管洪彥++孔祥智

摘要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的又一次變革，而不是對(duì)原有改革成果的否定，代表了未來農(nóng)地制度改革的基本方向；經(jīng)過“前期醞釀、明確確認(rèn)、繼續(xù)鞏固、貫徹落實(shí)”四個(gè)階段的演變過程，目前改革思路逐漸清晰，并已經(jīng)進(jìn)入貫徹落實(shí)階段。推進(jìn)“三權(quán)分置”改革應(yīng)該在基本概念達(dá)成共識(shí)的前提下實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度化與法律化，“三權(quán)分置”的法律表達(dá)需要重點(diǎn)界定好農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系；對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能進(jìn)行科學(xué)劃分；更需要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地所有權(quán)；農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；物權(quán)法

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年度研究課題“農(nóng)村土地‘三權(quán)分置的立法表達(dá)研究”（CLS（2016）D74）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機(jī)制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究”（13AZD003）；山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目“私法視域中的集體成員民主決策權(quán)研究”（16BFXJ02）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建與實(shí)踐案例研究”（14JJD790030）

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）04-0029-07

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是改革開放以來我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分置改革之后的又一次重大創(chuàng)新，它代表了未來新型農(nóng)地制度改革的基本方向。事實(shí)上，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在實(shí)踐中不是一個(gè)新事物。本文通過對(duì)中央政策文本中農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的演進(jìn)過程的梳理，展現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的政策演變過程；然后結(jié)合現(xiàn)行法律和政策文件對(duì)“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵進(jìn)行解析；最后從法學(xué)視角對(duì)“三權(quán)分置”法律表達(dá)中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)和要點(diǎn)進(jìn)行評(píng)述，提出了一個(gè)簡(jiǎn)明的宏觀表達(dá)思路，以便為“三權(quán)分置”改革提供理論支持。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策演進(jìn)

1. 前期醞釀

2013年7月23日，習(xí)近平同志在湖北考察改革發(fā)展工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系?！备鶕?jù)筆者掌握的資料，這是我國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第一次在公開場(chǎng)合提及農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系問題，但是當(dāng)時(shí)還沒有上升為正式政策文件?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》并沒有明確地提出“三權(quán)分置”的觀點(diǎn)，但是已經(jīng)對(duì)三種權(quán)利的概念進(jìn)行了區(qū)分。“《決定》對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了政策上的分離，對(duì)兩束權(quán)利分別賦權(quán)，即承包農(nóng)戶對(duì)承包權(quán)享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶對(duì)所流入的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)?！雹?這個(gè)階段可以稱為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的前期醞釀階段。需要指出的是，本文所說的“三權(quán)分置”改革的前期醞釀僅僅是結(jié)合中央政策文件的具體表述和出臺(tái)過程的一種解釋，事實(shí)上實(shí)踐中并沒有作出清晰劃分，實(shí)際上也很難作出清晰劃分。正如上文所述，“三權(quán)分置”的實(shí)踐已經(jīng)在多個(gè)地區(qū)展開，這也是正式改革的醞釀階段?！叭龣?quán)分置”不是政策制定者的首創(chuàng)，而僅是對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加速情況下“三權(quán)”實(shí)際分離而又容易引起誤解和糾紛這一早就存在的事實(shí)進(jìn)行了制度化和規(guī)范化②。因此，“三權(quán)分置”政策的提出實(shí)際上是對(duì)客觀社會(huì)實(shí)踐的一種反映。

2. 明確確認(rèn)

習(xí)近平同志2013年12月23日在《在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話》中指出：“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行的新型農(nóng)地制度，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。”③ 根據(jù)筆者掌握的文獻(xiàn)，這是我國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第一次在正式公開講話中提出要對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施“三權(quán)分置”改革。接下來頒布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年中共中央1號(hào)文件）中旗幟鮮明地指出要搞農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，并以中央政策文件的形式明確了“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)涵。為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）更加清晰地明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本思路。而且該文件還進(jìn)一步指出：“要抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式。”《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》對(duì)前期中央領(lǐng)導(dǎo)講話和政策作了進(jìn)一步確認(rèn)，要求盡快從法律上對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容從法律上進(jìn)行明確表達(dá)；明確對(duì)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益進(jìn)行保障。上述兩個(gè)政策的共同點(diǎn)在于對(duì)“三權(quán)分置”改革進(jìn)行法律表達(dá)提出了明確要求。

