中國農(nóng)村財經(jīng)研究會課題組

摘要：農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)發(fā)展好壞不僅對國家穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用，而且對于整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的影響作用。本文研究了財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的必要性和現(xiàn)實(shí)意義，分析了現(xiàn)階段財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的問題，在參考借鑒了發(fā)達(dá)國家財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，就促進(jìn)財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提出政策建議。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；財政政策

一、財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的必要性和現(xiàn)實(shí)意義

（一） 財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的必要性

1.農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的突出地位

在我國。農(nóng)業(yè)不僅是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而且農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r制約乃至決定著其他產(chǎn)業(yè)和全社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)業(yè)發(fā)展好壞不僅對國家穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用，而且對于整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的影響作用，主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為人類提供基本的生存條件，是開展其他生產(chǎn)活動的基礎(chǔ)。無論人類社會發(fā)展到什么階段，都離不開食物消費(fèi)，而不論何種食物，最終都離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第二，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高是工業(yè)化的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為工業(yè)特別是為輕工業(yè)生產(chǎn)提供最重要、最基本的原料，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高為工業(yè)發(fā)展提供資金積累、為工業(yè)生產(chǎn)提供巨大的市場。第三，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)源源不斷地提供能滿足居民消費(fèi)需要的生活資料和工業(yè)部門所需的原材料時，社會才會穩(wěn)定，國民經(jīng)濟(jì)才能健康有序地運(yùn)行與發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然等因素的影響，與工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)經(jīng)營等相比有特殊性。這種特殊性主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性。農(nóng)業(yè)是一個自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織的過程。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對象是有生命的物質(zhì)，而土地、森林、水利和氣象是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素。人類利用動植物生長機(jī)制和資源要素的配置為社會提供產(chǎn)品，但由于動植物生長發(fā)育規(guī)律和自然環(huán)境的制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性和周期性等特點(diǎn)。第二，農(nóng)業(yè)供需的波動性。市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性小、可替代性差，但其供給彈性較大、轉(zhuǎn)換性差。相對穩(wěn)定的需求和不規(guī)則波動的供給，會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)常處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，而這又很難依靠農(nóng)業(yè)自身力量通過市場加以克服，從而影響國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。第三，農(nóng)業(yè)發(fā)展的欠佳性。長期以來，我國農(nóng)產(chǎn)品的價格相對偏低，而農(nóng)業(yè)投入品的價格相對偏高，即工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格之間存在著不利于農(nóng)業(yè)部門發(fā)展的“剪刀差”。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位分散單一的情況下，這就使農(nóng)業(yè)部門的盈利水平長期處于偏低狀態(tài)，農(nóng)業(yè)部門自我積累能力不足，嚴(yán)重地影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

（二）財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的現(xiàn)實(shí)意義

1.可以滿足國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給，保障國家糧食安全

滿足農(nóng)產(chǎn)品供給，保證國家糧食安全不僅是農(nóng)業(yè)的最基本功能，也是各國在不同發(fā)展階段對農(nóng)業(yè)的一致要求。不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何階段，農(nóng)業(yè)不僅起到了保障性功能作用，而且也是其他功能得以發(fā)揮的基礎(chǔ)。對13億多的人口大國而言，一方面，糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)在滿足人民多樣化需求方面顯得極為重要，在維護(hù)國家安全戰(zhàn)略方面依然具有不可替代的作用。因而，現(xiàn)代多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)著力改善糧食生產(chǎn)條件，緊緊依靠科技進(jìn)步，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，不斷向社會增加優(yōu)質(zhì)、安全和多樣性的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，以適應(yīng)人民生活水平提高的需要。

2.可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化的良性互動

農(nóng)業(yè)發(fā)展是工業(yè)化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提條件。工業(yè)化起步階段是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)而實(shí)現(xiàn)的。在工業(yè)革命以前，農(nóng)業(yè)是社會上唯一的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，也是社會生存的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。在工業(yè)化發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)資本積累往往被首先用于工業(yè)化發(fā)展，進(jìn)入工業(yè)社會，隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)主導(dǎo)作用逐漸被工業(yè)部門所取代，工業(yè)則成為社會經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)部門，但農(nóng)業(yè)部門的基礎(chǔ)性即其生存保障性，還沒有其他部門可取代，農(nóng)業(yè)依然是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，依然起著保障工業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和持續(xù)發(fā)展。到工業(yè)化中期，便進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，工業(yè)化不僅為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了充足的資金支持，也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供物質(zhì)技術(shù)裝備條件，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升則又促進(jìn)工業(yè)化的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為工業(yè)化提供充足的勞動力和原料支撐。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，農(nóng)業(yè)開始轉(zhuǎn)向?yàn)檩^高生產(chǎn)率的生產(chǎn)部門，特別是農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)，包括農(nóng)機(jī)化、栽培技術(shù)、良種化普遍推廣使用，不僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善，也節(jié)省了大量農(nóng)村勞動力，為工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展提供充足的勞動力資源。不僅如此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高也為工業(yè)生產(chǎn)提供了大量的原材料，包括輕紡、醫(yī)藥、化工、食品工業(yè)等行業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化互動

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了必要的生產(chǎn)要素。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升不僅為城市生產(chǎn)提供豐富的農(nóng)產(chǎn)品，滿足城鎮(zhèn)居民對農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的需求，也提高了農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成，資本有機(jī)構(gòu)成的提高可以節(jié)約大量的農(nóng)村剩余勞動力，這就為城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需勞動力提供了大量的后備資源；同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也為城市發(fā)展提供更多的土地資源，這些土地資源既來源于單位面積土地產(chǎn)出率的提高，也來源于農(nóng)村土地利用率提高。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了市場需求。一方面，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要有先進(jìn)的物質(zhì)技術(shù)裝備作保障，包括大量的農(nóng)業(yè)機(jī)械、電力、化肥、農(nóng)藥、除草劑等。這直接刺激城鎮(zhèn)工業(yè)品投入的有效增長和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。另一方面，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的不斷提高，以及農(nóng)民收入的不斷增加，不僅促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)市場的擴(kuò)大，從而為城鎮(zhèn)的工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)消費(fèi)等發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化水平不斷提升。

4.可以促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是整個國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的支撐。農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是由農(nóng)業(yè)具有生態(tài)保護(hù)的功能決定的。農(nóng)業(yè)在生態(tài)保護(hù)方面，如在防洪澇災(zāi)害、涵養(yǎng)水源、防止土壤侵蝕和水土流失、處理有機(jī)廢棄物、凈化空氣提供綠色景觀和自然景觀方面起著無可替代的作用。所以，應(yīng)重視農(nóng)業(yè)在生態(tài)保護(hù)方面功能的發(fā)揮，最大限度地發(fā)揮農(nóng)業(yè)在生態(tài)保護(hù)方面的作用，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)乃至整個環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。此外，通過拓展農(nóng)業(yè)的多種功能，如發(fā)展觀光旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)、項目農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工，吸納更多的人來農(nóng)村旅游和消費(fèi)，可增加農(nóng)民的收入。

二、財政支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理論依據(jù)

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相關(guān)概念

1.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念和特征

（1）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念：它是相對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)而言，指處于一定市場經(jīng)濟(jì)條件下具有現(xiàn)代先進(jìn)科技水平的農(nóng)業(yè)形態(tài)。具體是指用機(jī)械代替人力畜力的、用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)武裝的、以現(xiàn)代管理理論和高效便捷的信息系統(tǒng)，從而提高生產(chǎn)效率達(dá)到現(xiàn)代先進(jìn)水平的農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和不發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)的過程。

（2）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征。具體表現(xiàn)在五個方面：

一是先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和設(shè)備廣泛用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比占有較高的投入水平和產(chǎn)出水平；二是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的有機(jī)結(jié)合，從而提高勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)品的商品化率；三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已經(jīng)開始向生物化工、微生物等方面擴(kuò)展，并與現(xiàn)代工業(yè)相連接；四是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)勞動者擁有現(xiàn)代化的技能和技術(shù)水平，其生活水平較高并且生活環(huán)境較好；五是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能夠有效實(shí)現(xiàn)稀缺資源的節(jié)約和有效利用，著重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理，使農(nóng)業(yè)資源生態(tài)環(huán)境擁有較高的資源轉(zhuǎn)化率和利用率。

2.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的概念和特征

（1）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的概念：是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程和手段，換句話來說，也就是利用現(xiàn)代科技手段和技術(shù)裝備來武裝農(nóng)業(yè)，運(yùn)用科學(xué)管理的方法來管理農(nóng)業(yè)，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化成為具有世界先進(jìn)水平農(nóng)業(yè)的過程。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個相對性比較強(qiáng)的概念。例如衡量一個國家是否實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不能把本國已經(jīng)達(dá)到的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)水平同本國過去的情況相比，而應(yīng)該同當(dāng)時在經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上已達(dá)到世界先進(jìn)水平的國家比。只有在經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上趕上、接近或超過當(dāng)時先進(jìn)國家的水平，才算實(shí)現(xiàn)了和基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。

（2）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本特征

從目前世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的大趨勢和社會環(huán)境來看，中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，至少應(yīng)具備以下六個方面的基本特征：①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程機(jī)械化，把科學(xué)技術(shù)較多地運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中去，不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的手工化作業(yè)，采用大面積機(jī)械化作業(yè)從而提高單位產(chǎn)出率；②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理方式集約化，放棄了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的粗放式經(jīng)營，轉(zhuǎn)向集約式經(jīng)營，使用生物技術(shù)等手段減少生產(chǎn)的投人，從而提高產(chǎn)品的效益降低產(chǎn)品的成本；③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、社會化和區(qū)域化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他部門緊密結(jié)合，從而提高農(nóng)產(chǎn)品的商品化；④農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)良性的經(jīng)營循環(huán)市場化，可以將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的“投入一產(chǎn)出一消費(fèi)”的經(jīng)營循環(huán)模式得以充分體現(xiàn)和運(yùn)用；⑤經(jīng)濟(jì)活動的信息化，人們可以在網(wǎng)絡(luò)中尋找自己所需要的農(nóng)業(yè)信息，例如生態(tài)資源信息、農(nóng)業(yè)資料供求信息等，并且還可以在網(wǎng)絡(luò)上訂購或者出售自己的農(nóng)產(chǎn)品；⑥從事勞動生產(chǎn)的勞動者和管理者具有較高的現(xiàn)代化知識和現(xiàn)代化的思想。

（二）財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論基礎(chǔ)

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身的特點(diǎn)

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展依賴于農(nóng)業(yè)投資的推動，農(nóng)業(yè)與金融的依存度或相關(guān)性是越來越多。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要資金有效地籌集、投入和使用。林毅夫研究中國20多年農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)證分析中得出，農(nóng)業(yè)發(fā)展與資本投入正向的相關(guān)性，農(nóng)業(yè)發(fā)展中資本的貢獻(xiàn)率逐漸超過勞動力的貢獻(xiàn)率。例如：l978年以前，農(nóng)業(yè)勞動力投入每增加一個百分點(diǎn)，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值上升0.5個百分點(diǎn)，1979年以后則下降為0.2個百分點(diǎn)；資本投入在1978年前每增加1%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值則上升0.6個百分點(diǎn)，1979年以后，資本投入每增加1%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值則上升0.85個百分點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)是與眾不同的產(chǎn)業(yè)，是一個特殊的經(jīng)濟(jì)類型，它的基本特征是，自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的相互交織和有機(jī)統(tǒng)一。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，“在農(nóng)業(yè)上，自然也和人一起勞動，自然的勞動，雖無需代價，它的生產(chǎn)物卻和最昂貴的工人生產(chǎn)物一樣，有它的價值”。不過，為了擴(kuò)大再生產(chǎn)過程中的能量和物質(zhì)循環(huán)的容量，不許從農(nóng)業(yè)自然循環(huán)的外部增加能量和物質(zhì)的輸入。在正常的自然條件和合理投入條件下，外部投入越多，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也就越多。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性決定了農(nóng)業(yè)投資需求的增長相對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出量的增長具有超前性。這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)投資建設(shè)周期較長，其效益的發(fā)揮存在滯后性。沒有超前的農(nóng)業(yè)投入，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的增長就無法做到。

從公共產(chǎn)品和公共選擇理論看，農(nóng)產(chǎn)品從嚴(yán)格意義上講屬于非公共產(chǎn)品，但其有關(guān)國計民生，具有明顯的外溢效應(yīng)，而農(nóng)業(yè)本身又是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是重要的公共部門，這樣，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資時就存在著市場選擇的問題。為了滿足經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要以及達(dá)到收入在各行業(yè)大致公平分配的目的，一國政府必須對農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)給予投資和補(bǔ)貼，通過政府財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的大量直接與間接投資，來保證農(nóng)產(chǎn)品的充足與均衡供應(yīng)。公共選擇理論劃分了私人部門與公共部門的職責(zé)，為政府財政對農(nóng)業(yè)投資提供了理論依據(jù)。

