萬方，趙國欽

（1.廣東財經大學公共管理學院，廣東廣州510320；2.中央財經大學財經研究院，北京100081）

●理論·實務

社交網絡中政府部門間關系及其行動邏輯
——基于廣州政務微博的研究

萬方1，趙國欽2

（1.廣東財經大學公共管理學院，廣東廣州510320；2.中央財經大學財經研究院，北京100081）

在實施網絡強國戰(zhàn)略背景下，微博已成為政府網絡行政的重要工具。文章基于廣州市的數據，通過社會網絡分析方法構建并分析了地方政府部門間微博關系網絡，結果顯示政府部門間微博關系網絡呈現出核心—邊緣結構特征，這種結構帶有明顯的時間印記，卻不受政府部門的民生屬性與公眾關注度所形塑。另外，核心區(qū)域的政府部門往往更傾向于分享信息，這意味著政府微博行為創(chuàng)建與發(fā)展的基礎主要來源于正式制度壓力。

政務微博；社會網絡分析；政府行為

一、引言

（一）問題提出

2013年10月15日發(fā)布的《國務院辦公廳關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》（國辦發(fā)〔2013〕100號）指出，要著力建設基于新媒體的政務信息發(fā)布與公眾互動交流新渠道，要求各地區(qū)各部門應積極探索利用政務微博、微信等新媒體，及時發(fā)布各類權威政務信息，尤其是涉及公眾極為關注的公共事件和政策法規(guī)方面的信息，并充分利用新媒體的互動功能，以及時、便捷的方式與公眾進行互動交流。進一步地，國家“十三五規(guī)劃”中更是明確提出實施網絡強國戰(zhàn)略，在此背景下，對各級政府部門利用網絡工具降低行政成本，實現治理現代化提出新的要求。

在網絡治理生態(tài)中，政府部門與公眾之間的交互行為也一直是學術界研究的熱點［1］，而微博（本文所述微博皆指新浪微博）則是其中重要的研究窗口。當前研究主要分兩類：第一類研究偏重于規(guī)范分析。此類研究表述政府介入微博領域對自身公信力或形象的提升［2］以及開設政務微博對社會動員帶來可能的積極作用［3］，從政府公共服務的角度論證創(chuàng)建政務微博的應然性。第二類研究則聚焦于政務微博的現狀分析，不少以個案為視角的描述性研究指出，當前地方政務微博主要問題在于疏于管理導致內容空洞及回應性不足［4-5］，且部門間缺乏相互關聯(lián)與支持［6］。

國外相關研究由于網絡情境差異，其關注焦點不限于微博而是拓展至整個社交媒體。其中，除了刻畫在國外網絡情境下，政府運用社交媒體吸納公民參與帶來治理績效與公信力提升等積極影響［7］之外，更多探尋的是社交媒體的使用如何以及多大程度上影響政府行政？

Graham等人結合全美各地300多名地方政府官員的調查數據［8］，研究發(fā)現社交媒體的使用程度，而非傳播工具的使用數量，與當地官員控制危機的能力以及對自身反應強度的評估效度具有正相關性。這一研究表明，應用社交媒體并非是政府行政于網絡上的簡單延伸，更是一種行政模式的革新。在一個基于荷蘭警方推特使用調查的實證研究中［9］，作者發(fā)現在推特中，大部分警務人員使用的是正式公務身份，而非個人身份，并且在外部溝通中顯示出去中心化的特征，這正是社交媒體應用改變官僚組織對外交流的一種體現。另外，還有研究證明這一改變能夠幫助提升民眾的政府信任度［10］，研究者發(fā)現社交媒體給予了政府贏得公眾信任的舞臺，其中行政首長具有重要的中介作用。