3. 繼續(xù)鞏固

為推進(jìn)農(nóng)村領(lǐng)域的深化改革步伐，從提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性出發(fā)，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（2015年11月）對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了較多創(chuàng)新性的規(guī)定，已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的重要政策根據(jù)。其一，進(jìn)一步從深化農(nóng)村改革的角度確認(rèn)了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”。其二，該方案明確提出“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地改革的基本方向，即“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。其三，對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的具體內(nèi)涵進(jìn)行了較為清晰的界定，這是我國(guó)在政策文件中第一次對(duì)“三權(quán)分置”改革的政策內(nèi)涵進(jìn)行的較為清晰的界定。其四，對(duì)“三權(quán)分置”改革中經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行了規(guī)定。其五，對(duì)“三權(quán)分置”改革中進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的切實(shí)保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定?！蛾P(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（2016年中共中央1號(hào)文件）又對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的相關(guān)政策進(jìn)行了繼續(xù)鞏固，該意見再次明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本方向，并提出要進(jìn)一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法。

4. 貫徹落實(shí)

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（2016年10月30日）是我國(guó)第一部專門性的針對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策文件，該文件要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)，該文件的發(fā)布標(biāo)志著“三權(quán)分置”進(jìn)入正式貫徹落實(shí)階段。該意見對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則；如何逐步形成“三權(quán)分置”格局等作了全面的規(guī)定。《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（2017年中共中央1號(hào)文件）又一次提出要落實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法。

綜上可見，十八屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革思路逐漸清晰，經(jīng)過“前期醞釀、明確確認(rèn)、繼續(xù)鞏固、貫徹落實(shí)” 四個(gè)階段的演變過程，通過一系列政策文件和領(lǐng)導(dǎo)講話對(duì)“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑等進(jìn)行了逐步的明確和界定。從政策演進(jìn)以及政策文本中可以發(fā)現(xiàn)以下重要信息：其一，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是大勢(shì)所趨，是未來新型農(nóng)地制度改革的發(fā)展方向。其二，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是改革開放以來承襲“兩權(quán)分置”改革的持續(xù)性政策創(chuàng)新。其三，“農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”“三權(quán)”的相互關(guān)系和實(shí)現(xiàn)形式尚不明確，“三權(quán)分置”的改革內(nèi)容尚未被法律所明確確認(rèn)，“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)容以及“三權(quán)”之間的內(nèi)在關(guān)系和實(shí)現(xiàn)形式需要盡快通過立法確認(rèn)。其四， 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有緊密聯(lián)系，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以多種方式流轉(zhuǎn)。其五，推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革要尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民進(jìn)城落戶并不等于其承包權(quán)不再受保護(hù)，而且應(yīng)該支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包權(quán)等權(quán)益。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》進(jìn)一步明確了深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向，并對(duì)改革方向的政策內(nèi)涵作了進(jìn)一步明晰?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（2016）的頒布對(duì)加深“三權(quán)分置”政策內(nèi)涵的理解具有重要意義。

1. 落實(shí)集體所有權(quán)

“落實(shí)集體所有權(quán)”是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重要內(nèi)容之一。農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體是一定范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村民小組農(nóng)民集體，實(shí)踐中一直存在著主體虛位、主體模糊的弊端，并一直備受詬病。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”的內(nèi)涵作了進(jìn)一步廓清，即：“落實(shí)‘農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰?！甭鋵?shí)集體所有權(quán)，關(guān)鍵是通過集體成員權(quán)制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體的清晰。

《物權(quán)法》對(duì)“三農(nóng)”問題給予了格外關(guān)注。其中，最為突出的表現(xiàn)是通過基本法律的形式確認(rèn)了農(nóng)民集體成員權(quán)這種具有中國(guó)特色的新型民事權(quán)利④。 《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》對(duì)集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)作了更加明晰的規(guī)定?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016年12月29日）提出“要形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系。”這在歷史上應(yīng)該屬于第一次作出該種表述。農(nóng)民集體成員權(quán)確認(rèn)的意圖就是在維持農(nóng)民集體所有制的基礎(chǔ)上強(qiáng)化集體成員權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)主體的清晰。集體成員權(quán)是在集體成員與成員集體之間建立起法律關(guān)系的紐帶，集體所有權(quán)與集體成員權(quán)的終極價(jià)值目標(biāo)是一致的，即最終實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)體權(quán)益實(shí)現(xiàn)與保障。因此，可以說，集體成員權(quán)制度的提出是農(nóng)民集體所有權(quán)制度的升華。它一方面堅(jiān)持了社會(huì)主義農(nóng)民集體所有制這個(gè)大前提，鞏固了社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)。另一方面它突出了集體成員的權(quán)利主體地位，有利于保護(hù)集體成員的個(gè)體權(quán)益。