此外，農(nóng)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的中間環(huán)節(jié)，既要靠上游部門提供大量的現(xiàn)代化商品投入物，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的物質(zhì)技術(shù)支持系統(tǒng)，又依靠下游部門吸收轉(zhuǎn)化農(nóng)產(chǎn)品，使產(chǎn)品增值，農(nóng)民增收，因而政府對農(nóng)用工業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)進(jìn)行投資，也顯得十分必要。

2.農(nóng)業(yè)對社會的貢獻(xiàn)

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，與投入在制造業(yè)上的等量資本比較，投入在農(nóng)業(yè)上的資本，不僅推動較大的生產(chǎn)型勞動量，而且，按照它所雇傭的生產(chǎn)性勞動的量來說，它對一國土地和勞動的產(chǎn)物所增加的價值，對國內(nèi)居民的真實(shí)財富和收入所增加的價值，都大得多，在各種投資用途中，農(nóng)業(yè)投資最有利于社會。在亞當(dāng)·斯密看來，農(nóng)業(yè)投資是最具有生產(chǎn)性的，因而應(yīng)該優(yōu)先得到鼓勵和支持保證。

當(dāng)代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·梅勒在1961年發(fā)表的題為《農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用》的重要論文中，把農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長的原動力，以此強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性。該文把農(nóng)業(yè)作用歸納為五個方面的作用，即勞動、資本、外匯、糧食和市場貢獻(xiàn)。同年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)齑哪脑谄涿陡鲊?jīng)濟(jì)增長》中也持大致相同的觀點(diǎn)。

關(guān)于農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)，印度學(xué)者加塔克在《農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》的論著中作了詳細(xì)的論述。一般認(rèn)為，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)包括四個方面：一是產(chǎn)品貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是以對農(nóng)產(chǎn)品需求增長為特征，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對于農(nóng)產(chǎn)品的原料需求及非農(nóng)人口對食品的需求，都要求農(nóng)業(yè)的相應(yīng)增長。二是外匯貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，農(nóng)產(chǎn)品等初級產(chǎn)品的出口構(gòu)成了一個國家出口的主要組成部分，該國家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所需進(jìn)口的設(shè)備，在很大程度上仰仗農(nóng)業(yè)的創(chuàng)匯。三是要素貢獻(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，農(nóng)業(yè)中的資本和勞動力逐漸轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，成為后者發(fā)展和擴(kuò)大的重要源泉。四是市場貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，農(nóng)業(yè)人口占整個人口的比重很大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在相當(dāng)程度上要依賴于農(nóng)業(yè)人口作為消費(fèi)對象。農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供不斷擴(kuò)大的市場。

此外，農(nóng)業(yè)還有許多不容忽視的作用或貢獻(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，不僅沒有絲毫降低，反而具有不斷增強(qiáng)的趨勢，并且對于各國政府的農(nóng)業(yè)政策制定有重大影響。一是“國家安全貢獻(xiàn)”。食品的安全供給，從來就是農(nóng)業(yè)所肩負(fù)的一項重要使命。一個國家能否保證食品的安全，關(guān)系到戰(zhàn)爭的勝敗、談判的地位和民族的尊嚴(yán)。當(dāng)今世界所賴以立足的地球，充滿種種不確定性，生態(tài)環(huán)境在變化，自然災(zāi)害頻繁。由于農(nóng)業(yè)對于自然界的依賴性并沒有發(fā)生改變，人和自然界的變故首先都會傷害到農(nóng)業(yè)。所以一個高度發(fā)達(dá)、能夠抵御自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，永遠(yuǎn)不是多余的。二是“選票貢獻(xiàn)”。無論在哪個時代，東方還是西方，農(nóng)民從來就是一個重要的利益集團(tuán)和政治力量。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)真正成為不可忽視的利益集團(tuán)和選民基礎(chǔ)，還是當(dāng)他們的人數(shù)降低到較小的一定比例時。此時集體行動的成本降低了，游說激勵提高了，從而談判地位也就提高了。農(nóng)民選票的重要性無疑來自于農(nóng)業(yè)的重要地位。三是“生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)”。長期以來，大多數(shù)社會關(guān)心的仍然是直接的物質(zhì)利益，當(dāng)價格等一系列信號被扭曲的情況下，人類對于環(huán)境和自然資源則難以擺脫“涸澤而漁”的態(tài)度。這意味著隨著人類社會越來越發(fā)達(dá)，環(huán)境惡化的趨勢有可能加劇，于是，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了自然資源和環(huán)境保護(hù)主義運(yùn)動，或稱為“綠色和平運(yùn)動”。由于農(nóng)業(yè)是與自然環(huán)境打交道最多、關(guān)系最密切的產(chǎn)業(yè)，由此引發(fā)的“綠色戰(zhàn)爭”也最多，農(nóng)業(yè)因此成為一個重要的政策砝碼。對于發(fā)展中國家而言，農(nóng)業(yè)的作用和影響更為重要，因?yàn)樽鳛槠浒l(fā)展主體的工業(yè)化推進(jìn)速度取決于生產(chǎn)要素供給結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)這兩類因素的變化，而這兩類因素的變化又取決于農(nóng)業(yè)質(zhì)態(tài)水平和農(nóng)業(yè)收入水平，農(nóng)業(yè)質(zhì)態(tài)水平和農(nóng)業(yè)收入水平的提高在很大程度上取決于農(nóng)業(yè)投資水平及投資收益率。因此，保持工業(yè)化穩(wěn)步推進(jìn)，必須對農(nóng)業(yè)的總量及結(jié)構(gòu)從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀角度予以重點(diǎn)布置。

3. 農(nóng)業(yè)所處不同發(fā)展階段

農(nóng)業(yè)發(fā)展階段理論主要建立在羅斯托的一般模式基礎(chǔ)之上，并吸收了喬根森、拉尼斯的動態(tài)二元經(jīng)濟(jì)模式理論。沃頓把農(nóng)業(yè)發(fā)展分為三個階段：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)（或靜態(tài)階段）、過渡階段和動態(tài)階段。梅勒對農(nóng)業(yè)階段的系統(tǒng)闡述把重點(diǎn)放在兩條分界線上，即傳統(tǒng)階段與勞動密集型階段之間的技術(shù)變革界線和由勞動力與資本的變化確定的界線。

農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段轉(zhuǎn)向勞動密集型過渡階段和資本密集型階段，這個過程主要依賴技術(shù)變化，而且技術(shù)變化通常要求資本要素的配合。韋茨認(rèn)為，農(nóng)業(yè)主要經(jīng)歷三個發(fā)展階段，最初和最原始的階段是純粹的生產(chǎn)率低下的維持生存農(nóng)業(yè)或糊口農(nóng)業(yè)、混合的或多樣化的農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。在維持生存農(nóng)業(yè)階段，生產(chǎn)和消費(fèi)達(dá)到一種低水平均衡，資本投入少，產(chǎn)量和生產(chǎn)率均不高，土地和勞動力是主要的生產(chǎn)要素；在混合農(nóng)業(yè)階段，隨著經(jīng)濟(jì)作物開始種植，單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，農(nóng)民將商品剩余出售，一方面用以提高消費(fèi)水平，一方面用于擴(kuò)大再生產(chǎn)。由于種植經(jīng)濟(jì)作物比種植糧食作物需要選擇更多的密集型（資本和勞動）技術(shù)，因而土地產(chǎn)出率水平在勞動力供給充足條件下取決于追加生產(chǎn)的資本投入量；在現(xiàn)代化商品農(nóng)業(yè)階段，農(nóng)業(yè)發(fā)展不再集中于土地、勞動力等方面的利用，相反，資本形成、技術(shù)進(jìn)步等在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因而，不同時期農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要投入是一樣的。

4.農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變

粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式的主要推動力來自大規(guī)模的資源和物質(zhì)資本投入，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式則要求更多的依靠資源的有效配置和合理利用，因而人們會很容易懷疑投資在新的增長方式中的作用，從而忽視投資、甚至否定投資的重要性。要看到，農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變必須建立在一定的物質(zhì)基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)投入直接地規(guī)定著農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的補(bǔ)償和擴(kuò)張能力。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，輸入和輸出之間呈正相關(guān)關(guān)系。沒有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)投入，就不可能有更高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，絕對不是要否定投資的作用。事實(shí)上，投資方式在很大程度上影響著經(jīng)濟(jì)增長方式，因而，要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，就必須注意投資活動的質(zhì)量。同時，投資是一個內(nèi)涵深刻、外延廣泛的概念，它不僅指物質(zhì)資本的投資，同時也包括人力資本投資和發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、提高技術(shù)水平及投入物質(zhì)量的投資，其中當(dāng)然也包括提高勞動力這一傳統(tǒng)投入要素質(zhì)量的人力資本投資。物質(zhì)資本的凈投資，顯然不是投資概念的全部內(nèi)容。而我們傳統(tǒng)的投資方式恰恰是把物質(zhì)資本的凈投資幾乎等同于整個投資的全部內(nèi)容，只注重數(shù)量而忽視投資質(zhì)量，正是這種投資方式造成了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的粗放式增長。

眾所周知，集約型經(jīng)濟(jì)增長主要通過技術(shù)進(jìn)步來實(shí)現(xiàn)。然而，無論是節(jié)約勞動或節(jié)約資本的偏向性技術(shù)進(jìn)步，還是中性技術(shù)進(jìn)步，都是通過人力資本和物質(zhì)資本投資而取得的，體現(xiàn)在新生產(chǎn)出來的具有較高技術(shù)含量的投資品種或教育和訓(xùn)練出來的高素質(zhì)的勞動力身上，并借助于投資活動而得以實(shí)現(xiàn)。對中國而言，要實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，就要改變以往的投資方式，做到物質(zhì)資本和人力資本的投資并重，使兩種形式的資本相輔相成、相互促進(jìn)。

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)投資呈現(xiàn)出相對減少和不穩(wěn)定的趨勢和特點(diǎn)，“八五”以來，農(nóng)業(yè)投資雖然有所起色，但這種變化的致因在于農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)以及強(qiáng)大的輿論誘導(dǎo)和政治壓力（這種壓力主要來自于高通脹率下城市消費(fèi)者集團(tuán)的利益表達(dá)），并不反映農(nóng)業(yè)投資的體制性變化，農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長的制度性基礎(chǔ)和良性運(yùn)行機(jī)制尚未形成。相反，它可能是應(yīng)急性的短期調(diào)整。因此，中國農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展迫切需要建立高效穩(wěn)定的投資增長機(jī)制，否則，按照現(xiàn)有的融資和投資水平及其增長潛力，很難滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展對資金的巨大需求，也可以說，今后農(nóng)業(yè)發(fā)展成敗的關(guān)鍵在于能否建立起穩(wěn)定而有效的農(nóng)業(yè)投資增長機(jī)制。

農(nóng)業(yè)投資的增加將促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而可以直接或間接地帶動國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是因?yàn)椋旱谝?，農(nóng)業(yè)投資的增加，一方面增加了對農(nóng)用工業(yè)品的需求，另一方面也擴(kuò)大了以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)的產(chǎn)品供給，因而帶動農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第二，農(nóng)業(yè)投資的增加，可以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，從而為農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。第三，農(nóng)業(yè)投資增加，農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品價值將會穩(wěn)定下降，使農(nóng)業(yè)部門的工資保持較低水平，間接使非農(nóng)部門獲利。第四，農(nóng)業(yè)投資的增加，帶來農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)民收入提高，農(nóng)民收入提高后對消費(fèi)品的需求增大，從而推動消費(fèi)品工業(yè)的發(fā)展。

在農(nóng)業(yè)投資與農(nóng)業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系上，英國牛津大學(xué)J.A.Moller對此曾經(jīng)作過深入的研究。他對l7個發(fā)達(dá)國家1970—1985年的資料和18個發(fā)展中國家l975—1977年的資料分析表明，人均國民收入每增長l%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的比重下降0.6%，農(nóng)業(yè)占有的固定資產(chǎn)在國內(nèi)總固定資產(chǎn)的比重下降0.3%，平均每公頃土地或每個農(nóng)業(yè)勞動力占有的農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)分布增長0.6%和l.3%。這說明，人均國民收入增長主要靠非農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，但是又要靠農(nóng)業(yè)發(fā)展提供保證。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的條件下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的份額比較大，農(nóng)業(yè)投資占總投資的比重較小，且農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重大大高于農(nóng)業(yè)投資比重。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)投資占總投資的比重逐步增大，甚至超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重。這是因?yàn)椋诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)資金集約化程度越來越高，單位土地面積上平均投資量也越來越多，每個農(nóng)業(yè)勞動力平均投資增長得更快，一些發(fā)達(dá)國家如美國、法國、德國的農(nóng)業(yè)工人人均固定資產(chǎn)額已經(jīng)接近或超過工業(yè)部門的人均固定資產(chǎn)額。這還沒有將土地資本計算在內(nèi)，如果計人土地資本，那么這些國家中的農(nóng)業(yè)部門每個勞動力平均占有固定資產(chǎn)額就大大高于工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的平均水平。