綜上所述，相對國外研究，國內對政府社交媒體應用的實證考察仍然不足。一項基于個案的開創(chuàng)性研究［11］指出，我國政務微博的創(chuàng)建可能來自于正式政治與非正式政治的耦合：政務微博的開設，首先需要來自部門決策層的非正式認可與接納，而其可持續(xù)發(fā)展則離不開正式制度給予的資源與合法性支持。由于個案研究視角的限制，該研究的意義停留在部門層面，而對于一個整體的地方政府來說，社交媒體的出現會造成什么樣的沖擊？這一問題仍然有待解答。

（二）研究思路

本文將在已有的研究基礎上，基于社會網絡的視角構建一級政府的政務微博關系結構，實證檢驗形塑這一結構的影響因素，拓展以往以個案研究為主的分析框架，以探尋地方政府應用社交媒體的實際程度與行為邏輯，為網絡行政未來發(fā)展提供借鑒。

從技術上來說，政府部門開設微博的難度并不大。只需借助第三方平臺的基礎，政府部門設立專門運營團隊即可。但從政府行為的角度來看，開設微博卻存在一定的內在障礙。一般認為，在分權背景下，問責制與考核制度的缺陷導致我國地方政府行為邏輯將更偏向于經濟發(fā)展型而非公共服務型［12］，繼而存在經濟利益最大化，政治風險最小化的部門行為傾向［13］。開設微博對于政府部門來說，相當于承擔了額外的不確定風險，“言多必失”的官場準則似乎也影響了政務微博的創(chuàng)建［14］。因此，理論上，我國推行政務微博應以強制性制度變遷為基礎。

廣州市在其2012年的政府工作報告中提出要“充分利用政府微博等傳播方式，拓寬政民互動渠道，推進網絡問政”。于是，在當年有20多個部門的政務微博集體亮相，因而廣州市可被看作是強制性制度變遷下的政務微博創(chuàng)建與發(fā)展的場域，其政務微博關系結構將作為本文分析的基礎。

此外，本文還將進一步考察廣州政務微博關系網絡的結構，是否受網絡中行動主體（即政府部門）組織情景的影響。已有研究指出地方政府在應用網絡社交媒體時，會受到部門的工作特點、創(chuàng)新力［15］、外部環(huán)境［16］的作用。在此基礎上，本文將考察形塑政務微博關系結構的四個潛在因素：①部門的民生屬性。政府在利用網絡社交媒體時，通常是以較低成本的方式面向民眾提供公共服務［17］，那么，民生部門工作親社會性的特點可能使其更積極在政務微博網絡中建構關系。②創(chuàng)建時間。政府部門所創(chuàng)建政務微博的時間，可能會影響其在整個微博關系結構中所占據的位置。同時，微博創(chuàng)建時間的早晚也反映政府部門的創(chuàng)新沖動及其制度支持的強弱。③公眾關注度。不同政務微博的服務需求程度是難以預計的，但某部門政務微博創(chuàng)建后，粉絲關注數量可大體反映公眾對該部門政務微博服務的需求度，從而構成其持續(xù)發(fā)展的一個外部支持因素，并進一步形塑整個政務微博關系網絡的結構。④網內活躍度。在有的關系網絡中，行動者自身與其他主體發(fā)生關聯(lián)的程度能顯著影響其在關系結構中的位置［18］。因此，微博關系網絡的結構也可能受各個行動主體（即政府部門）自身網內活躍度影響。

（三）研究方法

本文采用社會網絡分析作為研究方法。通過構建地方政府的微博關系網絡，將微博關注關系作為網絡關聯(lián)，以分析網絡結構狀態(tài)。此外，可設定行動個體的屬性變量，并將其與網絡結構聯(lián)系起來，討論其間可能的關聯(lián)。另一方面，社會網絡分析通常采取關系數據，進行置換為基礎的假設檢驗，因此無需常規(guī)的樣本獨立性假設與隨機假設，因而可預期社會網絡分析能為政府部門間微博關系結構提供較好的解釋途徑。

