◇文/全國(guó)政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)副主席 民盟內(nèi)蒙古自治區(qū)主委、內(nèi)蒙古社會(huì)主義學(xué)院院長(zhǎng)董恒宇

在世界四大文明古國(guó)中，中華文明是唯一沒(méi)有中斷的文明，特別是中國(guó)農(nóng)耕文明能夠傳承至今，其中一個(gè)很主要的因素是我國(guó)正北方上風(fēng)上水的地方，有蒙古高原作為生態(tài)安全保護(hù)屏障，而其他三個(gè)文明古國(guó)均無(wú)此幸運(yùn)。內(nèi)蒙古土地面積118萬(wàn)平方公里，70%是草原，共有13億畝，其中可利用的有10億畝，居全國(guó)之首。假設(shè)內(nèi)蒙古草原退化、沙化向南推進(jìn)，用不了百年，北京、華北會(huì)變?yōu)辄S沙一片，甚至波及更大范圍。正像習(xí)近平總書(shū)記考察內(nèi)蒙古時(shí)所說(shuō)，“內(nèi)蒙古的生態(tài)狀況如何，不僅關(guān)系到內(nèi)蒙古各族群眾的生存和發(fā)展，也關(guān)系到華北、東北、西北乃至全國(guó)的生態(tài)安全，要努力把內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國(guó)北方重要的生態(tài)安全屏障”。

游牧文明是草原民族智慧的結(jié)晶，幾千年來(lái)，草原上的人們騎著馬，趕著牛羊逐水草而居，正是在不斷的遷徙中，草原民族才實(shí)現(xiàn)了對(duì)草原永恒的擁有。草原民族尊重自然、順應(yīng)自然，游牧文明的生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)了人、草、畜三者之間的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)了人與自然的和諧共生。當(dāng)牧民們?cè)趶V闊草原唱著“長(zhǎng)調(diào)”游牧遷徙時(shí)，自然保護(hù)、牧民生計(jì)與文化傳承三者是天然融合在一起的。

“十二五”時(shí)期，內(nèi)蒙古10億畝草原納入補(bǔ)獎(jiǎng)范圍，累計(jì)投入草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金超3百億元，受益農(nóng)牧民5百多萬(wàn)人，草原超載率由2010年的24.14%下降到13.32%，草原植被覆蓋度達(dá)到45%，比2010年高7.92個(gè)百分點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)優(yōu)質(zhì)牧草產(chǎn)量增幅高出非補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)6.35個(gè)百分點(diǎn)，效果很好。

一、問(wèn)題分析與趨勢(shì)判斷

（一）中華文明以農(nóng)耕文明為主體，歷史上對(duì)草原、對(duì)游牧文明缺乏完整的理解。草原牧區(qū)有提供肉食奶品皮毛等的經(jīng)濟(jì)功能，但對(duì)草原的生態(tài)和文化功能知之甚少，缺乏保護(hù)意識(shí)。草原生態(tài)是草原文化、游牧文明的載體，皮之不存，毛將焉附？幾千年來(lái)蒙古高原的人口在30—50萬(wàn)之間波動(dòng)，現(xiàn)在草原的人口翻了10倍以上，牲畜數(shù)量更是迅猛增長(zhǎng)，草場(chǎng)嚴(yán)重超載過(guò)牧，草原生態(tài)退化，游牧游不動(dòng)了，才出現(xiàn)了圈養(yǎng)和禁牧問(wèn)題。但我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了新的苗頭——隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、學(xué)校撤并，牧區(qū)新的一代青年人大多進(jìn)城鎮(zhèn)生存，很多老年牧民領(lǐng)取生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金后，將牧場(chǎng)入股合作社，進(jìn)城照看孫子，牧區(qū)的人口減少了40%左右，有一些嘎查人走村空?？梢灶A(yù)計(jì)，在10年之后牧區(qū)的人口還會(huì)大幅度減少，這一方面緩減著草原的人口容量，同時(shí)也為游牧的回歸提供了契機(jī)。我們調(diào)研看到，有萬(wàn)畝左右草場(chǎng)的牧民們?cè)谧杂X(jué)輪牧、倒場(chǎng)放牧，隨著牧業(yè)合作社等組織形式的健全，草原生態(tài)的恢復(fù)、游牧的范圍還會(huì)逐步改善和擴(kuò)大。對(duì)此，我們應(yīng)有足夠的預(yù)期。