世界農(nóng)業(yè)投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)現(xiàn)象同樣存在于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，表現(xiàn)在隨著人均國民收入的增長，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值或農(nóng)業(yè)投資占社會總投資的比重下降，而平均每個農(nóng)業(yè)勞動力或每畝耕地的農(nóng)業(yè)投資上升。但是中國農(nóng)業(yè)投資的變動趨勢同世界農(nóng)業(yè)投資的變動趨勢存在著明顯差別，農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合課題組曾根據(jù)l952—1985年有關(guān)的統(tǒng)計資料，建立了一組中國農(nóng)業(yè)投資與人均收入關(guān)系分析式來探討這一問題，結(jié)果如下：人均國民收入每增加1%，中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重下降0.23%，相當(dāng)于世界農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值比重下降率（0.49%）的一半，而農(nóng)業(yè)投資占社會總投資的比重下降0.45%，相當(dāng)于世界農(nóng)業(yè)投資的比重下降0.20%的近2倍。因此產(chǎn)生了兩個極端：一是隨著經(jīng)濟(jì)的增長，中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重，大于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的世界農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重。換言之，中國農(nóng)業(yè)對社會的貢獻(xiàn)，從相對意義上說，日益大于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的世界農(nóng)業(yè)對社會的貢獻(xiàn)。二是隨著經(jīng)濟(jì)的增長，中國農(nóng)業(yè)投資占總投資的比重日益小于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下世界農(nóng)業(yè)投資占總投資的比重。也就是說，隨著經(jīng)濟(jì)增長，中國社會對農(nóng)業(yè)的投資，相對而言逐漸小于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下世界社會對農(nóng)業(yè)的投資。這兩種趨勢如果表現(xiàn)在圖像上，那么，世界農(nóng)業(yè)投資占總投資的比重逐漸接近于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重，并在達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平后，前者甚至大于后者。而中國的狀況剛好相反，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，農(nóng)業(yè)投資占總投資的比重，相對而言，越來越小于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重。上述現(xiàn)象，特別需要予以關(guān)注并加以反思。

5.農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生，是基于全球農(nóng)業(yè)面臨著日益嚴(yán)重的資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化問題?！翱沙掷m(xù)農(nóng)業(yè)”的概念首先是著名生物學(xué)家羅德爾于1983年在其發(fā)表的持續(xù)農(nóng)業(yè)研究論文中提出的。

1991年4月聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）在荷蘭召開有l(wèi)24個國家的高級專家出席的農(nóng)業(yè)與環(huán)境國際會議，通過了著名的《登博斯宣言》，闡明了“可持續(xù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展”（Sustainable Agricul—ture and Rural Development，SARD，社會上通常簡稱為可持續(xù)農(nóng)業(yè)）概念的內(nèi)涵?！缎浴穼沙掷m(xù)農(nóng)業(yè)的定義：“……管理和保護(hù)自然資源基礎(chǔ)，并調(diào)整技術(shù)和較高改革方向，以便確保獲得和持續(xù)滿足目前幾代人和今后世世代代人需要?！边@種（農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)部門）持續(xù)發(fā)展能保護(hù)土地、水資源、植物和動物遺傳資源，而且不會造成環(huán)境退化，同時技術(shù)上適當(dāng)、經(jīng)濟(jì)上可行、能夠被社會接受。中國在改造自然，開發(fā)資源方面沒有正確地遵循自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對資源采取掠奪式利用方式，造成資源破壞和環(huán)境惡化，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中出現(xiàn)了一系列困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題：人均耕地面積減少，水旱災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，抗災(zāi)能力薄弱。因此，合理開發(fā)利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展持續(xù)農(nóng)業(yè)等方面的投入是今后財政投入的重點(diǎn)。

6.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的多種功能性

農(nóng)業(yè)從單一向人們提供農(nóng)產(chǎn)品需求已轉(zhuǎn)向生態(tài)旅游、休閑觀光、農(nóng)家樂采摘體驗(yàn)等方面的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多功能性已被世界各國所普遍認(rèn)可，它既是全球農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，也是我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。這種選擇源自于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的到來所帶來的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶來了整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)變化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級和人們業(yè)余休閑時間的增多，不僅可利用農(nóng)業(yè)的多種功能為農(nóng)民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，也為農(nóng)業(yè)發(fā)展拓展更多的空間和領(lǐng)域提供了可能。

三、現(xiàn)階段財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持存在的問題

1.財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入規(guī)?？偭科?、資金投入增長較慢，尚未形成健全的資金投入增長機(jī)制

近年來，我國財政收入呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，但財政支農(nóng)資金的增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于每年財政收入的增長率，這與農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位是不相符的。從資金投入總量看，盡管我國每年用于農(nóng)業(yè)的財政支出規(guī)模一直在增加，中央財政支農(nóng)資金絕對值每年都在遞增，如果扣除通貨膨脹的因素，財政支農(nóng)資金的總量仍然不高。尤其是中西部一些省份的落后地區(qū)出現(xiàn)不增反降。從2007—2008年中央財政用于農(nóng)業(yè)支出看（見表1），財政用于農(nóng)業(yè)支持力度不斷加大，但財政支農(nóng)占財政支出的增速緩慢，增長幅度不高，沒有超過10%。

財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政總支出的比重從2007年的8.7%，上升到2012年的9.8%，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高的國家，政府用于農(nóng)業(yè)的財政支出一般占財政總支出的比重為12%—13%，有的甚至能夠達(dá)到20%。這很難滿足不斷擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。財政支農(nóng)投入增速緩慢，規(guī)?？偭坎蛔悖粌H影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也削弱了財政政策引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的作用效力。從財政投入增長機(jī)制看，雖然國家《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：各地政府對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政支出總額要高于當(dāng)年財政支出總額的10%，對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政支出增速要高于當(dāng)年的財政支出增速，并形成穩(wěn)定增長。然而現(xiàn)階段不少地區(qū)的上述兩項指標(biāo)都沒有形成穩(wěn)定增長，一些年份指標(biāo)都低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，加上農(nóng)村土地?zé)o法流動以變現(xiàn)價值，導(dǎo)致農(nóng)民因缺少投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金渠道而約束了農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，這非常不利于農(nóng)民的增產(chǎn)增收。

2.財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，人員和辦公經(jīng)費(fèi)支出較高，對農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用投入不足

財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)是財政經(jīng)費(fèi)中對支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、涉農(nóng)部門事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)支出等各項支出的比例關(guān)系，反映國家對農(nóng)業(yè)投入的重點(diǎn)和方向。從近年來我國農(nóng)業(yè)支出總額在財政支出中所占比重來看，絕對額在逐年增加，但其增長幅度相較于我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的速度不配套。從表1數(shù)據(jù)可以看出，新增的“四項補(bǔ)貼”雖然在逐年增長，環(huán)比增長幅度分別為100.7%、23.7%、—0.04%、14.7%、16.9%，但是增長幅度不穩(wěn)定，且增長幅度較緩?！八捻椦a(bǔ)貼”總值相對于“支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出”、“農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展支出”這三項經(jīng)費(fèi)而言，在財政“三農(nóng)”支出總額中所占份額最小，這一資金支持結(jié)構(gòu)與目前我國農(nóng)業(yè)大國地位極不相符。要看到當(dāng)前財政支農(nóng)資金用于涉農(nóng)部門的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)依然偏高，而用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的資金不足。體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)市場信息化服務(wù)體系、農(nóng)村現(xiàn)代物流體系、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測執(zhí)法體系等方面資金投入嚴(yán)重不足，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從財政對農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用的支出情況看，財政支農(nóng)支出比重一直很低。雖然近年來中央財政對“三農(nóng)”的投入逐年增加，從2000年的1231.5億元到2010年財政支農(nóng)資金的8183.4億元。2011年中央財政用于“三農(nóng)”支持合計10479億元，首次突破10000億元大關(guān)；2012年“三農(nóng)”支出經(jīng)費(fèi)相較于2011年增長約2000億元，達(dá)到12387億元。財政支農(nóng)資金雖逐年增長，但是財政對農(nóng)業(yè)科技投入的總量卻十分有限。以財政部2011年用于支持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的經(jīng)費(fèi)為例，2011年財政部用于農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、高產(chǎn)創(chuàng)建、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革與建設(shè)示范、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織發(fā)展等的總資金為67.5億元，僅占“三農(nóng)”經(jīng)費(fèi)總額的0.64%。以農(nóng)業(yè)科技三項經(jīng)費(fèi)為例，我國農(nóng)業(yè)研究投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美、日等農(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)科技財政投入的水平。對農(nóng)業(yè)科研推廣投入不足，主要是因?yàn)樯孓r(nóng)部門機(jī)構(gòu)人員膨脹，導(dǎo)致農(nóng)口部門事業(yè)費(fèi)比重不斷上升，嚴(yán)重擠占了其他支農(nóng)支出，削弱了財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶動作用。國研中心調(diào)查結(jié)果顯示，我國財政支農(nóng)資金中用于農(nóng)業(yè)單位的人員和機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)占到70%，只有不足30%的資金直接用于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。其中，更多的財政支農(nóng)資金又流向龍頭企業(yè)和重點(diǎn)項目，真正能夠讓中小農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和農(nóng)民普遍受益的部分很少。不少地區(qū)的財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“糧食生產(chǎn)、流動儲備等所占比重較高，而農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)教育等所占比重較低”，此種財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)雖然在短期內(nèi)能夠顯著刺激農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性，增加糧食生產(chǎn)總量和農(nóng)民總體收入，但無法改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)裝備水平及農(nóng)業(yè)教育等投入低的現(xiàn)狀。

3.財政支農(nóng)資金使用分散、精準(zhǔn)度不高，效率低下，資金管理機(jī)制不完善

眾所周知，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變過程中，需要各級政府投入大量的資金來實(shí)現(xiàn)。但由于我國正處于工業(yè)化發(fā)展中期階段，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個領(lǐng)域都需要大量的資金，由于受財力限制，財政支農(nóng)資金供需矛盾依然比較突出，財政支農(nóng)資金短缺的問題將長期存在，不可能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。同時，由于現(xiàn)行財政支農(nóng)管理體制機(jī)制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求相脫節(jié)。現(xiàn)有的財政支農(nóng)資金，受體制機(jī)制約束，資金使用分散在各涉農(nóng)部門機(jī)構(gòu)手中，財政支農(nóng)資金被分割在十幾個部門管理，財政、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、氣象、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等多部門中，財政支農(nóng)資金不能集中整合使用，投入重點(diǎn)不突出，精準(zhǔn)度不高，安排項目資金時“撒胡椒面”現(xiàn)象較為普遍，財政支農(nóng)資金沒有形成合力，從而導(dǎo)致財政支農(nóng)資金使用效益不高，有限的支農(nóng)資金投入難以取得預(yù)期的效果，難以發(fā)揮資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用。不僅如此，由于資金分配中存在著多頭管理、職責(zé)不清、政出多門等問題，導(dǎo)致多頭申報、重復(fù)申報、挪用、擠占等現(xiàn)象時有發(fā)生，造成財政支農(nóng)資金利用的低效率。以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為例，補(bǔ)貼名目和管理部門繁多，項目重疊、職能交叉的現(xiàn)象層出不窮，并且補(bǔ)貼資金從下達(dá)到落實(shí)手續(xù)繁瑣，既不利于提高行政效率，也難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，削弱了財政補(bǔ)貼對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的杠桿效應(yīng)和促進(jìn)作用。

4.財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技投入機(jī)制不完善，人才獎勵機(jī)制不健全，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低