（四）數據來源與處理

廣州市政府下轄42個市直部門，選取其中已開設微博的38個部門加上市紀委與市地稅局構建廣州職能部門間的微博關系矩陣A，即時間截面內（微博數據截至2016年1月2日）廣州政府部門間微博關系網絡。其中，矩陣A中的元素aij與aji代表當前時間截面中部門間微博相互關注狀態(tài)，同時也是非對稱的，即aij≠aji。元素aij與aji對應的含義分別是：i部門關注j部門的狀態(tài)，有關注則取值為1，無關注則取值為0；j部門關注部門i的狀態(tài)，有關注則取值為1，無關注則取值為0。以此二值有向關系矩陣為基礎，本文試圖考察廣州市各職能部門間的微博關系結構，并將在此基礎上進一步考察影響廣州市各個職能部門微博行為的因素。

二、微博關系網絡結構的描述性分析

為了更好地描述廣州政府部門微博關系網絡的整體結構，本文采用CONCOR（convergent correla?tions，即迭代相關收斂）方法對原矩陣進行分區(qū)，將原矩陣轉換為按各點間相關性程度分類的塊模型。矩陣塊模型結果顯示出其明顯的核心-邊緣結構（表1）。其中，將微博關系網絡的整體密度值（經計算為0.548）作為閾值，將密度矩陣表（表1）中大于0.548的值記為1，小于0.548的值記為0，即可得到一個微博關系網絡的簡化圖（見圖1，區(qū)塊間箭頭表示關注方向，區(qū)塊內箭頭表示其內部具有顯著交互性）。

表1 廣州政府部門間微博關系網絡的密度矩陣表

從圖1中可以觀察到，在微博空間中，廣州政府各部門間關系并非呈均勻分布，而表現出顯著的核心-邊緣結構。其中，區(qū)塊1集中了最不活躍的那部分機構，它們更像是一座座孤島，既不與區(qū)塊之外的部門發(fā)生關聯(lián)，亦不進行內部互動。相比之下，區(qū)塊2處于核心與邊緣的過渡地帶，更像是一個小團體，區(qū)塊內部的互動較為活躍，卻很少與其他區(qū)塊進行聯(lián)系。區(qū)塊3和區(qū)塊4則處于關系網絡的核心位置，不僅具有高度的自反性，更是積極地建構外部交互關系。

顯然，理論上的強制度變遷背景并沒有塑造出一個同質化的地方政府微博關系網絡，那么，這種異質性的核心-邊緣結構是否是部門間屬性或行為差別造成的結果？要繼續(xù)回答這一問題，需要利用社會網絡分析工具進一步檢驗個體屬性與網絡結構之間的關系。

圖1 廣州政府部門間微博關系網絡簡化圖

三、關系數據的假設檢驗

（一）變量設置

根據本文的假設思路，將進一步考察部門的民生屬性、微博創(chuàng)建時間、公眾關注度以及網內活躍度等因素與微博關系網絡結構的關聯(lián)。

表2 廣州各政府部門民生支出占財政總支出比重%

首先，按照是否為民生機構劃分廣州市政府各職能部門，檢驗部門的民生屬性是否會影響其微博關系網絡的位置。其中，民生機構是一個寬泛且相對的概念，缺乏絕對的標準。考慮到本文的研究對象是政府微博，可假設民生部門擁有相對更高的民生支出比例，其中民生支出的概念參照李建強的定義，即包括文化體育與傳媒、教育、科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)以及城鄉(xiāng)社區(qū)事務等六項支出的總額［19］。根據各部門民生支出所占財政總支出比重（見表2）將閾值設置為80%（大于閾值視為民生部門并賦值為1，否則賦值為0），以構建民生部門的虛擬變量。

其次，政府部門進駐微博的先后也可能是影響其關系網絡結構的因素。廣州市政府部門進駐微博帶有明顯的時間集中性，其中35個部門微博的創(chuàng)建時間集中在2011年12月中旬與2012年12月中旬兩個批次，因此，可設置虛擬變量以反映廣州政府部門入駐微博的時間屬性，2012年1月之前入駐微博的政府部門賦值為1，否則賦值為0。