（二）草原生態(tài)極為脆弱，依然靠天吃飯。像呼倫貝爾草原，有時(shí)候由于雨水少，草沒(méi)有綠就又變黃了。內(nèi)蒙古生態(tài)仍處在“進(jìn)則全勝、不進(jìn)則退”的關(guān)鍵時(shí)期。人、草、畜三者之間的矛盾，牧業(yè)生產(chǎn)，牧民生活與生態(tài)恢復(fù)之間的矛盾依然突出。特別是《草原法》的一些條款遲遲不能修改，還有《濕地法》千呼萬(wàn)喚出不來(lái)，草原亂墾亂挖、破壞濕地的違法事件得不到應(yīng)有的處罰。

（三）草原生態(tài)具有獨(dú)特性，草原類(lèi)型具有復(fù)雜性，特別是“小草原”地區(qū)、農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)情況更為特殊。實(shí)踐證明，將農(nóng)區(qū)改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式照搬到牧區(qū)、牧業(yè)存在一定的弊端。如禁牧圈養(yǎng)在一定歷史時(shí)期是必要的，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，草原3-5年沒(méi)有牛羊啃食，出現(xiàn)了植物多樣性缺失，同時(shí)引發(fā)了草場(chǎng)退化和火災(zāi)等問(wèn)題。而且長(zhǎng)期禁牧終止了草原資源的利用，也是很大的損失，“動(dòng)物福利”理念也要求給馬牛羊一定的活動(dòng)空間和時(shí)間，事實(shí)上，牧區(qū)夜間放牧普遍存在。

（四）草原第三產(chǎn)業(yè)正在由蒙古包“牧家樂(lè)”食宿和草原觀光向更深層次的休閑養(yǎng)生、體驗(yàn)游牧文明新型業(yè)態(tài)方向發(fā)展，以滿(mǎn)足城市人群回歸自然、返璞歸真的普遍心理精神需求。

回歸自然、返璞歸真是21世紀(jì)旅游業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。文化是旅游的靈魂，草原文化的最大特征是人與自然的和諧共生，對(duì)城市人群具有巨大的吸引力、感召力，近年來(lái)草原旅游的人數(shù)以20%左右的數(shù)量增長(zhǎng)，帶動(dòng)了牧民致富。存在的問(wèn)題是草原文化未能深度融入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，生態(tài)景觀資源與文化資源之間缺乏合理配置，由于文化創(chuàng)意和策劃不到位，旅游產(chǎn)業(yè)等新型第三產(chǎn)業(yè)難以做大做強(qiáng)。

（五）草原地區(qū)大多干旱缺水，水資源的短缺與工礦業(yè)開(kāi)發(fā)形成了強(qiáng)烈反差，產(chǎn)業(yè)布局與水資源承載能力不相協(xié)調(diào)；輸電線(xiàn)路在草原無(wú)序擺布，運(yùn)輸汽車(chē)碾壓草原，道路縱橫，破壞了草原景觀，在一些牧區(qū)游客很難拍攝一張純天然的草原美景。

（六）隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)、移民搬遷和學(xué)校撤并，部分牧民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活，后續(xù)產(chǎn)業(yè)未能跟進(jìn)的地區(qū)，進(jìn)城牧民難以就業(yè)。