明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)需要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格進(jìn)行清晰界定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定保障了集體成員權(quán)落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)體身上，這就切實(shí)落實(shí)了集體所有權(quán)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定是落實(shí)集體所有權(quán)的關(guān)鍵步驟。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定本質(zhì)上是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)問題，《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》進(jìn)一步提出“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”，在明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基礎(chǔ)上，集體成員在農(nóng)民集體內(nèi)部通過行使各項(xiàng)自益權(quán)和共益權(quán)，可以確保集體所有權(quán)真正落實(shí)到集體成員身上，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)權(quán)利主體的具體化和真實(shí)化，這就較大程度上解決了集體所有權(quán)主體虛位的問題。不無遺憾的是，我國(guó)目前缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的國(guó)家層面的立法，調(diào)整成員資格界定的規(guī)范多是地方性法規(guī)或者法院的指導(dǎo)性意見、座談會(huì)紀(jì)要等，甚至很多地方依靠村規(guī)民約來對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定而侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的情形。針對(duì)目前集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格立法缺失的現(xiàn)狀，未來立法中應(yīng)該對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定原則、一般標(biāo)準(zhǔn)和具體情形分別作出規(guī)定⑤。

2. 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，家庭承包經(jīng)營(yíng)是土地經(jīng)營(yíng)的基本經(jīng)營(yíng)方式。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)首先必須做到農(nóng)戶的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，只有長(zhǎng)久不變才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，保持穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變的土地承包關(guān)系已經(jīng)為我國(guó)法律和政策確定?！段餀?quán)法》對(duì)各類土地的承包期限作了規(guī)定（第126條），而且要求承包期內(nèi)發(fā)包人原則上不得調(diào)整和收回承包地（第130條、131條）。“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”，這些都已經(jīng)為《農(nóng)村土地承包法》所明確肯定?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中再一次明確提出要堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的基礎(chǔ)性地位，原因在于：“家庭承包經(jīng)營(yíng)蘊(yùn)藏著巨大潛力，具有廣闊發(fā)展前景?！雹?即便是目前我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)而著力搭建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位也是不可變的，這就要長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》提出要“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”，而其最終目的還是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，其意旨在于通過保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的目的。

在我國(guó)社會(huì)主義公有制背景下，基于農(nóng)民集體、農(nóng)戶和土地經(jīng)營(yíng)者復(fù)雜的關(guān)系和農(nóng)村土地特有的權(quán)利結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)還具有更為深刻的內(nèi)涵?！俺姓J(rèn)農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，無論在理論上還是在實(shí)踐中都具有極其重要的意義?！雹?但是，不容忽視的是現(xiàn)行的法律制度在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上還存在一系列不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久穩(wěn)定的制度性缺陷，如：權(quán)利構(gòu)造方面的缺陷；調(diào)整土地、限制權(quán)利轉(zhuǎn)讓方面的缺陷；基層政權(quán)干預(yù)土地承包經(jīng)營(yíng)的制度缺陷等⑧。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)仍然是非常必要的。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中要進(jìn)一步“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”需要注意如下幾點(diǎn)：其一，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，需要嚴(yán)格按照《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定“依法公正”地實(shí)施?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)設(shè)計(jì)了一系列保障措施，如：土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定性的確認(rèn)（第4條）；集體成員依法要求承包權(quán)（第5條）；婦女的同等承包權(quán)（第6條）；土地承包的公開、公平、公正原則（第7條）；承包方權(quán)益的不可侵犯性（第9條）；土地承包中依法平等原則；民主協(xié)商，公平合理原則；承包程序合法原則等（第33條）。這些措施為農(nóng)戶獲得承包權(quán)提供了保障，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)必須貫徹上述原則和規(guī)則。其二，農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)利主體具有特殊性，僅限于本集體組織的農(nóng)戶。本農(nóng)民集體成員以外的其他自然人、組織等均不可以成為該權(quán)利的行使主體，這一點(diǎn)是與其成員權(quán)性質(zhì)相一致的。在農(nóng)民集體成員以農(nóng)戶為單位行使承包土地的權(quán)利時(shí)，農(nóng)戶僅僅為權(quán)利的行使主體，但終極權(quán)利主體仍然為集體成員。一方面，農(nóng)戶仍然由農(nóng)民集體成員組成，事實(shí)上以農(nóng)戶為承包人取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的一切后果仍最終由農(nóng)民集體成員承擔(dān)。另一方面，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利主體地位也已為法律所確認(rèn)（《物權(quán)法》第59條、《農(nóng)村土地承包法》第5條）。其三，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)要做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證。目前，農(nóng)戶承包地仍然存在面積不準(zhǔn)、空間位置不明、登記簿不健全等問題，這使許多農(nóng)民心里不夠踏實(shí)，總擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去自己的權(quán)益無法保障。關(guān)鍵是要搞好承包地確權(quán)登記頒證工作，頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化物權(quán)保護(hù)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”⑨?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）中明確指出：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工作?！笨梢?，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)當(dāng)前比較迫切的是做好承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證。其四，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》中對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)路徑進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，意見對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中的基礎(chǔ)地位；農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)益內(nèi)容（權(quán)能）；農(nóng)戶承包權(quán)的身份專屬性；農(nóng)戶承包權(quán)被征收時(shí)的替代補(bǔ)償；進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包權(quán)的保留等都作了詳細(xì)的規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)都具有積極意義。