再次，公眾關注度作為一種外部壓力有可能激發(fā)政府部門應用微博的行為，進而在微博關系網絡中占據更核心的位置。通過截取廣州市政府各個職能部門的粉絲關注數，發(fā)現大部分政府部門微博的公眾關注量都在10萬以下，除此之外的部門都具備20萬以上的關注量，為了方便觀察關注量的影響，將10萬為閾值設定為微博公眾關注度的虛擬變量（大于10萬賦值為1，小于10萬賦值為0）。

最后，還需考慮微博關系網絡中個體行為對網絡結構的影響，通過對原關系矩陣變換構造一組新矩陣，其行向量代表特定部門參與的、針對其他不同部門的集體關注規(guī)模，列向量代表特定部門被多少其他部門所關注。我們將其中的各組行向量分別取算術平均值以構造一組新的變量，即特定部門參與的、針對其他不同部門微博的集體關注平均規(guī)模，其反映的是微博環(huán)境下廣州市某一政府部門積極主動聯(lián)系其他部門的程度。

若假設廣州政府部門間微博關系網絡的結構會受到各部門的民生屬性、入駐時間、公眾關注度以及網絡關系中主動程度的影響，那么以上四個變量，即廣州市各政府部門的民生屬性（記為liv）、入駐微博時間（記為time）、公眾關注度（記為pub）及其自身參與的、針對其他不同部門微博的集體關注規(guī)模（即網內活躍度，記為scale），構成網絡關系數據的四個自變量。

另外，用特征向量中心度（記為eig）衡量各個部門在整個廣州政府部門間微博關系網絡的位置，并將其作為因變量進行關系檢驗。特征向量中心度則是網絡中某個結點重要性的度量，這個重要性直觀體現了這一節(jié)點在網絡中的位置。其中，特征向量中心度不僅關注某點所處關系的數量，并且還考慮關系的質量：特征向量中心度高的點既可以是具有較多交互關系的點，也可以是處于關鍵結構洞位置的節(jié)點。總的來看，特征向量中心度能相對較好地綜合反映政府部門在微博關系網絡結構中的位置。

（二）回歸分析與t檢驗

從多元回歸的檢驗結果看（見表3），在廣州，民生部門確實有可能比其他部門在微博關系網絡中更加活躍（民生類部門0.631的系數大于截距項所代表其他部門0.399的系數），但這種現象可能是隨機發(fā)生的（P值為0.423），并不能說民生部門一定會比其他部門具有更活躍的微博行動；與此類似的是，公眾關注度的增加對于政務微博在網絡結構中的位置提升的促進作用并不顯著（P值為0.376）。另一方面，可以認為越早進駐微博的政府部門將在微博關系網絡中占據更加核心的位置（P值為0.095）。最后，政府部門自身主動關注其他部門微博能建構起回應性關系（P值為0.001），從而使其占據微博關系網絡中的核心位置。

政務微博關系網絡體現出了明顯的核心-邊緣結構，而這一結構的形成帶有明顯的時間印記，并與部門間內部的活躍度存在強關聯(lián)，并與部門的民生屬性和公眾關注度存在弱關聯(lián)。那么，在這樣一個微博關系網絡中，處于什么結構位置的政府部門會具有更活躍的外部溝通行為？對于這個問題，可建立如下假設：

H1a邊緣位置的政府部門分享信息程度大于核心位置的政府部門；

H1b核心位置的政府部門分享信息程度大于邊緣位置的政府部門。

其中，我們采用部門發(fā)表的微博數量衡量其分享信息的程度，Group1代表邊緣位置部門的微博數量（以區(qū)塊1部門為樣本），Group2代表作為核心位置部門的微博數量（以區(qū)塊3與區(qū)塊4部門為樣本）。