目前，我國財政對農(nóng)業(yè)科技的資金投入主要用于科技研發(fā)，且主要投向科研院所與大專院校。如何將大專院校和科研單位的成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，也成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果不能將農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際技術(shù)或資源，不僅是財政支農(nóng)資金使用的巨大浪費(fèi)，而且對已研制出科研成果造成極大的浪費(fèi)。雖然我國農(nóng)業(yè)科技成果供給十分充足，但農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率非常低。據(jù)統(tǒng)計，我國2013年產(chǎn)生7000多項農(nóng)業(yè)科研成果，其中獲獎成果2000多項，但轉(zhuǎn)化率僅為30%—35%，真正用于生產(chǎn)領(lǐng)域的不到30%，農(nóng)業(yè)科技成果能夠跨地區(qū)大面積推廣的僅有15%。在農(nóng)業(yè)科技與成果的轉(zhuǎn)化過程中，由不同的部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)科技成果的研發(fā)與轉(zhuǎn)化，以上兩個任務(wù)都需要大量的資金做支持，但目前我國用在農(nóng)業(yè)科技上的財政資金有限，加之在撥款和資金使用過程中存在著部門和地方政府克扣、挪用、違規(guī)使用等現(xiàn)象，致使一些科技項目由于無法得到足夠資金而不能順利開展，不僅嚴(yán)重影響了地方農(nóng)業(yè)科技支持體系的建設(shè)，也使得我國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率難以提高。不僅如此，農(nóng)業(yè)人才獎勵約束機(jī)制不健全，也阻礙農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化。一個系統(tǒng)完善的組織體系，能夠把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)成功有效地傳遞給農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)，這是科技推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件之一。完善的財政農(nóng)業(yè)科技投入體系和機(jī)制，不僅能提高財政支農(nóng)資金的使用效率，也可以極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)運(yùn)用到實(shí)際生產(chǎn)中，從而使農(nóng)業(yè)科技支持體系在資金使用上實(shí)現(xiàn)有序化、制度化。以農(nóng)業(yè)科技人才現(xiàn)狀為例，由于財政投入得不夠，相關(guān)財政人才激勵機(jī)制的缺失，在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)發(fā)展上高層次的人才引進(jìn)和培養(yǎng)資金不足，科研條件及手段滯后；在資金使用方面缺乏組織與協(xié)調(diào)，資源達(dá)不到共享。同樣，在農(nóng)業(yè)科技人才的激勵上也缺乏相應(yīng)的財政投入激勵機(jī)制，這對農(nóng)業(yè)科技財政效果的實(shí)現(xiàn)也有著一定的阻礙作用。

5.財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)不明確，缺乏針對性，支農(nóng)資金的投入導(dǎo)向機(jī)制滯后

經(jīng)過30多年的改革開放，我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入一個嶄新的歷史發(fā)展階段，無論從國內(nèi)看，還是在全球背景下看，我國農(nóng)業(yè)已擺脫傳統(tǒng)落后生產(chǎn)方式，正處于由追求數(shù)量型、粗放式的增長方式向數(shù)量和質(zhì)量并重，集約式方向發(fā)展，在城鄉(xiāng)一體化和融入全球化的大背景下，我國未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也有新的任務(wù)和新要求。然而，現(xiàn)行的財政支農(nóng)管理體制和機(jī)制沒有隨著外部環(huán)境的變化和新時期新任務(wù)的要求而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，還依然停留在計劃經(jīng)濟(jì)時期。盡管隨著“三農(nóng)”工作的不斷推進(jìn)，中央和地方各級政府也越來越支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但在制定對農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)的過程中，新時期，財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)不明確、針對性較差等問題十分突出。出現(xiàn)目標(biāo)模糊、針對性低等問題。公共財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技體系發(fā)展的大體目標(biāo)包括以下幾種：支持農(nóng)業(yè)科技人才隊伍發(fā)展、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等。中央財政支持的目標(biāo)模糊問題主要體現(xiàn)在未能根據(jù)各地區(qū)（農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)）的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而制定支持目標(biāo)。地方財政支持目標(biāo)模糊則主要體現(xiàn)在未能根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同階段而有側(cè)重點(diǎn)地制定支持目標(biāo)：如在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的初期階段，制定的財政支持目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于增加糧食產(chǎn)量、增加農(nóng)戶收入這些目標(biāo)上；當(dāng)本地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定階段、取得一定的經(jīng)濟(jì)效益之后，則應(yīng)將支持的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技體系全面發(fā)展這些目標(biāo)上；到了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成熟階段，則應(yīng)注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)的多功能發(fā)展，農(nóng)業(yè)財政支持目標(biāo)應(yīng)轉(zhuǎn)換為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，應(yīng)更加注重對農(nóng)業(yè)環(huán)境的維護(hù)。

6.財政在引領(lǐng)社會資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入導(dǎo)向作用發(fā)揮不夠，沒能起到“四兩撥千斤”的作用，金融保險支持合力尚未形成

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要大量的資金投入，僅靠財政資金投入是不夠的，必須要動員社會資本投入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中來。因此，必須要注重發(fā)揮財政支農(nóng)資金的投入導(dǎo)向作用，引導(dǎo)各類社會資金投向農(nóng)業(yè)，從而構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的多元化融資渠道。然而，由于農(nóng)業(yè)受自身特點(diǎn)的影響，加之，受市場波動和自然災(zāi)害的不確定性風(fēng)險的影響，投資收益率低于市場平均收益率，社會資金缺乏向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資的積極性。目前，沒有一部鼓勵社會資本投向農(nóng)業(yè)的政策法律法規(guī)，因而，無法大規(guī)模吸引社會資本向農(nóng)業(yè)投入。僅靠財政支農(nóng)資金的引導(dǎo)，但由于財政資金的導(dǎo)向性作用不強(qiáng)，無法有效聚集社會資金，其結(jié)果無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的資金。此外，我國農(nóng)業(yè)保險處于起步階段，農(nóng)業(yè)保險在分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險及對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)充等方面的作用十分有限，無助于保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益不受損失和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

四、新形勢下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對資金的需求特點(diǎn)和范圍

根據(jù)我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展所處的歷史階段，為構(gòu)建有較強(qiáng)競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才“三大支撐”，未來國家財政支農(nóng)資金重點(diǎn)支持的領(lǐng)域：國家糧食安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)項目和重點(diǎn)工程，與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與農(nóng)業(yè)資源開發(fā)相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相結(jié)合的重點(diǎn)工程，利用境外土地和水資源實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”項目。

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對資金的需求特點(diǎn)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展有本質(zhì)區(qū)別，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的變化，對資金的需求也相應(yīng)發(fā)生了很大的變化。具體表現(xiàn)在：

1.資金投入領(lǐng)域范圍有所擴(kuò)大

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈的起點(diǎn)和價值鏈的低端，對資金需求的范圍也相對比較簡單，主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性資金需求，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)工商緊密結(jié)合的特點(diǎn)，必然要求資金支持范圍從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)大到農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)機(jī)農(nóng)資生產(chǎn)銷售、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣等各個環(huán)節(jié)，覆蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，因此支持手段必須多樣化，服務(wù)必須綜合化，將支持范圍進(jìn)一步拓展到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個領(lǐng)域。

2.資金需求的規(guī)模急劇增加

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資本密集度將明顯上升，因此對資金的有效需求很大，比如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，目前全國402個30萬畝以上的大型灌區(qū)中，114個尚未啟動灌溉設(shè)施建設(shè)項目，需投資400億元，此外還有5000多個l萬畝以上的中型灌區(qū)急需修繕，中央和省兩級小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項資金雖已建立，但仍難以滿足實(shí)際需要，資金缺口很大。同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的特征，也導(dǎo)致自身對資金需求的規(guī)模不斷擴(kuò)大。

3.資金需求的系統(tǒng)性增強(qiáng)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不僅僅局限于廣大農(nóng)村地區(qū)，還離不開城市；不僅僅局限于農(nóng)民，還離不開城市居民，甚至還涉及到境外居民；不僅僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通企業(yè)，還離不開科研院所、政府部門、非政府組織甚至國際組織，因此資金流、信息流的跨度極大。而且由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通的規(guī)模和范圍急劇擴(kuò)大，不再僅僅面向本地市場，區(qū)域性甚至跨國性交易日益增多，同時交易手段不斷更新，資金運(yùn)動更加頻繁，再加上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的參與主體不斷增加，對資金需求的系統(tǒng)性要求不斷增強(qiáng)。因此，需要財政或金融機(jī)構(gòu)建立系統(tǒng)的支持體系以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4.資金需求的持續(xù)性增強(qiáng)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不是一蹴而就的事，而是一個相當(dāng)長的艱苦奮斗、努力建設(shè)的過程。比如，糧食安全問題是個長期的問題，農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民增收同樣需要長期的過程來解決，另外，生態(tài)農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展更是個長期的過程。因此，對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來說，對于資金的持續(xù)性需求將是一個顯著的特點(diǎn)。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對資金需求的范圍

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資金需求

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最基礎(chǔ)也是最重要的領(lǐng)域?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最基本的作用還是保障糧食、食品供給，保證糧食安全。因此，了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資金需求具有重要意義。

一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求日趨減少，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)貸款需求空間逐步擴(kuò)大。也就是說，隨著國家對“三農(nóng)”發(fā)展的重視和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，兼之“一免兩補(bǔ)”政策全面落實(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)大幅下降，只進(jìn)行簡單的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民基本生活所需的小額資金，基本上能自給自足、自行解決，小額的信貸資金需求不再占主導(dǎo)，正逐步減弱。另一方面，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌，廣大農(nóng)戶對引進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種和先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高產(chǎn)量和效益表現(xiàn)出極大熱情，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的農(nóng)貸需求面和需求量均呈持續(xù)大幅上升態(tài)勢。同時，反季節(jié)種植和養(yǎng)殖技術(shù)革命，使得季節(jié)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響明顯減弱，農(nóng)業(yè)資金需求的季節(jié)性差異逐漸縮小，資金需求的季節(jié)性特點(diǎn)開始弱化。

二是“農(nóng)戶+小副業(yè)”為主的農(nóng)村個體私營經(jīng)濟(jì)對資金需求逐年增大，單元需求正向板塊需求轉(zhuǎn)移。隨著農(nóng)村剩余勞動力的不斷增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件的改善，越來越多的農(nóng)民脫離土地，多元而規(guī)?；霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式正走上舞臺。目前，農(nóng)村紛紛注冊各種專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織（協(xié)會、專業(yè)合作社）、個體工商戶、中小民營企業(yè)，這些分布在不同行業(yè)、具有不同規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體，信貸資金需求十分旺盛。調(diào)查顯示，這方面的資金需求約占市場份額的57%，且對信貸資金的需求額度、集中度、季節(jié)性、期限等均呈多元化特征。從需求板塊看，具有地方農(nóng)業(yè)特色的種養(yǎng)大戶、網(wǎng)上和訂單農(nóng)業(yè)大戶等資金需求持續(xù)走強(qiáng)。

三是大額資金自給能力弱，信貸依賴程度高，金融機(jī)構(gòu)借款成為農(nóng)民的主要資金籌集渠道。近年來，經(jīng)濟(jì)大戶快速擴(kuò)張，大額資金需求旺盛，但自給能力明顯不足。從大額資金來源渠道分析，農(nóng)村信用社和郵政儲蓄憑借點(diǎn)多面廣的地理優(yōu)勢，目前已經(jīng)逐漸成為農(nóng)村大額資金供應(yīng)的“主力軍”。農(nóng)村大額資金需求的信貸依賴度較高，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)戶依靠自我積累來解決資金需求的占40%，依靠民間借款解決的占l8%，而依靠向農(nóng)村信用社、郵政儲蓄機(jī)構(gòu)借款解決的占42%，同比增長8%。

2提高農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)的資金需求

為了更好地促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，使閑置的農(nóng)村勞動力更好地發(fā)揮作用，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更好的支持，就要對農(nóng)民工進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)。各級政府部門和社會力量對農(nóng)民工的培訓(xùn)給予高度關(guān)注。早在2004年開始，國家就高度重視農(nóng)民工培訓(xùn)，中央連續(xù)下發(fā)了12個“一號文件”，對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、培訓(xùn)和權(quán)益保障工作進(jìn)行了部署，各部委相繼推出了“陽光工程”、“雨露計劃”、“溫暖工程”以及專門針對建筑業(yè)農(nóng)民工組建的農(nóng)民工業(yè)余學(xué)校等政策。目前國家財政投入是農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的主要來源，地方財政基本上用于農(nóng)民培訓(xùn)的專項資金投入一直不足，對農(nóng)民教育培訓(xùn)的投入更是少之又少，專項用于農(nóng)民培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)則更少，農(nóng)民沒有支付培訓(xùn)費(fèi)用的能力，這在貧困地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。