3. 放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的亮點(diǎn)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。根據(jù)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的要求，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要包含如下內(nèi)容：其一，“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”意味著農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)主體更加多元。土地承包權(quán)的主體原則上是農(nóng)戶，而農(nóng)戶是有特定范圍內(nèi)的集體成員組成的，這就導(dǎo)致土地承包權(quán)的主體表現(xiàn)出較強(qiáng)的身份性，這勢(shì)必影響土地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的發(fā)揮。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，農(nóng)戶就可以把土地較為自由地流轉(zhuǎn)給更加多元的土地經(jīng)營(yíng)主體，包括本集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶，也包括本集體組織外部的其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。其二，“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”意味著土地承包戶對(duì)外流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)更加便捷，但也要依法流轉(zhuǎn)。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不代表土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就可以為所欲為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣應(yīng)該受到流轉(zhuǎn)期限、用途管制、流轉(zhuǎn)方式等多方面的限制。特別是應(yīng)該做好工商資本進(jìn)入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各種可能風(fēng)險(xiǎn)的防控。因?yàn)?，工商資本的進(jìn)入一方面有可能擠壓農(nóng)民的利益空間，對(duì)農(nóng)民利益造成損害；另一方面工商資本具有更加強(qiáng)烈的趨利動(dòng)機(jī)，有可能會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)的“非農(nóng)化”、“非糧化”等問題。其三，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)意味著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)意味著土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅限于農(nóng)戶以家庭承包的方式對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以通過土地流轉(zhuǎn)直接參與土地經(jīng)營(yíng)，這就意味著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將面臨著更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，可見，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)將會(huì)激活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。其四，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加普遍。數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，全國(guó)2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。有理由相信，實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加普遍。其五，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不表明農(nóng)村土地都要大規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)顯然具有積極促進(jìn)意義，但是并不意味著所有的農(nóng)村土地都要大規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而是要因地制宜，特別是要防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的傾向。因此“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”是“三權(quán)分置”改革的亮點(diǎn)所在，它承載著豐富的價(jià)值內(nèi)涵，更具有重要的實(shí)踐價(jià)值。值得關(guān)注的是，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》提出要“加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。意見對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中的關(guān)鍵地位；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的平等保護(hù)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的優(yōu)先續(xù)租承包土地權(quán)利；土地經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或設(shè)定抵押權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)利保護(hù)；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)途徑探索等作了規(guī)定。該意見對(duì)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的盡快貫徹落實(shí)將起到積極的促進(jìn)作用。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達(dá)中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)與思路

1. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達(dá)中的焦點(diǎn)與實(shí)質(zhì)

相較于官方和農(nóng)經(jīng)學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”頗為一致的肯定態(tài)度，法學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”的態(tài)度似乎存在更多爭(zhēng)議，主要存在以下幾種觀點(diǎn)：有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分離置”在法律和制度運(yùn)行中都面臨困境⑩。有學(xué)者認(rèn)為，以“三權(quán)分離”論建構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)無法在法律上得以表達(dá)11。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的承包權(quán)能和經(jīng)營(yíng)權(quán)能，分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不符合基本法理12。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”的實(shí)施面臨著經(jīng)濟(jì)性障礙、制度性障礙和機(jī)制性障礙13。那么，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達(dá)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)何在呢？