表3 以置換為基礎的多元回歸顯著性檢驗結果

根據t檢驗（通過1萬次隨機置換，得出兩組均值之差抽樣分布的顯著性水平，見表4）的結果來看，可拒絕假設H1a（P值為0.926），同時支持假設H1b（P值為0.074）。因此，我們可以認為處于微博網絡結構核心位置的政府部門相對來說更傾向于分享信息。

表4 對核心與邊緣政府部門分享信息程度進行均值差檢驗的結果

（三）相關結論

1.地方政府微博運營缺乏內在動力

首先，主動關注其他政府部門的微博很可能提升本部門在微博網絡中的結構位置，同時也不是一件難事。另一方面，政府運營微博的成本較低，且能帶來公信力提升的回報［20］，但實證結果顯示，仍然有部分政府部門處在微博關系網絡中的邊緣位置，并具有相對于核心位置的部門更消極的信息分享行為，這說明這部分政府部門的政務微博處于事實上的半休眠狀態(tài)。

其次，政務微博關系網絡的結構位置帶有明顯的時間印記，即更早進駐微博的政府部門更能占據微博關系網絡的核心位置。同時，微博關系網絡是雙向的，這意味著微博資歷越長的部門反而會比新進入者更加積極地構建的交互網絡，另外，考慮到微博關系網絡較低的密度值，即部門間的整體交互并不密切，這說明政府各部門普遍將微博視作常規(guī)發(fā)布工具而非信息溝通平臺。

最后，活躍的政府微博通常具有高公眾關注度，而高公眾關注度并不必然促使一個政府微博的活躍運營，這意味著政務微博的活躍行為往往是其社會影響力增強的必要條件，而根據現狀描述與分析結果，可以推斷出，在當前制度體系下這種社會影響力增強并非是地方政府部門普遍追求的目標。一個可能解釋在于，在地方治理中，風險最小化的行動邏輯替代了收益最大化的行動邏輯［21］，言多必失的風險預期造成了多數政府部門不愿在網絡空間主動發(fā)聲，而傾向于被動回應。

2.驅動地方政府微博發(fā)展的動力來自于外在制度供給

從一級政府的政務微博關系網絡來看，其結構位置的時間印記，及其與部門民生屬性、公眾關注度的弱關聯(lián)，包括處于邊緣位置的政務微博的半休眠行為狀態(tài)，這綜合反映了強制性制度變遷對政務微博關系網絡顯著的整體性作用，即強制性制度變遷的壓力一方面給地方政府部門帶來不可抗的微博創(chuàng)建行為要求，另一方面，也可能給予其政務微博足夠的發(fā)展資源與合法性支持。

其中，廣州市于2012年年初發(fā)布的政府工作報告中首次提出政務微博建設的要求，而其在2013年、2014年與2015年的政府工作報告中卻毫無提及政務微博的發(fā)展，這表明2012年廣州首批部門微博創(chuàng)建伴隨著更大的正式制度壓力，同時也可能獲得更多的發(fā)展空間與資源支持。從實證結果來看，首批部門微博居于關系網絡結構的核心位置，并一直保持相對活躍的狀態(tài)亦印證了這點。相反，失去了外部的制度供給與壓力，地方政府微博關系網絡中的后來者便陷入了半休眠狀態(tài)，落在關系網絡結構的邊緣位置。

四、政策建議

（一）強化地方政府部門在微博議程設置中的話語地位

微博等社交媒體使公眾擁有了直接影響政策議程顯要性的潛在途徑，即議程設置具備了自下而上的政策溝通功能，在這樣的背景下，言多必失的風險預期造成地方部門的消極微博行為，拱手讓出了早期建立起與公眾良性互動信任基礎的機會，當突發(fā)事件發(fā)生時，這反而可能產生進一步的輿論風險。從本文的研究來看，將政務微博定位于信息發(fā)布工具無異于放棄擴大政府部門影響力的潛在途徑。因此，地方政府在網絡治理中，不僅是要埋頭做事，而且需要更多地擔當起與公眾交流互動的主導權。地方政府分享治理的參與權實際上是讓公眾承擔起更多的社會責任，在面對反對PX項目等鄰避行動時，更多的公民社會責任感將會削弱此類囚徒困境式行動中非理性的情緒與行為，以避免整個公共利益受損。