3農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域的資金需求

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，在產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展中，對資金的需求變得越來越迫切。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是以資本為先決條件的，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)化基地、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高了對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求量。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)資金需求。許多地區(qū)已由傳統(tǒng)的一家一戶的粗放農(nóng)業(yè)，發(fā)展到規(guī)模較大的集約式農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。目前，由于農(nóng)業(yè)固有的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特征，中國金融機(jī)構(gòu)和財政對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)的資金供給不足。作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的基地建設(shè)，其建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量直接影響整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)資金問題。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展過程中，龍頭企業(yè)擔(dān)負(fù)著開拓市場、技術(shù)創(chuàng)新、引導(dǎo)和組織基地生產(chǎn)與農(nóng)戶經(jīng)營的重任，是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要力量。中國現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中龍頭企業(yè)的資金供給較弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到龍頭企業(yè)的發(fā)展要求，財政支農(nóng)資金也是如此。資金的不足勢必阻礙龍頭企業(yè)的發(fā)展，而龍頭企業(yè)發(fā)展緩慢，必將導(dǎo)致整個產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程發(fā)展速度減緩。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)戶資金需求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中農(nóng)戶是生產(chǎn)原料的提供者，對整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著重要的作用。而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶的資金供給顯然不足。在中國金融體制下，在農(nóng)戶資金供給中扮演重要角色的民間金融不具備合法地位，而且非正規(guī)金融組織有其致命的弱點(diǎn)和缺陷——容易違反金融法規(guī)或高利率，擾亂國家金融秩序。四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化科技創(chuàng)新資金增量需求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新在提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、提高勞動生產(chǎn)率、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高勞動者素質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善方面起著關(guān)鍵性的作用。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)科技投入僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.3%～0.4%，科技創(chuàng)新對國民生產(chǎn)總值增長的貢獻(xiàn)份額為35%，低于發(fā)展中國家50%的平均水平?？萍及l(fā)展資金的缺乏將直接降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，不利于農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，這顯然不適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，必須增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的科技創(chuàng)新資金的供給。

4生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的資金需求

近幾十年來，隨著人口的增長、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和需求的擴(kuò)張，迫使人類對農(nóng)業(yè)資源過度利用，已導(dǎo)致了大面積的資源退化和生態(tài)環(huán)境問題。而生態(tài)農(nóng)業(yè)則是解決資源可持續(xù)利用、保障主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給的主要手段和方向。生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中能量、物質(zhì)的合理有效地流動、轉(zhuǎn)換和循環(huán)，隨著農(nóng)村自給性生產(chǎn)向商品生產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，這種流動和循環(huán)實(shí)質(zhì)上是商品與貨幣的流通，交換以及投資與再生產(chǎn)的循環(huán)。如果對生態(tài)農(nóng)業(yè)的某一環(huán)節(jié)合理投入資金，往往可以比單純的以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的投入，能夠帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益。如四川省黑龍灘水庫自1973年建成以來，灌區(qū)糧食總產(chǎn)1980年達(dá)到36.25萬噸、而l972年僅24.75萬噸，從1972年到l980年累計增產(chǎn)糧食52萬噸，共折合人民幣1.35億元，而國家投資僅8.525萬元。可見增加生態(tài)農(nóng)業(yè)的資金投入是“一本萬利”的事，它既能爭取農(nóng)業(yè)的最優(yōu)產(chǎn)出，又能為農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)增加再投入，因而其作用十分明顯。

生態(tài)農(nóng)業(yè)的提出在中國不過二十年的歷史，實(shí)踐落后于理論的發(fā)展，其資金投入更是尚未引起人們重視的問題。因此，對生態(tài)農(nóng)業(yè)資金投入的忽視或缺乏認(rèn)識，是中國生態(tài)農(nóng)業(yè)資金投入現(xiàn)存的首要問題。生態(tài)農(nóng)業(yè)的資金需求上面臨的問題主要是以下幾點(diǎn)：一是投資主體不明。從生態(tài)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)看，在不同的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)域和層次，應(yīng)有不同的投資主體。但往往出現(xiàn)這樣的情況，國家投資部門認(rèn)為生態(tài)農(nóng)業(yè)應(yīng)以農(nóng)民自身積累為主，而農(nóng)民則等待著國家的投入，不肯向生態(tài)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)追加投資；二是資金投入主體行為互相不配套。農(nóng)林水利等部門往往從本部門的利益出發(fā)，而忽視整體的生態(tài)效益和社會效益。如農(nóng)業(yè)部是為了增產(chǎn)糧食而投資，大搞填湖圍墾、毀林開荒，其結(jié)果破壞了森林和水資源；三是投資者難于取得最大綜合效益。四是資金投量不足，已成為阻礙生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重問題。就全國農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，正面臨著尖銳的資金短缺的矛盾。據(jù)湖南預(yù)測，全省僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)信貸資金缺口就高達(dá)l5億元。在這樣的一種情況下，生態(tài)農(nóng)業(yè)的資金投量更顯窘迫。

5.農(nóng)業(yè)市場化信息化體系建設(shè)的資金需求

互聯(lián)網(wǎng)是農(nóng)業(yè)組織形態(tài)的新框架、農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的新工具和農(nóng)村全面發(fā)展的新載體，可全面對接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和服務(wù)等各個環(huán)節(jié)。“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供有效的途徑。目前，互聯(lián)網(wǎng)在我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各領(lǐng)域中的應(yīng)用不斷加強(qiáng)。無論是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，還是在農(nóng)業(yè)管理服務(wù)方面，大型農(nóng)業(yè)資源數(shù)據(jù)庫、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)模擬模型、宏觀決策支持系統(tǒng)，已逐步推進(jìn)遙感技術(shù)在災(zāi)害測報及作物估產(chǎn)等領(lǐng)域的應(yīng)用，對主要農(nóng)作物的面積、長勢、土壤、墑情、洪澇災(zāi)害、病蟲害、海洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行監(jiān)測、速報和預(yù)報，推動我國農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)生產(chǎn)。目前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已被成熟地運(yùn)用到田間管理、農(nóng)場資源管理等領(lǐng)域，涵蓋生產(chǎn)計劃管理、環(huán)境監(jiān)測、土地管理等多方面。在田間管理方面，把遙感、視頻等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于田間作物生長監(jiān)測和農(nóng)業(yè)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)作物生長動態(tài)監(jiān)測和人工遠(yuǎn)程精準(zhǔn)田間管理?；谵r(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)金融、農(nóng)業(yè)旅游等領(lǐng)域，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”融合滲透發(fā)展，目前我國已形成各類專業(yè)信息網(wǎng)、服務(wù)平臺、農(nóng)業(yè)專家?guī)旒皩I(yè)機(jī)構(gòu)等。建立健全農(nóng)業(yè)市場信息化預(yù)測預(yù)報體系所需的資金巨大。

五、發(fā)達(dá)國家財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）發(fā)達(dá)國家財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的相同點(diǎn)

1.在支持目標(biāo)方面

各國根據(jù)農(nóng)業(yè)協(xié)議要求，支持目標(biāo)基本一致：首先，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格，兼顧生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，既要保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入，又要保證消費(fèi)者有一個合理的價格水平；其次，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，保障供給，增強(qiáng)和提高本國農(nóng)產(chǎn)品在世界競爭中的能力和地位；再次，注重農(nóng)業(yè)的多功能性，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而且，這些目標(biāo)基本上都是隨著各國在不同時期對農(nóng)業(yè)的要求和農(nóng)業(yè)所面臨的問題而變化的。美國財政支持農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)在于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；增加和穩(wěn)定農(nóng)場主收入；增進(jìn)社會福利和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。歐盟國家公共財政支持農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)在于提高農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的個人收入，以保證農(nóng)民有一個良好的生活水平；穩(wěn)定市場，以公道的價格向消費(fèi)者保障穩(wěn)定的供給。日本公共財政支持農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)在于食品的穩(wěn)定供給；農(nóng)業(yè)的多功能性；農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村振興。韓國公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)在于為了平衡農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中相對落后的農(nóng)業(yè)，減少各產(chǎn)業(yè)之間差距。

2.在支持手段方面

在支持手段上，各國根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，分別采用了價格干預(yù)、收入補(bǔ)貼、一般服務(wù)支持等形式支持農(nóng)業(yè)。尤其在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議前后支持手段有所不同，農(nóng)業(yè)協(xié)議之間，發(fā)達(dá)國家主要采取價格支持政策，嚴(yán)重地影響了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易：農(nóng)業(yè)協(xié)議之后，發(fā)達(dá)國家紛紛將支持重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到收入補(bǔ)貼。一方面可以彌補(bǔ)由于削減價格支持給農(nóng)民帶來的損失；另一方面，收入補(bǔ)貼政策對生產(chǎn)和貿(mào)易不具扭曲或扭曲作用很小。一般服務(wù)支持一直是各國政府財政支持的重點(diǎn)，美國、歐盟、日本政府都在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科研、教育推廣等方面進(jìn)行了大量的投資，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入水平創(chuàng)造了良好的環(huán)境。此外，各國還紛紛采用信貸優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、災(zāi)害補(bǔ)貼等具體措施支持農(nóng)業(yè)。

3.在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面

發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所遇到的問題：一是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展破壞了生態(tài)環(huán)境，大面積開墾帶來環(huán)境的變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展越來越不協(xié)調(diào)，人的生存環(huán)境受到了威脅；二是單純追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增長，忽視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)沒有適應(yīng)人們消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，出現(xiàn)了低端農(nóng)產(chǎn)品的嚴(yán)重過剩；三是財政對農(nóng)業(yè)開支過大，財政不堪重負(fù)等等，這些促使發(fā)達(dá)國家財政支持農(nóng)業(yè)方式發(fā)生改變。第一，改革更注重環(huán)境保護(hù)。美國在1990年《農(nóng)業(yè)法》中通過了保護(hù)計劃，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給資源、環(huán)境帶來的破壞，在容易發(fā)生荒漠化的地區(qū)，實(shí)行有計劃的退耕還草、還林及休耕，作為補(bǔ)償，由政府支付補(bǔ)助金；歐盟對于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采取一定措施，使得生產(chǎn)對環(huán)境的影響向著有利于環(huán)境保護(hù)方向發(fā)展的成員給予直接補(bǔ)償，對沒有遵守環(huán)境保護(hù)要求的成員減少甚至取消資助；日本和韓國的財政支持政策也非常重視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。第二，財政支持政策與限產(chǎn)相聯(lián)系。美國、日本、韓國、歐盟根據(jù)各自的財政狀況，當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品過剩時，都采取了與限產(chǎn)相聯(lián)系的補(bǔ)貼政策。第三，從價格支持向直接收入支持轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，價格支持措施效率很低。據(jù)經(jīng)合組織測算，發(fā)達(dá)國家價格補(bǔ)貼的效率僅僅為25%左右，即政府通過價格支持措施每拿出1元錢，農(nóng)民獲得的僅僅是0.25元左右；而直接收入支持政策則是由政府根據(jù)事先確定的基期產(chǎn)出水平或其他條件直接對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，它的目標(biāo)是穩(wěn)定和增加農(nóng)民收入，直接對單個的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民能夠獲得更直接的收入，減少了價格扭曲，效率更高。

4.在立法方面

從發(fā)達(dá)國家財政支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程來看，建設(shè)成熟的法治是其最重要的特征之一。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)立法一般都明確規(guī)定了不同的有效時期，在時間上有很強(qiáng)的延續(xù)性，不會出現(xiàn)政策的真空階段，使政策在任何時期都能夠貫徹執(zhí)行。此外，各國都將立法手段與經(jīng)濟(jì)手段有效地結(jié)合起來，使執(zhí)法有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保證。而且這些法律法規(guī)對政策目標(biāo)、預(yù)算安排、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍都做了詳盡而具體的規(guī)定。行政機(jī)構(gòu)必須在授權(quán)的范圍內(nèi)行使職責(zé)，從而使政策的實(shí)施有了法律保障。以美國為例，美國自1862年聯(lián)邦議會于5月5日通過法案成立農(nóng)業(yè)部以來，制定了繁多的與農(nóng)業(yè)有關(guān)的法案，主要的美國農(nóng)業(yè)法幾乎每五年都要重新制定或進(jìn)行一次大的修正。通過對這些農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)的制定，使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動得到了法律保障；從而使政府指導(dǎo)農(nóng)業(yè)有法可依，不會因政府更替和領(lǐng)導(dǎo)人的變化而改變農(nóng)業(yè)的基本政策。

5.在支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)方面

發(fā)達(dá)國家政府都給予農(nóng)業(yè)合作組織必要的財政和法律支持。例如，日本壟斷禁止法不適用農(nóng)協(xié)；美國反托拉斯法不適用于農(nóng)業(yè)合作社；而歐盟的歐盟種植戶團(tuán)體COPA-COGECA本身就具相當(dāng)?shù)墓俜缴省Ｔ谡拇罅χС窒拢l(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)合作組織經(jīng)濟(jì)功能日益強(qiáng)大，不僅為農(nóng)民提供了多種服務(wù)，有效地引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場，而且在一定程度上替代了政府的職能，成為政府各種農(nóng)業(yè)政策和法規(guī)貫徹實(shí)施的中介，承擔(dān)著政府想管管不了，農(nóng)民想干干不了的角色。例如，日本的一切權(quán)利都?xì)w農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營中承擔(dān)更大的責(zé)任，政治影響力相對更強(qiáng)。在財政上，發(fā)達(dá)國家通過對農(nóng)業(yè)提供低息貸款的金融機(jī)構(gòu)給予利息補(bǔ)貼，支持農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展，例如法國政府規(guī)定，各種為農(nóng)業(yè)服務(wù)的合作社創(chuàng)辦時，政府給予占投資25%左右的投資補(bǔ)貼，并免去應(yīng)交的工業(yè)利潤和商業(yè)利潤稅、營業(yè)稅和地產(chǎn)稅。其他國家政府也都對農(nóng)業(yè)合作社實(shí)行生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、減免稅等政策。