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)均具有其合理性，這絕不是不講原則的折中論斷。甚至可以說，農(nóng)經(jīng)學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的觀點(diǎn)初衷和最后的落腳點(diǎn)并無實(shí)質(zhì)性沖突，它們具有共同的出發(fā)點(diǎn)，即都充分考慮到了農(nóng)民的個(gè)體利益維護(hù)，都考慮到了農(nóng)村土地社會(huì)保障屬性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押等財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的實(shí)現(xiàn)，都考慮到了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的價(jià)值。而農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革之所以存在如此之多的爭(zhēng)議，之所以能夠在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界產(chǎn)生貌似巨大的分歧，主要在于兩個(gè)學(xué)科在基本概念表述和理解上存在誤解。目前，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的思路主要是在經(jīng)濟(jì)學(xué)界專家以及政府官員主導(dǎo)下完成的，在政策設(shè)計(jì)的過程中更多使用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的概念體系，沒有很好地與法學(xué)概念體系對(duì)接，結(jié)果導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革中的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)在法學(xué)學(xué)科的現(xiàn)有概念體系中缺乏現(xiàn)成的對(duì)應(yīng)概念。農(nóng)地物權(quán)的創(chuàng)設(shè)又受到物權(quán)法定原則的限制，這就導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革的法律表達(dá)，特別是立法表達(dá)遇到了障礙。所以，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革已成大勢(shì)所趨的時(shí)代背景下，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界目前急需對(duì)一些基本概念進(jìn)行澄清，在基本概念體系達(dá)成共識(shí)的前提下盡快實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的制度化和法律化，避免各說各話引起不必要的爭(zhēng)議，進(jìn)而為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供更加有效的制度供給與保障。

2. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的立法表達(dá)思路

（1）農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。從對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央發(fā)布的各項(xiàng)政策的規(guī)定的語義分析，農(nóng)地“三權(quán)分置”是指農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置。其中的農(nóng)村集體土地所有權(quán)在《物權(quán)法》中有明確的地位，但是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)行法中則無明確的對(duì)應(yīng)概念。有學(xué)者指出：“三權(quán)分置”，就是指在農(nóng)村現(xiàn)有法律體制已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”14。據(jù)該觀點(diǎn)，農(nóng)戶承包權(quán)和現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種物權(quán)類型等同，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新設(shè)置的權(quán)利類型。也有學(xué)者指出，“三權(quán)分置”指的是集體土地所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)三權(quán)的并立15。一般認(rèn)為，農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有成員權(quán)和用益物權(quán)的雙重屬性，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再次的權(quán)利分離的基本方向之一就是要穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，通過具有成員資格身份性的農(nóng)戶承包權(quán)的行使，依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)集體土地的社會(huì)保障功能。然后，農(nóng)戶可以自己對(duì)取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行使用收益，也可以流轉(zhuǎn)給不具有成員資格身份性的其他經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)屬性。

筆者認(rèn)為，理清農(nóng)地“三權(quán)分置”中農(nóng)戶承包權(quán)和現(xiàn)行立法中存在的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，必須從“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)出發(fā)，不能僅從文意上進(jìn)行表面解釋。從政策文件的表述來看，“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶承包權(quán)實(shí)際上也指的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中對(duì)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的界定，實(shí)際上指的是將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）落實(shí)到本集體組織的具體農(nóng)戶?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》對(duì)三種權(quán)利的關(guān)系也作了界定，根據(jù)該意見的表述可以得出“三權(quán)分置”是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了再次分離，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置?！叭龣?quán)分離的前提是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵?！?6 因此，“三權(quán)分置”改革的目的是要在堅(jiān)持兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再次分離，分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以，“三權(quán)分置”是在集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上進(jìn)行了又一次變革，它不是對(duì)原有改革成果的否定，而是對(duì)兩權(quán)分離改革的繼承，“三權(quán)分置”只是對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再次分離，政策制定者并無意新創(chuàng)一個(gè)異于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶承包權(quán)。