二、建議與瞻望

（一）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，盡快修訂《草原法》有關(guān)條款，盡快出臺(tái)《濕地法》，保護(hù)草原，搶救濕地草原。在執(zhí)行現(xiàn)有草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呋A(chǔ)上向制度建設(shè)轉(zhuǎn)變，即建立補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制。把草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)列為國(guó)家級(jí)大型生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，實(shí)行中央、地方、企業(yè)和牧民共建的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。把休牧、禁牧、輪牧、退牧還草、草畜平衡等確定為長(zhǎng)期的草原行政管理制度。對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)測(cè)算依據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，充分考慮牧區(qū)生產(chǎn)成本的逐年提高、通貨膨脹率、牧民人均純收入等因素，逐步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性和復(fù)雜性要有全面完整的認(rèn)識(shí)，遵循草原生態(tài)規(guī)律精準(zhǔn)施策。一是針對(duì)不同類(lèi)型草場(chǎng)性質(zhì)，因地制宜、因時(shí)制宜，不斷完善政策，既不能忽視復(fù)雜性而“一刀切”，應(yīng)該給基層干部留有政策執(zhí)行上的余地，又不能政策模糊不清而失去操作性，避免“一收就死、一放就亂”。二是堅(jiān)持牧民對(duì)草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證牧民可以穩(wěn)定獲得草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益，保證轉(zhuǎn)產(chǎn)牧民的政策性收入。三是針對(duì)進(jìn)城牧民的就業(yè)、醫(yī)療、孩子入學(xué)等各方面的實(shí)際問(wèn)題制定系列性配套政策?！鞍岬贸?、穩(wěn)得住、有事做、能致富”實(shí)施易地搬遷，產(chǎn)業(yè)是核心，就業(yè)是關(guān)鍵。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)依托，就不能持續(xù)增收；不能穩(wěn)定就業(yè)，收入就沒(méi)有保障，從根本上解決生計(jì)問(wèn)題，使牧民順利融入到城鎮(zhèn)生活。

（三）正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與草原保護(hù)的關(guān)系，劃定基本草原保護(hù)紅線(xiàn)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格執(zhí)行禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的限令；以水定產(chǎn)，防止草原地區(qū)出現(xiàn)漏斗；加強(qiáng)執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊礦業(yè)和化工企業(yè)對(duì)草原造成的污染，嚴(yán)厲處罰對(duì)草原景觀資源的破壞；設(shè)立國(guó)家和地區(qū)草原生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)資金，大力發(fā)展生態(tài)草業(yè)，提高草原質(zhì)量，保護(hù)草原景觀。

（四）尊重和學(xué)習(xí)幾千年來(lái)游牧民族在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和智慧，研究和傳承游牧文明中的生態(tài)倫理精神?，F(xiàn)在我國(guó)農(nóng)區(qū)的奶牛飼草大多以秸稈為主，牛奶的產(chǎn)量和質(zhì)量難以保證，所以才出現(xiàn)了加入外源性乳蛋白三聚氰胺事件。讓牛馬羊在寬敞、天然、低壓的環(huán)境里恣意生長(zhǎng)，回歸游牧文明，再顯“藍(lán)藍(lán)天上白云飄，白云下面馬兒跑”的自由美好景象。

（五）進(jìn)一步暢通公路、鐵路和飛機(jī)線(xiàn)路，對(duì)草原旅游業(yè)的迅猛發(fā)展要有足夠的預(yù)期，建設(shè)與此相適應(yīng)的現(xiàn)代化旅游基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)國(guó)家草原公園、物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、游牧文明保護(hù)區(qū)、自然景觀保護(hù)區(qū)等多種形式的保護(hù)區(qū)，把草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)與草原文化融會(huì)貫通，景觀資源與文化資源合理配置，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在這些保護(hù)區(qū)，游牧遷徙不僅是一種生產(chǎn)生活方式，更重要的是一種文化方式、一種無(wú)形資源——將其配置在體驗(yàn)休閑等新型產(chǎn)業(yè)中。牧民的角色由牧人變?yōu)閷?dǎo)師，教會(huì)人們?nèi)绾悟T馬射箭，搭建蒙古包，如何騎著駱駝走出沙漠，如何放牧遷徙乃至制作奶酪、肉食，唱歌舞蹈。這個(gè)時(shí)候牧民的收入就由肉奶制品為主變?yōu)樾滦彤a(chǎn)業(yè)收入為主，這使草原保護(hù)、文化傳承與牧民致富得以良性循環(huán)。