從發(fā)達(dá)國家的實(shí)際情況來看，美國由于一直以大型家庭農(nóng)場為主，政府的行政力量要強(qiáng)于日本，當(dāng)農(nóng)業(yè)組織不能起作用時，政府的行政干預(yù)將決定一切；歐盟農(nóng)業(yè)組織則是利益的綜合體，一方面要承受著利益沖突的矛盾，另一方面其權(quán)利逐漸弱化，被新興的歐盟內(nèi)各國的農(nóng)業(yè)組織權(quán)利所取代。

（二）發(fā)達(dá)國家財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同點(diǎn)

從美國、歐盟、日本、韓國等國家在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中來看，都面臨著不同的社會背景以及大相徑庭的資源條件。因而，在建立自己的農(nóng)業(yè)財政支持政策的體系時，體現(xiàn)出不同的特色以及政策效果。

1.在價格保護(hù)方面

發(fā)達(dá)國家都實(shí)行了財政支持農(nóng)業(yè)政策，但是，從程度和發(fā)展進(jìn)程上看都有所不同，由低到高依次為美國、歐盟、韓國、日本。長期以來，美國的農(nóng)業(yè)資源條件優(yōu)越，生產(chǎn)成本低，勞動生產(chǎn)率高，主要通過開拓海外市場對本國農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)來實(shí)現(xiàn)，對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格干預(yù)程度相對較弱。而日本的農(nóng)業(yè)資源短缺，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模偏小，農(nóng)產(chǎn)品成本偏高，則采取的是超保護(hù)的財政支持農(nóng)業(yè)政策。尤其是日本政府對農(nóng)產(chǎn)品特別是大米采取強(qiáng)有力的價格保護(hù)措施，從而使得國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格明顯高于國際市場。歐盟和韓國資源條件則介于二者之問，提高農(nóng)產(chǎn)品自給率一度也是其主要政策目標(biāo)，并曾維持了較高的國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格。

2.在對外貿(mào)易方面

發(fā)達(dá)國家普遍采用了強(qiáng)有力的關(guān)稅或非關(guān)稅措施，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口，限制進(jìn)口，但具體做法并不相同。實(shí)力雄厚的美國為了達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口，又保證國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)高于國際價格，采取出口補(bǔ)貼的方式把國內(nèi)價格與國際市場相隔離。而歐共體設(shè)立“閘門制度”，為了保護(hù)共同體內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場不受世界農(nóng)產(chǎn)品市場價格激烈波動的沖擊，使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者既無須削減產(chǎn)量來適應(yīng)較低的國際價格，也無需增加產(chǎn)量來對較高的世界市場價格作出反應(yīng)。相對依賴政府的日本主要是通過邊境措施和國家控制貿(mào)易的方式對國內(nèi)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，使日本農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易更多地依賴政府貿(mào)易。手段多樣性的韓國則通過直接補(bǔ)貼手段使農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際價格，另外，還通過投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新村運(yùn)動等給農(nóng)民提供間接補(bǔ)貼。由于美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上具有較高的競爭力，其政策的主要目的是打開國際市場，而對國內(nèi)市場放開程度比較高；相對比較來看，日本、歐盟農(nóng)產(chǎn)品競爭力相對較弱，政策更傾向于保護(hù)本國農(nóng)產(chǎn)品市場，開放程度較美國差。

3.在支持對象的側(cè)重點(diǎn)方面

各國雖然支持目標(biāo)基本一致，但支持對象的側(cè)重點(diǎn)還是存在不同。對于農(nóng)業(yè)大國美國對農(nóng)業(yè)的支持對象是全方位的，都一視同仁地給予所有的農(nóng)戶補(bǔ)貼，但因大農(nóng)場本身所具有的優(yōu)勢，客觀上使得大農(nóng)場主享受到更多的政府資助；而歐盟很重視對有效率的農(nóng)場進(jìn)行資助；日本農(nóng)業(yè)正在經(jīng)歷著由小規(guī)模所有、小規(guī)模經(jīng)營向小規(guī)模所有、大規(guī)模經(jīng)營的變革。為了迎合這一轉(zhuǎn)變，讓有限的補(bǔ)貼更大限度地發(fā)揮作用，政府財政支持的重點(diǎn)是扶植規(guī)模較大的農(nóng)戶，以利于促進(jìn)集約經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。韓國則注重環(huán)境的保護(hù)，生活條件的改善來補(bǔ)貼農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)業(yè)。政府為了維護(hù)中小農(nóng)場主的利益，往往對大農(nóng)場的補(bǔ)貼給予限制。

（三）發(fā)達(dá)國家財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示與借鑒

國際上運(yùn)用政府投資、價格保護(hù)、直接補(bǔ)貼等方式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收益的成功經(jīng)驗(yàn)，對我國財政支農(nóng)政策有許多啟示和借鑒：這就要求我們必須在WT0《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許的框架下對財政農(nóng)業(yè)支出政策體系的合理性和發(fā)展方向進(jìn)行反思，并進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保證我國財政支農(nóng)政策目標(biāo)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.堅持財政資金的導(dǎo)向功能

從對各國財政支農(nóng)政策分析中可以看到，政府一系列改革都朝著發(fā)揮市場機(jī)制的方向進(jìn)行。政府遵守市場機(jī)制的規(guī)律，彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，為市場的有效運(yùn)行創(chuàng)造激勵機(jī)制。中國政府應(yīng)發(fā)揮財政資金導(dǎo)向功能，選擇合適的支農(nóng)政策，培育和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場體系的成長。在提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研、信息與教育等農(nóng)村公共品環(huán)境的基礎(chǔ)上，充分利用宏觀調(diào)控政策手段積極引導(dǎo)和推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境的調(diào)整和優(yōu)化；重點(diǎn)培養(yǎng)農(nóng)業(yè)的市場主體和農(nóng)民市場意識、風(fēng)險意識，通過建立和扶持農(nóng)民合作組織為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和農(nóng)工一體化的演進(jìn)提供市場協(xié)調(diào)機(jī)制，在市場機(jī)制對農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行初次分配的過程中，政府對市場失靈的地方施以適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

2.通過立法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)

發(fā)達(dá)國家財政支農(nóng)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施，一般都通過立法形式確定下來，較少依靠行政命令。法律法規(guī)對政策目標(biāo)、預(yù)算支出規(guī)模、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍均做出明確規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)只能在授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。保證了農(nóng)業(yè)財政支出政策的穩(wěn)定性和公開性，降低了政策制定的隨意性，可操作性強(qiáng)。美國、歐盟、日本、韓國等都依據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治和國際貿(mào)易環(huán)境的變動而不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)法。

我們應(yīng)以《農(nóng)業(yè)法》為依托，在農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)指引下建立完備的法規(guī)體系，將合理的政策內(nèi)化為法律制度，將各級政府支出職責(zé)、財政農(nóng)業(yè)投入的項目、份額、投向、使用原則、資金來源納入法律規(guī)范，用健全的立法手段在制度源頭上保持政策的可持續(xù)性和連貫性。

3.在WTO框架下調(diào)整財政支農(nóng)政策

在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，各成員都充分合理地利用WT0規(guī)則，積極調(diào)整本地區(qū)農(nóng)業(yè)財政支出政策。近十年來，美國、歐盟、日本、韓國的財政支農(nóng)政策一個顯著變化是各國在減少了對農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)的同時，加大了對政府一般性服務(wù)和生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼的投入，逐步實(shí)現(xiàn)了由“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)變。

針對我國人多地少、人均農(nóng)業(yè)資源匱乏、農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，應(yīng)借鑒外國財政支農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，建立一套適應(yīng)WT0組織規(guī)則的農(nóng)業(yè)財政支出政策體系。

首先，加大“綠箱”支農(nóng)總量，調(diào)整“綠箱”支農(nóng)結(jié)構(gòu)。在政策設(shè)計上應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)政府一般性服務(wù)，加大與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)、市場信息服務(wù)體系建設(shè)等的財政投入。增設(shè)市場營銷服務(wù)、農(nóng)作物保險以及對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整援助補(bǔ)貼，以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

其次，建立有效的“黃箱”政策。世貿(mào)組織將中國定位在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間，農(nóng)業(yè)綜合支持總量（AMS）不超過種植業(yè)和畜牧業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，現(xiàn)階段中國“黃箱”政策的支持水平不足1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于8.5%的承諾，應(yīng)該從中國實(shí)際出發(fā)，用足用好“黃箱”措施，完善對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的價格保護(hù)政策，建立富有彈性的糧食直接補(bǔ)貼政策。

4.財政支農(nóng)政策目標(biāo)與手段不斷演變

從發(fā)達(dá)國家的政策經(jīng)驗(yàn)可知，當(dāng)本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給能力不能滿足本國的需求時，政策目標(biāo)以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為中心，突出糧食安全，政策目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向以增加農(nóng)民收入和提高長效性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為主，兼顧環(huán)境保護(hù)。調(diào)節(jié)和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及維持農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境成為政府十分重視的問題，政策手段從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域向農(nóng)產(chǎn)品流通甚至加工領(lǐng)域延伸，注重運(yùn)用投資、貼息、補(bǔ)貼、債券等多種政策工具構(gòu)建財政支農(nóng)的引導(dǎo)機(jī)制，提高財政支農(nóng)效率。

總之，歸納總結(jié)世界發(fā)達(dá)國家，包括美國、歐盟、日本、韓國在財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的做法，總結(jié)出其成功經(jīng)驗(yàn)，不僅對我國財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展可以起到借鑒作用，也為我們在WT0《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下對財政支農(nóng)政策體系的合理性和發(fā)展方向進(jìn)行反思提供了思路，如何進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保證我國財政支農(nóng)政策目標(biāo)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是下一步財政支農(nóng)政策調(diào)整的重要選擇。

六、促進(jìn)財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的思路措施與政策建議

在建立公共財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展長效機(jī)制的基礎(chǔ)上，我們要積極吸取發(fā)達(dá)國家財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，加大公共財政支農(nóng)力度，提高財政支農(nóng)效率，依據(jù)國情統(tǒng)籌東、中、西部發(fā)展，發(fā)揮財政在支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，從法律和制度層面來保證政策的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。

1.調(diào)整財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，突出財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)

（1）繼續(xù)加大財政支農(nóng)力度，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金保證。強(qiáng)化財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金支撐，就是要發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺作用，財政資源向農(nóng)村傾斜，擴(kuò)大財政支農(nóng)支出的規(guī)模，有效發(fā)揮財政支農(nóng)政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶動效應(yīng)，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。一是要建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，把財政增量向農(nóng)業(yè)傾斜，不但要保證財政支農(nóng)資金絕對量的增加，還要逐步提高財政資金用于農(nóng)業(yè)支出的比重。二是要充分利用財政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)金融資本和其他社會資金進(jìn)入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，不斷拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金渠道。三是加速推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，降低農(nóng)民的社會生活成本，增加農(nóng)民收入，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展涵養(yǎng)財力。各級政府要嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律法規(guī)和中央、省政府有關(guān)支農(nóng)資金預(yù)算安排的各項規(guī)定，新增的財力、基本建設(shè)投資等公益性投入更多地向農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)傾斜。

（2）調(diào)整財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政政策在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的導(dǎo)向引領(lǐng)作用，不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)元素，逐步形成完善的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。通過財政資金的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)揮政府財政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”作用。繼續(xù)加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，結(jié)合各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼的靈活運(yùn)用，促進(jìn)糧油生產(chǎn)安全和高效特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、龍頭企業(yè)壯大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合涉農(nóng)管理部門，加快推進(jìn)涉農(nóng)事業(yè)單位改革，壓縮涉農(nóng)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出。同時，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過引導(dǎo)農(nóng)村勞動、土地等要素合理配置，塑造合格的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，把農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營管理事務(wù)交給市場。將涉農(nóng)資金主要用于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)等方面，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，打造和扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵以農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)地入股、家庭農(nóng)場等多種形式創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