（二）建立政務微博影響力與部門績效考核相結合的評估機制

地方政府部門在缺乏體制外力的情況下，通常將微博視為常規(guī)行政在網絡上的簡單延伸，以較為保守的方式運營微博，無法進一步發(fā)揮社交網絡重構社會主體溝通模式、提升政府信任的潛能。從制度理性的角度出發(fā)，可考慮提供選擇性激勵的措施，地方政府根據各自的治理情景，綜合考慮地區(qū)間資源稟賦、人文環(huán)境，以及各個部門性質的區(qū)別，探索建立部門微博影響力與績效考核相結合的評估機制，以體制內常態(tài)化的激勵機制推動地方政府部門更加積極主動的參與微博互動，發(fā)揮其治理潛能。

（三）進一步開放政府數據信息

信息不對稱是建立網絡互動信任基礎需要克服重要方面。開放政府數據信息則是一種更加完整的信息共享行為，相比而言給予了公眾與其他社會主體更多選擇的機會，使政府數據信息得到更加多樣化的利用。在這一過程中，政府提供數據信息，私營部門與社會組織進行增值產品和服務開發(fā)，然后為公眾提供互動的進入獲取。根據經合組織國家的經驗，開放政府數據信息能提升公眾自我決策的能力，并促進公共事務中的公眾網絡參與。其中，在微博等社交網絡支持下，開放政府數據信息將使網絡用戶不僅限于內容與服務的被動消費者，更能成為積極的貢獻者與設計者［22］。因此，開放政府數據信息意味著為促進地方政府部門之間、地方部門與公眾更加有序良性的互動奠定了基礎。

（四）下一步的研究方向

本文嘗試將政務微博的研究引入到實證領域，但限于資源限制，未能將微博關系網絡拓展至更廣的范圍，在考慮網內部門間關系的基礎上，研究網絡與網絡之間的結構關系（包括上下級政府網絡，公眾關系網）。此外，本文的另一個缺陷在于數據的靜態(tài)特征，而采用分時的流量數據能帶來更好的研究效果［23］。同時，作為研究對象的微博由于是第三方運營，使本文可能忽略了一個重要事實，即網絡技術的特點也是影響社交媒體應用的因素，不同政府部門的技術能力，包括其他社交媒體（如微信）的創(chuàng)新與發(fā)展可能對政務微博關系網絡的結構產生沖擊，而以上這些將有待未來的研究進行解釋。

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Government Departments Relationship and Behavior Logic in Social Networks—Based on the Study of Government Micro-blog in Guangzhou City

WAN Fang1,ZHAO Guo-qin2
（1.School of Public Administration,Guangdong University of Finance&Economics,Guangzhou 510320,China；2.Research Institute of Finance and Economics,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081,China）

In the context of implementing the strategy of the powerful network nation,the micro-blog has become an important tool of gov?ernment network administration.Based on the data of Guangzhou city,this paper constructs and analyzes the micro-blog network relation?ships among local government departments through social network analysis method.The results show that the core-edge characteristic of the government departments micro-blog network structure with obvious time imprint is not shaped by the livelihood attributes of govern?ment department and public attention.In addition,government departments at core area tend to share information,this means that the gov?ernment behavior based on micro-blog created by policy,and subsequent development will rely on the access to the support of formal insti?tution.

government micro-blog；social network analysis；government behavior

F062.6;F49

A

1007-5097（2017）04-0161-06

［責任編輯：張兵］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.04.022

2016-09-30

國家社會科學基金青年項目（15CGL076）

萬方（1984-），男，湖南湘潭人，副教授，博士，研究方向：公共政策；

趙國欽（1984-），男，河南安陽人，副研究員，博士，研究方向：公共經濟。