理清農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系需要結(jié)合集體成員權(quán)的相關(guān)法理進(jìn)行理性解讀。實(shí)踐中經(jīng)常有學(xué)者將“農(nóng)戶承包權(quán)”解讀為成員權(quán)，導(dǎo)致對(duì)“三權(quán)分置”的內(nèi)涵產(chǎn)生了誤解，以至于認(rèn)為“農(nóng)戶承包權(quán)”是異于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新創(chuàng)概念。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生分歧的根源在于沒有理清集體成員權(quán)和集體成員享有的具體用益物權(quán)之間的關(guān)系。在我國(guó)立法中并沒有清晰的集體成員權(quán)制度體系，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)中對(duì)集體成員權(quán)和集體成員權(quán)的行使結(jié)果混同。現(xiàn)有立法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是用益物權(quán)，該權(quán)利主要由集體成員組成的農(nóng)戶為單位通過簽訂土地承包合同取得。因此，集體成員的強(qiáng)烈身份性色彩導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有較強(qiáng)的身份性。這就造成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是集體成員權(quán)的假象，在認(rèn)識(shí)上表現(xiàn)為不少學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是成員權(quán)。其實(shí)不然，集體成員權(quán)在權(quán)利屬性上是社員權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，集體成員基于成員身份享有的請(qǐng)求農(nóng)民集體發(fā)包集體土地的權(quán)利是集體成員權(quán)的一種類型，通過該類型成員權(quán)的行使，集體成員以農(nóng)戶為單位取得作為用益物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。事實(shí)上，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體成員行使集體成員權(quán)的結(jié)果17。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份性，主要由集體成員組成的農(nóng)戶通過家庭承包的方式取得，但是它本身并不是集體成員權(quán)，它是集體成員權(quán)行使的結(jié)果。只不過，政策表述中的“農(nóng)戶承包權(quán)”更為強(qiáng)烈地強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性，其意旨在于維護(hù)農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，而無意再新創(chuàng)一種新的權(quán)利類型。故政策表述中的“農(nóng)戶承包權(quán)”強(qiáng)調(diào)了農(nóng)戶為單位的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份性，但是它并不是集體成員權(quán)，而是集體成員權(quán)行使的結(jié)果，其本質(zhì)上是具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（2）農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能劃分。目前，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”“三權(quán)”的相互關(guān)系和實(shí)現(xiàn)形式仍不明朗，“三權(quán)分置”的改革內(nèi)容尚未被法律所明確確認(rèn)，對(duì)于“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)容以及“三權(quán)”的內(nèi)在關(guān)系和實(shí)現(xiàn)形式需要盡快通過立法確認(rèn)。筆者認(rèn)為，界定三者的權(quán)能范圍應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面的問題：

一是集體土地所有權(quán)的權(quán)能具有綜合性。作為集體土地所有權(quán)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體分別作為所有權(quán)主體對(duì)各自范圍內(nèi)的集體土地享有占有、使用、收益、處分的積極權(quán)能和排除不當(dāng)侵害的消極權(quán)能。有學(xué)者認(rèn)為，基于集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性，集體土地所有權(quán)的權(quán)能具有其不同于私有制社會(huì)的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，集體所有權(quán)具有跨越公私法域的多重權(quán)能。“應(yīng)當(dāng)在公私兼顧的基礎(chǔ)上，從民法上的財(cái)產(chǎn)私權(quán)性與社會(huì)法上的土地社會(huì)保障屬性以及土地管理法上對(duì)社會(huì)公共利益的兼顧等多維度完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能?！?8 如果根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)集體土地所有權(quán)的權(quán)能，我國(guó)集體土地所有權(quán)的權(quán)能尚有較大塑造空間。

