò)程進(jìn)行。

（一）收支管理

1.收入范圍。根據(jù)《意見(jiàn)》，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入是指各級(jí)人民政府及其部門(mén)、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（即一級(jí)企業(yè)，下同）上交的國(guó)有資本收益，主要包括五類：一是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn)；二是國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；三是企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)（含國(guó)有股份）轉(zhuǎn)讓收入；四是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入（扣除清算費(fèi)用），以及國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費(fèi)用）；五是其他收入。國(guó)有企業(yè)的管理者作為國(guó)有資本的終極代理人，與國(guó)有資本的委托人的利益顯然并不一致，與上交國(guó)有資本收益而言，將更多的收益留存于企業(yè)對(duì)它們而言有以下益處：一是控制更多的資源有利于增加管理者的控制權(quán)，一方面在心理需求上迎合了個(gè)人追求更大權(quán)力的欲望，另一方面增加了他們對(duì)資金的自由裁量權(quán)。二是擁有更多的自由現(xiàn)金流為管理者通過(guò)追求更大的投資規(guī)模（可能是扭曲的過(guò)度投資）來(lái)達(dá)到追求個(gè)人利益的目的提供了客觀能力。三是為管理者增加在職消費(fèi)提供可能。

以上分析說(shuō)明了作為理性經(jīng)濟(jì)人的國(guó)有企業(yè)管理者有動(dòng)機(jī)最大化留存于其所控制企業(yè)中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益。而《意見(jiàn)》中所規(guī)定的國(guó)有資本收益范圍為實(shí)現(xiàn)這種動(dòng)機(jī)提供了可能，這是因?yàn)椋簢?guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益主要針對(duì)的是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，明確了其分紅比例，而對(duì)國(guó)有參股、控股企業(yè)僅征收股利、股息，并未進(jìn)行有效規(guī)制。一方面，我國(guó)目前的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)大多為大型的企業(yè)集團(tuán)，經(jīng)過(guò)多年的改制，其核心資產(chǎn)多集中于集團(tuán)旗下的上市公司，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要求身為母公司的企業(yè)集團(tuán)上繳利潤(rùn)，企業(yè)集團(tuán)往往會(huì)基于自身利益做出逆向選擇——將更多的利潤(rùn)留存于由國(guó)家間接控股的其旗下的上市公司，以此來(lái)增加留在整個(gè)企業(yè)集團(tuán)的利潤(rùn)。另一方面，我國(guó)上市公司的分紅比例普遍較低，因此國(guó)有參股、控股企業(yè)在很大程度上可能也會(huì)因?yàn)榇韱?wèn)題的存在，而不分紅或少分紅，這直接導(dǎo)致了我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益中來(lái)自于這一部分的數(shù)額很少。

2.收益收取比例。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站上發(fā)布的《關(guān)于2016年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益收取比例劃分為五類，分別為煙草企業(yè)（25%）、資源型企業(yè)（20%）、一般競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)（15%），軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中國(guó)郵政集團(tuán)公司、中國(guó)鐵路總公司、中央文化企業(yè)和中央部門(mén)所屬企業(yè)（10%）以及政策性企業(yè)（免交）。Jensen（1986）的自由現(xiàn)金流假說(shuō)指出，由于擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模會(huì)增加經(jīng)理人可控制的資源，其在職消費(fèi)與公司規(guī)模呈正相關(guān)，經(jīng)理人有通過(guò)少支付現(xiàn)金股利而將更多留存利潤(rùn)進(jìn)行過(guò)度投資的動(dòng)機(jī)。以往研究也表明，委托代理問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)進(jìn)行不合理擴(kuò)張的直接原因之一，而 魏明海和柳建華（2007）等研究指出支付現(xiàn)金股利可以減少經(jīng)理人可支配現(xiàn)金流，從而抑制國(guó)有上市公司的過(guò)度投資。王佳杰等（2014）研究表明進(jìn)一步提高國(guó)企分紅比例，有利于抑制國(guó)有企業(yè)過(guò)度投資，現(xiàn)有的國(guó)有資本預(yù)算制度無(wú)助于提升國(guó)有資金配置水平，這說(shuō)明目前收益收取比例還不足以達(dá)到減少國(guó)企投資過(guò)度的作用。

3.支出方向。《意見(jiàn)》指出我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出范圍主要包括：一是資本性支出（根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求，以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要安排）。二是費(fèi)用性支出（用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面）。三是其他支出。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，要將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算更多用于保障和改善民生。《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]63號(hào)）中又提出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出優(yōu)先用于解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題。根據(jù)上述文件，《關(guān)于2016年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》要求2016年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算除繼續(xù)加大調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出力度外，優(yōu)先用于解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題。

從下頁(yè)表可以看出，我國(guó)中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出安排中調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出在絕對(duì)數(shù)與相對(duì)數(shù)都在不斷快速增長(zhǎng)，然而占比仍舊不足20%。根據(jù)對(duì)于國(guó)有資本預(yù)算委托代理關(guān)系鏈的分析，我國(guó)的國(guó)有資本管理存在著終極所有權(quán)人虛位的現(xiàn)象，雖然全民共同管理并不現(xiàn)實(shí)，但是激勵(lì)全民形成所有者意識(shí)進(jìn)行監(jiān)督是可行的。現(xiàn)有的國(guó)有資本預(yù)算支出范圍中能夠直接惠及全民的支出比例仍無(wú)法充分引導(dǎo)終極所有者進(jìn)行監(jiān)督，難以緩解代理問(wèn)題。

（二）預(yù)算過(guò)程管理

曹艷杰（2010）對(duì)我國(guó)部門(mén)預(yù)算中的委托代理問(wèn)題進(jìn)行了分析，指出了我國(guó)部門(mén)預(yù)算中可能存在的共謀和腐敗問(wèn)題，同樣國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也會(huì)存在上述問(wèn)題。