（3）合理改變財政資金對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投向。針對一些地方財力有限的情況，要優(yōu)化財政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)，逐步減少農(nóng)林水利氣象等事業(yè)費(fèi)支出，對涉農(nóng)行政人員進(jìn)行精簡，盡量降低支農(nóng)資金的行政性浪費(fèi)；增加農(nóng)業(yè)公共服務(wù)支出及讓農(nóng)民直接受益的中小型水利設(shè)施、農(nóng)村道路和電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施的投入；同時，要利用好WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的“綠箱政策”來增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接補(bǔ)貼，減少對農(nóng)產(chǎn)品的流通補(bǔ)貼；增加對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和技能培訓(xùn)的支出，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率，通過增加對農(nóng)民的“人力資本”投資來培養(yǎng)現(xiàn)代化農(nóng)民。

2.建立多元化財政支農(nóng)資金供給機(jī)制

相對于發(fā)達(dá)國家而言，我國財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度還是比較弱。盡管投入資金每年都在上升，但財政支農(nóng)支出占財政支持的比重卻沒有明顯上升。因此，必須要進(jìn)一步加大財政支農(nóng)的力度，增加中央財政對農(nóng)業(yè)的投入規(guī)模，同時要積極吸引社會各方資金增加對農(nóng)業(yè)的投入。

（1）繼續(xù)增加中央財政支農(nóng)投入規(guī)模。國外經(jīng)驗(yàn)表明，適度規(guī)模的公共財政支農(nóng)投入對于發(fā)展中國家是極其必要的，關(guān)系到其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和農(nóng)民生活的改善，進(jìn)而關(guān)系到其社會的穩(wěn)定。對中國而言更是如此。當(dāng)前中國農(nóng)民收入水平還比較低，尤其中西部地區(qū)更為明顯，增加農(nóng)民收入將在未來較長一段時期內(nèi)成為“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)?？紤]到我國財政支農(nóng)投入的相對水平較低和財政支農(nóng)投入對促進(jìn)農(nóng)民增收的巨大效應(yīng)，必須進(jìn)一步擴(kuò)大中央財政公共財政支農(nóng)投入規(guī)模。

（2）運(yùn)用政策性金融手段擴(kuò)大支農(nóng)資金投入。作為財政的重要補(bǔ)充，政策性金融機(jī)構(gòu)對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起著非常重要的作用。農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的主要目的，就是支持處于弱勢基礎(chǔ)地位農(nóng)業(yè)的發(fā)展，由于我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)剛剛起步，資金貧乏，急需政策性金融資金的扶持。因而，國內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)，尤其是農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在制定金融政策時，要明確各政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性和扶持性，加大調(diào)整其職能力度，增加更多的政策性業(yè)務(wù)。增加扶貧信貸業(yè)務(wù)，將現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等貸款業(yè)務(wù)納入政策性管理，以優(yōu)惠的政策、優(yōu)惠的資金支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時要通過鼓勵社會投資者投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展證券市場、利用外資籌集農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（3）吸引社會各方資金參與農(nóng)業(yè)開發(fā)。國家要完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金供給方式，通過綜合運(yùn)用財政補(bǔ)助、財政配套、財政貼息、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金資助、信貸擔(dān)保公司擔(dān)保、風(fēng)險投資公司補(bǔ)償?shù)确绞?，來引?dǎo)而不是“捆綁”社會各方資金參與農(nóng)業(yè)開發(fā)。尤其在農(nóng)業(yè)科技等具有混合產(chǎn)品性質(zhì)的項目中應(yīng)建立多元化、多渠道、多形式、多層次的投入體系、拓寬籌資渠道，從而增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金供給總量。

3.繼續(xù)深化財政支農(nóng)管理制度改革，提高財政支農(nóng)資金使用效率。

作為發(fā)展中國家來講，財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須要從實(shí)際出發(fā)，講求效率。提高效率的前提是處理好政府與市場的關(guān)系，在積極發(fā)揮市場作用的前提下，把握財政支農(nóng)的合理范圍，探索財政支農(nóng)的方式和機(jī)制，建立根據(jù)成本效率原則確定各級政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)重點(diǎn)的機(jī)制，科學(xué)配置財力。

財政支農(nóng)資金使用過程中，所表現(xiàn)出的管理體制和機(jī)制掣肘，是造成財政支農(nóng)效率不高的一個重要原因。因此，必須要通過財政支農(nóng)資金管理體制改革，通過制度創(chuàng)新，來實(shí)現(xiàn)財政支農(nóng)資金效率的提高。改革的方向就是建立財政支農(nóng)資金的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制和支出責(zé)任約束機(jī)制，做到預(yù)算、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡，才能增強(qiáng)各級資金管理部門和使用部門及相關(guān)人員的責(zé)任意識。具體來說：一是深化預(yù)算管理制度改革。改變涉農(nóng)財政資金多頭管理的狀況，加強(qiáng)財政支農(nóng)支出的統(tǒng)籌安排，尤其要突出縣級財政對涉農(nóng)資金的整合功能，發(fā)揮財政涉農(nóng)資金的作用。同時改進(jìn)預(yù)算編制方法和編制程序。在編制之前，編制中，都應(yīng)該進(jìn)行充分論證，查缺補(bǔ)漏，采取協(xié)商和公開辯論等機(jī)制進(jìn)行編制，使支出預(yù)算真正成為公共財政支農(nóng)資金使用和監(jiān)督管理的法律依據(jù)。二是要建立財政支農(nóng)資金的內(nèi)部控制制度，通過項目預(yù)算和績效預(yù)算，加強(qiáng)涉農(nóng)專項資金的項目管理，提高財政支農(nóng)支出的資金效益。依托國庫集中支付系統(tǒng)，發(fā)揮好基層財政及預(yù)算單位的終端服務(wù)功能，做到對涉農(nóng)財政資金從撥付到使用全程無縫監(jiān)管。三是要完善預(yù)算資金的支付制度和支出信息披露制度。四是要對支出項目的事前和事后進(jìn)行評估。五是要強(qiáng)化資金的法律責(zé)任約束，加大對違規(guī)者的處罰力度。具體來說；

（1）要進(jìn)一步減少政府層級。要看到我國行政管理體制存在的突出問題，就是層級過多?，F(xiàn)行的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政層級模式曾對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了一定的積極作用。但隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和中國行政審批制度等改革的推進(jìn)，層級過多、行政成本過大的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。如何減少行政成本，破解行政層次過多的矛盾，已成為當(dāng)前亟待研究解決的問題。因此，如何通過行政管理體制改革，減少政府層級，對于從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應(yīng)”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執(zhí)行過程中的失誤所帶來的政策性浪費(fèi)，這既是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高財政資金效率的需要。目前，在全國范圍內(nèi)推行的“省管縣”就是一個好的開端，這樣可以減去中間層次地級市。

（2）降低行政費(fèi)用支出比例。整合財政支農(nóng)投入，完善政府財政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目、資金進(jìn)行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項目重復(fù)投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財政資金的有效配置。應(yīng)該盡可能地減少政府行政性支出，解決當(dāng)前行政費(fèi)用支出太大的問題。在財政支出的前三項中，比重最大的是行政管理費(fèi)，其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，而直接民生領(lǐng)域的文教、科學(xué)、衛(wèi)生、社會保障支出所占比重最小。近年來行政管理費(fèi)支出，超過其他行業(yè)的支出。

（3）清理整合各類涉農(nóng)專項資金。整合涉農(nóng)資金將涉農(nóng)補(bǔ)貼通過銀行的一卡通直接發(fā)給農(nóng)民。有關(guān)涉農(nóng)財政補(bǔ)貼包括農(nóng)資補(bǔ)貼、種糧獎勵補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)和以舊換新的補(bǔ)貼、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)作物保險、五保戶供養(yǎng)等三十項，每一項涉及的數(shù)額都不大。上述多種支農(nóng)補(bǔ)貼實(shí)行的是分塊管理體制，包括涉農(nóng)的各個部門，相對分散且覆蓋面廣，各項目所獲得的具體補(bǔ)貼相對數(shù)額較少，補(bǔ)貼由上級部門向下層層發(fā)放，由于政府部門財政透明度不高，支付方式缺少一定的規(guī)范，使支農(nóng)資金的流程比較長而且成本高。為避免政府層層下?lián)苤мr(nóng)資金導(dǎo)致不同程度的截留，建議財政與銀行合作，將相關(guān)補(bǔ)貼直接發(fā)到農(nóng)民手中。開展農(nóng)業(yè)財政資金的整合工作。各地政府可以針對財政支農(nóng)資金的渠道分散、投向使用不明、內(nèi)容模糊、效果不佳、重復(fù)投入等狀況，設(shè)置專門的部門來負(fù)責(zé)支農(nóng)項目，與管理支農(nóng)資金的財政部門間形成監(jiān)督和制約機(jī)制，確保財政支農(nóng)資金落到實(shí)處。此外還可以積極探索財政支農(nóng)資金整合機(jī)制，以縣為單位開展試點(diǎn)工作，積極整合支農(nóng)資金，確保重點(diǎn)區(qū)域的投入和支農(nóng)資金的使用明確。

4. 重新劃分各級地方政府的事權(quán)和財權(quán)

（1）財權(quán)要下移。一是重新調(diào)整中央和地方的稅收比例，給地方政府多留一些資金。與此同時，加大資金使用審計力度，中央對各類財政投入進(jìn)行統(tǒng)籌、集中管理和合理配置。二是針對各地區(qū)差異，實(shí)行等級分稅制，在中西部落后地區(qū)可以留下更多的財力。三是針對稅收增加部分，可以考慮給予地方更高的自留比例，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更大的傾斜，為地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供基本的公共服務(wù)給予財力支持。四是應(yīng)該給予縣級財政適當(dāng)?shù)亩愂兆灾鳈?quán)。取消農(nóng)業(yè)稅后需要賦予縣級財政一定的稅收自主權(quán)，以使基層政府有能力通過選擇稅種和稅率來提高地方可支配財力?？h鄉(xiāng)基層政府可以把財產(chǎn)稅作為自己的主體稅種。

（2）事權(quán)要上移?？h、鄉(xiāng)兩級政府擁有的事權(quán)太多而財權(quán)太少已成為目前最突出的矛盾，在地方政府的公共建設(shè)中，有些公共物品的外溢性極強(qiáng)，受益范圍并非僅局限于本區(qū)域。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，相關(guān)基層事權(quán)應(yīng)適當(dāng)上移，不能完全由某一級財政單獨(dú)擁有而應(yīng)由多級財政共同擁有?？h鄉(xiāng)基層財政現(xiàn)存收支缺口的一部分應(yīng)由中央、省級財政通過轉(zhuǎn)移支付解決。取消農(nóng)業(yè)稅對于部分基層財政而言，相當(dāng)于失去了彌補(bǔ)缺口的資金來源，而該缺口的形成與長期以來實(shí)行的重城輕鄉(xiāng)、挖農(nóng)補(bǔ)工的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)。因?yàn)橥ㄟ^農(nóng)村對城市的勞務(wù)輸出、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”、消費(fèi)工業(yè)品等極大地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的增長，同時也嚴(yán)重限制了農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，從受益與負(fù)擔(dān)的情與理來看，縣鄉(xiāng)基層財政收支缺口的一部分應(yīng)由中央、省級財政通過轉(zhuǎn)移支付解決。

（3）調(diào)整財政收入分配格局。增加對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財政基本財力保障制度。推進(jìn)省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。其實(shí)，財政意義上的“省管縣”有兩層含義：一是在財政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也是省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。縣（市）由省直接管轄，人財物全部由省管轄；適當(dāng)作編制調(diào)整；農(nóng)業(yè)行政管理部門上對省，下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；合并鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），進(jìn)行大幅減編，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；省實(shí)施扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)惠政策，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供良好環(huán)境，創(chuàng)造良好發(fā)展空間。

（4）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。首先，提高中央財政直接對縣鄉(xiāng)基層財政轉(zhuǎn)移支付的資金水平，擴(kuò)大總量，并合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。第一，要擴(kuò)大中央財政直接對縣鄉(xiāng)基層財政的轉(zhuǎn)移支付資金總量。中央政府在制定相關(guān)政策時，要充分考慮縣鄉(xiāng)基層政府的承受能力，對于超出基層政府承受能力的，中央政府要通過轉(zhuǎn)移支付予以必要補(bǔ)助。第二，要合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。增加均衡作用強(qiáng)的一般性轉(zhuǎn)移支付金額，并且要以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo)，以因素法計算的標(biāo)準(zhǔn)收入、支出作為分配財力的基礎(chǔ)，通過更好地衡量支出需要和財政能力來完善目前所使用的計算方式，更好地發(fā)揮其均衡作用。

