劉玉龍

【摘要】立案登記制改革的目標是保障當事人的訴訟權利，但在如此大量的審查工作中，法官需要完成既定的考核指標，又要保證訴訟程序的合法。同時，在實踐的過程中，這一制度使保障訴權與濫用訴權導致司法資源浪費的矛盾將逐漸顯現(xiàn)，這將是一個不容回避的問題。筆者認為應該建立完善懲戒濫用訴權的法律規(guī)制，尋找代替性糾紛解決方式等機制來應對立案登記制改革所帶來的司法環(huán)境的改變。

【關鍵詞】立案登記 訴權保護 新行政訴訟法 司法改革

一、新行政訴訟法中立案登記直指訴權的保護

2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《關于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，新《行政訴訟法》于2015年5月1日起開始實施。本次修法是為了解決行政訴訟制度與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應的問題，為了解決行政訴訟中存在的突出問題，其中重點就是要著力解決廣為詬病的立案難。[1]

最高人民法院院長周強在《2016年最高人民法院工作報告》中指出，全面深化司法體制改革，其中第一項明確指出解決立案難問題，應全面實施立案登記制改革。全國法院于2015年5月1日全面實行立案登記制，在改革以來的一年中，法院變審查立案為登記立案，對依法應當受理的案件做到有案必立，據(jù)統(tǒng)計當場登記立案率達到95%，直觀上基本解決立案難問題。同時還進一步開展了一系列的配套措施，如：加強立案監(jiān)督、依法制裁濫訴、虛假訴訟等違法行為，進一步推進了網(wǎng)上申訴和視頻接訪等工作，健全信訪聽證制度，最高人民法院接待群眾來訪人數(shù)同比下降12%。[2]自2105年5月1日全國法院實施立案登記制改革以來，截至9月30日，短短5個月共登記一審案件620多萬件，同比增長31.9%，其中民事案件同比增長22.9%，行政案件同比增長75.8%，刑事自訴增長60.5%，屬行政案件立案數(shù)增長最快。但是，在行政機關仍向法治政府逐步邁進的同時，行政案件受案數(shù)與行政機關每年作出的數(shù)以億計的具體行政行為相比，行政訴訟占的比例仍少得可憐。

二、明晰立案登記的概念

立案登記制，是與立案審查相對應的立案制度，指法院接到當事人提交的起訴狀時，如若符合法定條件，應當?shù)怯浟福晃覈滦姓V訟法中還規(guī)定，對當場不能判定是否符合起訴條件的，應當接收起訴材料，并出具注明收到日期的書面憑證；需要補充必要相關材料的，人民法院應當及時告知當事人。在補齊相關材料后，應當在七日內做出決定是否立案登記。顯而易見的是這一系列條文無一不體現(xiàn)著對當事人訴訟權利的保護。而立案登記制相比之前立案審查制的最大不同，是當事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院無需進行實質審查，法院應立案登記，不得拒收當事人的起訴狀。即只要當事人向法院起訴，就產生約束原告、被告和法院的訴訟關系。需要注意的是，立案登記的前提，是案件屬于人民法院應當受理案件的范圍，立案登記受訴訟受案范圍和法院管轄的限制，不是什么案件都登記。[3]英美法系實行當事人主義，在立案機制上體現(xiàn)為法院對當事人的起訴盡可能少地限制，讓雙方當事人在訴訟程序中通過對抗和辯論解決糾紛；大陸法系的國家和地區(qū)職權主義的色彩較為濃厚，法院依職權的介入更多地體現(xiàn)在后續(xù)的審理程序中，可以說在我國的立案登記的實質就是審查的后移。

三、立案登記中訴權保護的兩面性

毋庸置疑的，立案登記制改革有利于進一步保障當事人的訴權。訴訟是解決糾紛的最后底線，如果設置苛刻的立案條件，在立案階段就對案件進行嚴格審查，尤其是在行政訴訟中，當事人處于弱勢地位，這明顯不利于當事人行使訴權。立案登記制度在立案階段只要求對訴狀進行形式審查，符合形式要求便可以進行訴訟，這樣有利于糾紛盡快進入審判程序，使矛盾盡早得到解決。因此立案登記制度可以較為充分的保障當事人行使訴權，以便當事人之間的糾紛盡快的提交法院審理，避免法院的公權力對當事人訴權的不當損害。由于立案登記制度是對訴狀進行形式審查，只要訴狀符合法律要求就可以進行訴訟，這可以避免立案審查制度的程序不公開性，同時在一定程度上限制了法官自由裁量權的濫用，保障當事人合法的程序利益。

但任何制度的設計都不會是完美無缺的，立案登記制度也有其作用的兩面性。上文提到：我國的立案登記的實質可以說是審查的后移，這意味著只對案件進行形式審查會使進入審判程序的案件數(shù)量大量增加，法院的工作量會加大，又會帶來一定的問題：

由于我國非訟糾紛解決機制并不完善，本因作為糾紛解決的最后底線的訴訟作用被無限放大，而且實行立案登記不可避免的造成法院工作量的驟增，同時，基于訴訟時效的規(guī)定，這極有可能會導致法官將效率擺在公正審判的前面，使進入訴訟的糾紛不能夠徹底公正的解決，導致權利義務關系解決不當，正義無法實現(xiàn)，激化社會矛盾。與此同時，案件不經(jīng)實質審查進入審判程序，可能會出現(xiàn)當事人不適格、案件不屬于受訴法院管轄等問題，而立案登記制度下，這一系列問題將在進入審判程序之后才會發(fā)現(xiàn)這些問題。這樣，不論是解決當事人是否適格、還是將案件移送至有管轄權的法院等等，都會造成糾紛解決的拖延，浪費司法資源。