根據(jù)趙文華等（1998）對(duì)共謀行為內(nèi)涵的界定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中可能存在的共謀是在這樣一個(gè)具有委托代理關(guān)系的系統(tǒng)內(nèi)，在國(guó)有資本編制、審批、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的過(guò)程中國(guó)有企業(yè)、國(guó)資委、財(cái)政部等相關(guān)代理人之間除了與初始代理人（全體人民）形成主契約外，他們之間也可能會(huì)為了自身的利益而達(dá)成私下協(xié)議，這種私下協(xié)議稱之為子契約。以預(yù)算支出為例，如果相關(guān)審批部門(mén)與支出申請(qǐng)部門(mén)之間達(dá)成共謀，給申請(qǐng)部門(mén)審批超出合理范疇的預(yù)算，同時(shí)自身的效用得以增加，這種共謀可以提升所有共謀者的效用狀態(tài)，可是這是以違反與全體人民之間的主契約為代價(jià)的。同理，該共謀行為存在于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)，并且常常伴隨著腐敗問(wèn)題。

四、基于激勵(lì)-約束機(jī)制對(duì)于完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的建議

Kiewiet and McCnbbins（1991）提出了以下四種克服代理問(wèn)題的方法，第一是在契約設(shè)計(jì)上明確界定權(quán)利義務(wù)、責(zé)任范圍等；第二是事先篩選代理人；第三是要求監(jiān)督及定期報(bào)告；第四是在制度上的制衡。本文結(jié)合以上方法和第三部分的分析，分別從激勵(lì)與約束的角度提出一些完善我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的建議。

（一）激勵(lì)機(jī)制

1.繼續(xù)加大民生領(lǐng)域預(yù)算支出。作為國(guó)有資本的終極所有權(quán)人，社會(huì)公眾從法理上也應(yīng)為該收益受益人，將預(yù)算支出范圍更多的向能夠惠及民生的領(lǐng)域傾斜，符合所有權(quán)理論“取之于民，用之于民”的要求。特別是那些資源壟斷型的企業(yè)，他們所獲得的收益很大程度上都是基于本該屬于全民的稀缺資源，因此，這些企業(yè)應(yīng)該在更大程度上使收益改善民生。同時(shí)，所有者缺位是我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中一大問(wèn)題，如果能夠使全民切實(shí)感受到自身效用增加，他們也會(huì)對(duì)此更為關(guān)注，激勵(lì)他們進(jìn)行監(jiān)督，緩解所有者缺位情況。

2.構(gòu)建更為合理的評(píng)價(jià)體系和制度。通過(guò)引入合理的評(píng)價(jià)體系和制度，特別是對(duì)各級(jí)代理人引入預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等的績(jī)效考評(píng)制度，使預(yù)算的情況和相關(guān)責(zé)任人的績(jī)效工資和晉升評(píng)價(jià)體系掛鉤，這樣一方面使代理人獲得一定的物質(zhì)激勵(lì)，另一方面也是對(duì)代理人職業(yè)生涯發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，更加合理和完善的評(píng)價(jià)體系可以激烈代理人更好的為委托人服務(wù)。

（二）約束機(jī)制

1.擴(kuò)大收益范圍，提高收取比例。從自由現(xiàn)金流假說(shuō)的角度，減少代理人手中的資金，可以約束代理人的行為，減少代理成本，并緩解過(guò)度投資問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收益主要集中在國(guó)有獨(dú)資公司的利潤(rùn)上，對(duì)參股和控股的公司僅獲取股息和紅利，這樣容易引起國(guó)有獨(dú)資公司雪藏利潤(rùn)。同時(shí)，沒(méi)有對(duì)參股和控股上市公司的分紅進(jìn)行強(qiáng)制要求，將更多的利潤(rùn)留存于這些企業(yè)，不利于控制代理問(wèn)題，也損害了國(guó)家利益，因此應(yīng)該在保證其他股東利益不受侵害的前提下，對(duì)含國(guó)有股份上市公司的分紅作一些合理的要求，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收益范圍。此外，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收取比例也可以減少代理人能夠支配的現(xiàn)金流，約束他們的行為，減少代理成本。

2.出臺(tái)更為詳盡的制度手冊(cè)。中央和地方各國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)部門(mén)，應(yīng)該分別結(jié)合自身實(shí)際情況，理順各級(jí)預(yù)算相關(guān)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)界限，建立科學(xué)細(xì)致的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和決算流程，最大限度上弱化在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的過(guò)程中代理人的主觀職能，用更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫热〈骷?jí)代理人的作用，使預(yù)算全過(guò)程制度化、流程化，控制過(guò)程中的彈性和自由裁量權(quán)，特別是預(yù)算審批過(guò)程的尋租空間，以此來(lái)達(dá)到更好的實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算目標(biāo)的目的。

3.構(gòu)建更為嚴(yán)格有效的監(jiān)督體系。該體系應(yīng)該包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，加強(qiáng)信息公開(kāi)，最大程度上降低腐敗與尋租可能性，同時(shí)也要加大代理人違約的成本，從雙方面降低代理人做出損害委托人利益的行為。此外，還可以結(jié)合我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行的混合所有制改革，在保證國(guó)有資產(chǎn)不會(huì)流失的前提下，引入一定的民營(yíng)股份，讓它們共同進(jìn)行監(jiān)督。也可以在保證能夠?qū)⒔?jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)限制在可控的范圍的前提下，適度負(fù)債，一方面利用負(fù)債的杠桿效應(yīng)，另一方面利用債權(quán)人進(jìn)行外部監(jiān)督，降低代理成本。

參考文獻(xiàn)：

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