其次，要完善省級財政以下轉(zhuǎn)移支付體系，建立本地區(qū)內(nèi)的省財政對縣鄉(xiāng)基層財政的轉(zhuǎn)移支付框架。第一，要確定選擇轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，將縱向平衡和公共服務(wù)均等化作為最重要的目標(biāo)。第二，要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的方式分別設(shè)計不同的轉(zhuǎn)移支付制度，省財政對縣鄉(xiāng)基層財政的縱向轉(zhuǎn)移支付按人均相關(guān)因素計算后，以縣為單位，由省財政通過撥款方式彌補(bǔ)缺口。對于縣財政間的橫向轉(zhuǎn)移支付，可在省級財政的干預(yù)下，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)財政收入的增量部分以一定比例補(bǔ)助給落后地區(qū)。第三，在取消涉農(nóng)項目配套資金比例基礎(chǔ)上，整合涉農(nóng)資金，提高資金使用效率，規(guī)范財政支農(nóng)工作，有效解決“重資金分配、輕資金監(jiān)督和管理”的問題，強(qiáng)化支農(nóng)資金使用的監(jiān)督機(jī)制。

5.明確財政對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)投入的重點(diǎn)領(lǐng)域

（1）加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)科研投入。眾所周知，中國的人均農(nóng)業(yè)資源少，通過擴(kuò)大耕地面積走外延式的發(fā)展道路是有限的。因此只有選擇提高單位面積的產(chǎn)量這條途徑。這就要求加大對農(nóng)業(yè)科研的投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率，在農(nóng)業(yè)財政支出中增加農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用的比重，保證絕對數(shù)量的增長，通過科技進(jìn)步來加快發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)。目前中國農(nóng)業(yè)科技費(fèi)用還很低，僅約為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.18%，難以滿足農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的需要。在對農(nóng)民的增收方面還有很大的發(fā)揮空間。因此，各級政府都應(yīng)增加農(nóng)業(yè)科技的投入，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究、高新技術(shù)研究、重大技術(shù)攻關(guān)和科技成果推廣應(yīng)用。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個基本特征就是高科技農(nóng)業(yè)，因此公共財政支農(nóng)的最首先的領(lǐng)域應(yīng)該是科研投入。在20世紀(jì)，農(nóng)業(yè)科技得到了迅速的發(fā)展。20世紀(jì)80年代，開始了以雜交水稻為標(biāo)志的綠色革命；之后，進(jìn)入了以地膜覆蓋技術(shù)推廣為內(nèi)容的白色革命時期；再之后，就是以生物技術(shù)、信息技術(shù)的研究和應(yīng)用為標(biāo)志的新型農(nóng)業(yè)科技革命，迅速推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。國家應(yīng)該為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)提供技術(shù)支持，同時也轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的增長方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）增加農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系投入?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是高度市場化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會化的農(nóng)業(yè)，市場化程度的提高和分工的強(qiáng)化使農(nóng)民的協(xié)作水平和組織程度在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要性日益提高。應(yīng)該大力發(fā)展各種為農(nóng)民提供各種服務(wù)的綜合性的服務(wù)組織，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種生產(chǎn)資料的供應(yīng)到農(nóng)產(chǎn)品的包裝、運(yùn)輸和銷售等一系列環(huán)節(jié)提供各種市場信息、資金借貸等方面的服務(wù)，而這需要政府大力的財政支持，對這些向農(nóng)民提供各種服務(wù)的組織在財稅方面進(jìn)行一定補(bǔ)貼或?qū)嵭幸欢ǖ膬?yōu)惠政策。

（3）增加對新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)投入。農(nóng)民是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，農(nóng)民的思想觀念和農(nóng)民的素質(zhì)直接影響到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)速度和成效，所以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)首要的就是要改變農(nóng)民的思維觀念。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中農(nóng)民自給自足、小富即安的思想觀念不同，現(xiàn)代農(nóng)民需要激發(fā)農(nóng)民的競爭意識、協(xié)作意識、利潤意識，只有這樣才能刺激農(nóng)民的積極意識，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)。要加快培養(yǎng)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的“新型農(nóng)民”，這些新型農(nóng)民指的就是有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)民群體。這就需要政府通過財政扶持的方式提高農(nóng)民的教育水平和技術(shù)能力，要普及農(nóng)村的義務(wù)教育，要大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的科技推廣工作。只有這樣才能塑造適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型農(nóng)民，才能將農(nóng)業(yè)科技迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。無論是改變農(nóng)民的思想觀念、提高農(nóng)民的素質(zhì)還是培育新型農(nóng)民，都需要政府的公共財政投資來實(shí)現(xiàn)和完成，是無法通過市場實(shí)現(xiàn)的。

（4）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是高科技支撐的農(nóng)業(yè)，也是廣泛利用現(xiàn)代生產(chǎn)要素的農(nóng)業(yè)，這必然要求現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施與之相配套。長期的二元社會經(jīng)濟(jì)體制使農(nóng)村的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，這在一定程度上將阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要組成部分就是通過政府財政的力量完善農(nóng)村的各項基礎(chǔ)設(shè)施，這不僅能提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度、彌合不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，還能提高糧食的綜合生產(chǎn)能力，有效地解決糧食安全問題。同時，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施還是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要條件。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，這就要求加快實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，建設(shè)大型的商品糧生產(chǎn)基地，通過專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化水平的提高確保國家糧食安全。

（5）加大對生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)投入?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是資源節(jié)約型的農(nóng)業(yè)，是環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)。為了建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的增長方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，這一方面可以滿足現(xiàn)代消費(fèi)者的需求；另一方面還可以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求和趨勢。農(nóng)業(yè)不僅有生產(chǎn)功能，還有生活的功能和生態(tài)的功能，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是充分發(fā)揮各種功能的農(nóng)業(yè)，是滿足人類更高層次需求的農(nóng)業(yè)。在資源有限的前提下，必須要通過發(fā)展現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)，實(shí)行節(jié)水灌溉，科學(xué)使用肥料、農(nóng)藥等現(xiàn)代生產(chǎn)要素，這樣在提高農(nóng)業(yè)資源利用效率的同時，降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（6）重點(diǎn)支持東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國東西部地區(qū)的財政投入水平相差很大，財政支農(nóng)效率也有很大差異。因此，公共財政應(yīng)起到一個統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展，改善不同地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力和人民福利水平，縮小不同地區(qū)之間的社會發(fā)展差距的功能。而目前財政轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，中央財政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度還不夠，一般性轉(zhuǎn)移支付比重比較小，專項轉(zhuǎn)移支付比重比較大，不利于體現(xiàn)基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健。因?yàn)橹挥挟?dāng)落后地區(qū)的勞動力素質(zhì)普遍提高、投資環(huán)境得到改善后，落后地區(qū)的吸引力才會提高，才有希望進(jìn)人良性發(fā)展軌道。當(dāng)然，還需要加強(qiáng)對財政資金運(yùn)用的監(jiān)督，避免貪污、擠占、挪用或在項目上弄虛作假，并對違法使用財政資金者嚴(yán)肅查處。

6.以法律規(guī)范性約束和保障財政對農(nóng)業(yè)的支持

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政農(nóng)業(yè)支持也應(yīng)該依法進(jìn)行。要盡快立法，把國家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化。國家現(xiàn)行涉農(nóng)法規(guī)體系中，對各級政府的財政農(nóng)業(yè)支持責(zé)任和支持方式的規(guī)定不夠具體，在實(shí)際執(zhí)行中可操作性差，對各級政府的財政農(nóng)業(yè)支持行為難以形成強(qiáng)制性約束。例如，《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于“財政支農(nóng)支出高于同期財政經(jīng)常性收入”的規(guī)定很籠統(tǒng)，既沒有規(guī)定財政農(nóng)業(yè)支持的具體方式，也沒有規(guī)定支出的具體結(jié)構(gòu)，對于財政支農(nóng)支出的內(nèi)涵也沒有明確的界定。另外，“財政經(jīng)常性收入”不便于準(zhǔn)確量化，特別在地方不便操作，其計算和考核的彈性較大，影響它的考核價值。因此，有必要對現(xiàn)有《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行修訂并制定相應(yīng)的配套法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，明確規(guī)定財政農(nóng)業(yè)支持的范圍、支持方式和具體政策工具，尤其是財政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼性支持方面的條款更應(yīng)該具有現(xiàn)實(shí)操作性，使政府能夠依法履行對農(nóng)民利益的保護(hù)責(zé)任。

7.建立健全財政支農(nóng)資金使用績效評價監(jiān)督機(jī)制

（1）要建立健全財政支農(nóng)資金使用考核評價指標(biāo)體系，對財政支農(nóng)支出效果的評價不能只重視政府政績的增加，而應(yīng)該通過對各方綜合效益的審視來科學(xué)地評價支出效果，根據(jù)具體項目來確定不同的考核評比指標(biāo)及體系，并對財政支農(nóng)資金使用不當(dāng)或存在資金使用違法違規(guī)等行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。中央要建立對各省的指標(biāo)考核體系，各省級以上財政部門要建立對下級的支農(nóng)資金使用監(jiān)管指標(biāo)體系，各地市按照中央和省部署，確立指標(biāo)考核實(shí)施方案，通過委派財政部門支農(nóng)項目會計人員實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的核算與項目實(shí)施單位分離，打破部門內(nèi)部人員的利益相關(guān)性，解除用款單位的內(nèi)部人員對資金的控制，確保財政支農(nóng)資金的高效運(yùn)用。一般的財政支農(nóng)資金可以采取報賬的制度，財政部門集中將具體的開支相關(guān)的審核、會計報銷及審批權(quán)上收；要求縣市政府涉農(nóng)部門做好資金統(tǒng)籌，每月把開支的發(fā)票和具體資金使用情況集中到縣市的財政部門匯總核實(shí)，接著由上級的財政部門根據(jù)項目投資計劃審核，只有所上報的內(nèi)容符合下達(dá)項目計劃的用途，而且手續(xù)齊全，就及時核對報銷下發(fā)相應(yīng)撥款。對完工后的項目要進(jìn)行嚴(yán)格審查，一旦發(fā)現(xiàn)支農(nóng)資金管理使用中存在違紀(jì)違規(guī)行為，必須嚴(yán)格追究責(zé)任，徹底杜絕挪用現(xiàn)象，提高支農(nóng)資金的使用規(guī)范和效益，充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金的作用。

（2）加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，落實(shí)責(zé)任追究工作機(jī)制。通過建立和完善相應(yīng)的財政支農(nóng)項目和資金管理制度，不斷完善財政資金分配管理和監(jiān)督，對涉農(nóng)專項資金使用實(shí)行事前、事中和事后全程監(jiān)督，強(qiáng)化專家評審機(jī)制，對涉農(nóng)項目資金的使用進(jìn)行績效評價，充分體現(xiàn)公正公平。關(guān)注各類財政扶持資金是否及時、足額撥付到項目單位，有無截留、擠占、挪用；項目單位是否按規(guī)定使用財政扶持資金，有無將財政扶持資金歸個人或少數(shù)人使用等。對發(fā)現(xiàn)的擠占、挪用、截留、浪費(fèi)、騙取等問題，責(zé)令部門、單位進(jìn)行糾正，對相關(guān)責(zé)任人員追究相應(yīng)的責(zé)任。對內(nèi)控制度不健全、財務(wù)不健全、合而不作的“空殼合作社”不予以扶持；違規(guī)使用專項資金情節(jié)嚴(yán)重拒不整改的合作社，停止或減少安排扶持發(fā)展類財政資金，從嚴(yán)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（3）規(guī)范項目管理程序，強(qiáng)化支農(nóng)資金監(jiān)管工作機(jī)制。一是完善項目立項申報程序，切實(shí)推行項目立項專家評審制、公開競爭制和公開招標(biāo)制等管理方式，確保項目資金分配科學(xué)、公平、公正。二是進(jìn)一步完善項目公示制，加大公開透明的程度，將確定的支農(nóng)項目在相關(guān)網(wǎng)站、電視、報紙等媒體進(jìn)行公示的同時，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及項目實(shí)施點(diǎn)建立固定的公示欄，長期公示項目建設(shè)內(nèi)容、財政補(bǔ)助資金、補(bǔ)助環(huán)節(jié)等詳細(xì)內(nèi)容，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。三是嚴(yán)格項目補(bǔ)助支出和財務(wù)管理及監(jiān)督，統(tǒng)一賬戶核算管理，嚴(yán)控虛假票證報賬和大額現(xiàn)金支取，健全財政補(bǔ)助資金專項檢查制度。四是建立健全項目驗(yàn)收制度。項目完成并經(jīng)審計部門或有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審計后，項目單位要及時提交竣工報告和審計報告；未經(jīng)審計的原則上不予驗(yàn)收。要明確驗(yàn)收的內(nèi)容、方式和相關(guān)人員的責(zé)任，嚴(yán)格把好驗(yàn)收關(guān)。

課題組成員：李軍國；姜鷗；李建宏；任婧；趙光遠(yuǎn)；王超；宗宇翔

執(zhí)筆：李軍國