二是農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能呈現(xiàn)出不斷豐富趨勢(shì)。正如上文所述，“三權(quán)分置”中的承包權(quán)實(shí)際就是指兩權(quán)分離中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不應(yīng)僅僅解釋為作為成員權(quán)內(nèi)容之一的請(qǐng)求承包土地的權(quán)利。因此，農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能應(yīng)該不少于現(xiàn)行制度中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，只是更加注重農(nóng)戶承包權(quán)（成員權(quán)屬性）的穩(wěn)定性和經(jīng)營(yíng)權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性）的流動(dòng)性?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包方（農(nóng)戶）依法享有承包地使用、收益的權(quán)能；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)葯?quán)能（第16條）；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)能（第32條）?！段餀?quán)法》第125條賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以“占有、使用和收益”的權(quán)能；第128條賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”的權(quán)能。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》中規(guī)定：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)能”、“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。”相較于以前的法律和政策規(guī)定，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》對(duì)承包權(quán)又明確增加了“入股”的權(quán)能。有學(xué)者認(rèn)為賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能，是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的一項(xiàng)重大突破，在目前農(nóng)村貸款難的情況下，賦予農(nóng)民承包地這一權(quán)能，對(duì)于盤活農(nóng)村資源、緩解貸款難具有一定積極作用19。也有學(xué)者指出“三權(quán)分置”后“承包權(quán)”的內(nèi)容主要有四項(xiàng)：承包人身份維持權(quán)；分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)；征收補(bǔ)償獲取權(quán)；有償退出權(quán)20。因此，從目前法律和政策的規(guī)定來看，農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能主要有：占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、補(bǔ)償權(quán)能、流轉(zhuǎn)權(quán)能（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等）、抵押、退出等各項(xiàng)權(quán)能，這些權(quán)能均需要在立法中加以表達(dá)。

三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能更加豐富、靈活。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重心在于強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過主體多元、權(quán)能靈活的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而釋放農(nóng)村土地中蘊(yùn)藏的巨額財(cái)富，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能注定將會(huì)更加豐富、靈活?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》中明確賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押權(quán)能、擔(dān)保權(quán)能、入股權(quán)能、流轉(zhuǎn)權(quán)能；《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中再次明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保的權(quán)能；《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能進(jìn)行了更加全面設(shè)計(jì)，規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能主要有：占有權(quán)能、耕作權(quán)能、收益權(quán)能、優(yōu)先續(xù)租權(quán)能、再流轉(zhuǎn)權(quán)能、抵押權(quán)能等，經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的設(shè)計(jì)應(yīng)該是“三權(quán)分置”制度法律化中的重點(diǎn)與難點(diǎn)內(nèi)容。

（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵在于界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，目前尚缺乏定說。筆者認(rèn)為，從應(yīng)然角度分析，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該被塑造為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但是，受到物權(quán)法定原則的限制，目前應(yīng)該被解釋為債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。因此，要從立法上盡快明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)以及其與農(nóng)戶承包權(quán)、集體土地所有權(quán)之間的法權(quán)關(guān)系。值得注意的是，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》中認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。筆者認(rèn)為，該表述中界定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)符合用益物權(quán)的特征，因此可以理解為意見有意將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為用益物權(quán)的性質(zhì)。

注釋：

① 劉守英：《農(nóng)村土地法律制度改革再出發(fā)——聚焦〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉》，《法商研究》2014年第2期。

② 鐘真、孔祥智：《“十三五”中國(guó)農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的起點(diǎn)與展望》，《教學(xué)與研究》2016年第1期。

③ 習(xí)近平：《在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第670頁。

④ 管洪彥：《農(nóng)民集體成員權(quán)：中國(guó)特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新》，《法學(xué)論壇》2016年第2期。

⑤ 管洪彥：《農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)立法完善的基本思路》，《長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第1期。

⑥ 孔祥智、毛飛等著：《中國(guó)農(nóng)村改革之路》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第75—98頁。

⑦ 葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。

⑧ 朱廣新：《土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定的制度建構(gòu)》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。

⑨ 韓長(zhǎng)賦：《“三權(quán)分置”改革是重大制度創(chuàng)新》，《人民日?qǐng)?bào)》2014 年12月22日。

⑩ 劉守英：《農(nóng)村集體所有制與三權(quán)分離改革》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2014年第3期。

11 高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

12 申惠文：《農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判》，《河北法學(xué)》2015年第4期。

13 陳金濤、劉文君：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑探析》，《求實(shí)》2016年第1期。

14 孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識(shí)問題》，《行政管理改革》2016年第2期。

15 高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。

16 張紅宇：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月14日。

17 管洪彥：《農(nóng)民集體成員權(quán)研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第43頁。

18 韓松：《農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能》，《法學(xué)研究》2014年第6期。

19 孫中華：《關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的幾個(gè)問題》，《理論學(xué)刊》2016年第2期。

20 李國(guó)強(qiáng)：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學(xué)》2015年第6期。

作者簡(jiǎn)介：管洪彥，山東政法學(xué)院民商法學(xué)院副教授，山東省高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)基地（民商事法律與民生研究中心）研究員，山東濟(jì)南，250014；中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士后研究人員，北京，100872?？紫橹牵袊?guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京，100872。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）