目前，最難以解決的問題就是當事人濫用訴權。立案登記制的實行使立案門檻大大降低，特別是在行政訴訟中，當事人通過申請政府信息公開、申請履行法定職責等方式提起訴訟、重啟訴訟的現(xiàn)象非常普遍；有一些上海老上訪戶通過申請信息公開、行政賠償、行政復議等方式，提起大量行政訴訟案件；再如杭州有一對夫婦向各級政府及相關部門提出政府信息公開申請420余份，因此而申請行政復議63次，并就此提起多起行政訴訟。[4]以上數(shù)據(jù)真實的體現(xiàn)了立案登記制確立后涌現(xiàn)的濫訴問題，因為立案登記制度只需要當事人的所提交的訴狀符合法律規(guī)定法院就應該受理，導致糾紛主體通過訴訟手段來達到自己的目的不擇手段，濫用其訴權。在這樣的背景下，有人不禁發(fā)問：我國的訴權保護是否過于超前了？針對立案登記制這一制度在保障訴權與濫用訴權導致司法資源浪費這一矛盾，如何規(guī)制濫用訴權的行為，這應是當下司法改革的重要環(huán)節(jié)。

四、訴權保護與濫用訴權的矛盾何解

在我國仍處于較長時期的社會轉型過程這一大背景下，以立案登記制取代立案審查制，立案登記制的施行必須照應現(xiàn)實，在堅持司法有限原則的基礎上，盡快同步進行相關機制改革，以應對由此而來的司法環(huán)境的改變。[5]

（一）建立完善懲治濫用訴權的法律規(guī)制

鑒于訴權保護與濫訴防治的平衡要求，盡最大努力保護訴權的同時，構建濫訴懲治機制，在對濫訴行為作統(tǒng)一界定的基礎上，適當加大懲處力度。這就要求對于濫用訴權當事人，應區(qū)別看待：對于非故意濫用的當事人，應當耐心對其進行教育講解，使其充分了解立案登記制的本質內容；對于惡意濫用訴權的行為，建議法院設置更多的實體處罰，對違法者的法律責任進行追究。同時，應統(tǒng)一規(guī)定濫訴認定標準、濫訴認定主體、濫訴認定的作出程序、濫訴懲治程序的啟動主體、濫訴認定的通知及公告，充分保證程序正義。[6]

（二）解決實質審查后移導致法院壓力過大的問題

行政訴訟立案登記制改革適逢法院員額制改革，員額制改革之后，法院中參與辦案的法官人數(shù)相對以往有所減少，這無疑增加了法院法官的工作壓力，造成了案多人少的現(xiàn)象。在這一背景下，應更加重視法官助理等人員的作用，提供更好的保障以平衡法官的供給質量。從心態(tài)上而言，必須接受司法服務的特殊性，積極穩(wěn)妥推進司法體制改革，大力開展案件分流、促進和解、指導調解等工作。完善庭前準備程序，組織當事人交換證據(jù)、歸納爭議焦點，促進雙方和解，強化審前案件管理和程序管控，讓更多的案件解決在審前。[7]

（三）尋找代替性糾紛解決方式（ADR）

訴訟，是解決糾紛的最后一道防線。司法救濟有其局限性，而多元化解糾紛機制則更加靈活。在當前經(jīng)濟發(fā)展如此迅速的社會中，僅僅依靠司法解決糾紛是遠遠不夠的，而是需要建立一套以非訴解決方式包括仲裁調解為中心，其他解決方式為補充，訴訟解決為終極環(huán)節(jié)，這樣的多元化糾紛解決體制才能夠解決不同的需求，從而保持社會穩(wěn)定。進一步利用代替性糾紛解決方式與改革訴訟制度己成為當下司法改革中相互依托的兩個方面。而在這個機制中，各種解紛方式既相對獨立，又互相配合，在宏觀上回應社會的變遷，解決社會糾紛，保障權利的行使，維系社會秩序；同時，又能減輕法院負擔，使當事人更好的能接受正義，解決糾紛。[8]探索建立司法體制新機制，讓更多的案件解決在審前，不讓立案登記獨木難支，要完善訴前、立案、審查直至審判等一系列過程，將保護當事人訴權、解決糾紛置于完整、前后連貫的體系之下。

五、結語

立案登記制實施后，確實出現(xiàn)大量濫用訴權的案件涌入法院的情況，這也從反面證明立案登記制得到貫徹實施，民眾的訴權得到極大保護。[9]在訴權保護問題出現(xiàn)的同時，法院應積極回應當下司法改革給司法環(huán)境帶來的改變，充分認識這訴權保護與訴權濫用之間的矛盾并非對立、不可調解。在充分保證公平正義的前提下，建立有效的機制，逐漸解決這一矛盾，那么訴權才會得到真正的保障。

參考文獻

[1]姜明安.《改革和完善行政訴訟體制機制加強人權司法保障》.國家行政學院學報，2015.1.

[2]《2016年最高人民法院工作報告》.http：//lianghui.people.com.cn/2016npc/n1/2016/0313/c403052-28194909-2.html，人民網(wǎng).

[3]江必新等.《新行政訴訟法修改條文理解與適用》.中國法制出版社.

[4]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉型中的司法角色.中國法學，2016.02.

[5]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉型中的司法角色.中國法學，2016.02.

[6]宮凡舒.立案登記制下如何實現(xiàn)訴權保護與濫訴懲治之平衡.山東審判，2016.06.

[7]《解決“立案難”的關鍵性舉措——最高人民法院負責人就《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問_滾動_新聞_中國政府網(wǎng)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/15/content_2846872.htm，中國政府網(wǎng).

[8]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉型中的司法角色.中國法學，2016.02.

[9]劉曉政，王飛.立案登記制下濫用訴權行為規(guī)制研究.法制與社會，2016.02.