張倩++朱弢

借助雄安新區(qū)這一載體，對(duì)優(yōu)質(zhì)資源分配進(jìn)行強(qiáng)制性再平衡，是對(duì)一直以來等級(jí)化的城市體制和優(yōu)質(zhì)資源過度向高等級(jí)城市聚集的顛覆，將對(duì)中國(guó)城市化發(fā)展格局的改變產(chǎn)生引導(dǎo)作用

4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院宣布在河北省保定市所轄雄縣、容城、安新三縣設(shè)立國(guó)家級(jí)雄安新區(qū)，并稱這是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)。

自京津冀協(xié)同發(fā)展被上升至國(guó)家戰(zhàn)略以來，關(guān)于三地今后的發(fā)展及協(xié)作模式曾引發(fā)多番猜想，而此次雄安新區(qū)的成立被視為北京疏解非首都功能并帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重大舉措。

對(duì)于雄安新區(qū)的“橫空出世”，多位規(guī)劃專家表示始料未及，各種爭(zhēng)議也紛至沓來。

雄安新區(qū)真能承擔(dān)起重任嗎？新區(qū)設(shè)立的背后又蘊(yùn)藏著怎樣的深意？中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵對(duì)此作出了解讀。

一石二鳥之舉

《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)被稱為是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)，那么它與后兩者有什么不同？

李鐵：雄安新區(qū)與深圳特區(qū)、浦東新區(qū)是不同時(shí)代、不同發(fā)展階段以及不同區(qū)域的產(chǎn)物，雄安新區(qū)的重點(diǎn)是疏解北京的非首都功能。

北京的人口過度膨脹，來自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政的推動(dòng)。一直以來，資源的分配權(quán)大量集中在北京，因?yàn)楦鱾€(gè)部委都有影響地方發(fā)展的權(quán)力，手握各種資金、項(xiàng)目等審批權(quán)，所以吸引了各地設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，“跑部錢進(jìn)”。同時(shí)，中央企事業(yè)單位為爭(zhēng)取更多資源，也持續(xù)進(jìn)入，它們的擴(kuò)張又會(huì)導(dǎo)致人口的增加。

持續(xù)進(jìn)入的人口不但需要各類高水平的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要能滿足消費(fèi)需求的配套服務(wù)，這樣又帶動(dòng)了其他行政和市場(chǎng)要素的持續(xù)進(jìn)入，從而陷入死循環(huán)。

從上世紀(jì)80年代開始，北京市一直采取人口控制政策，城市規(guī)劃也在不斷限制人口的進(jìn)入，但人口卻從1000萬上升到現(xiàn)在的2173萬。最近幾年，特別是去年，北京采取了最嚴(yán)厲的人口控制政策，在一定程度上控制了增量，但是并不能改變未來人口反彈的趨勢(shì)。因?yàn)閷?dǎo)致人口增長(zhǎng)的所有因素都沒有消失。

北京按照中央制定的人口控制政策，只能解決自己管轄的機(jī)構(gòu)遷出，或者低端產(chǎn)業(yè)的遷出，甚至市政府辦公機(jī)關(guān)的遷出。但是北京決定不了央屬企事業(yè)單位的去向，而它們正是人口聚集的一大動(dòng)力。只有中央下決心強(qiáng)制一些機(jī)構(gòu)遷出，才能遏制住北京市人口不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

設(shè)立雄安新區(qū)，第一個(gè)目標(biāo)就要選擇合適的空間，作為各類中央企事業(yè)單位遷出或者相關(guān)單位增量擴(kuò)張的載體。

與此同時(shí)，雄安新區(qū)還承擔(dān)著帶動(dòng)河北發(fā)展的功能。

我們經(jīng)常以“環(huán)北京貧困帶”的例子來說明中國(guó)的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，連北京都是如此，更別說其他地方。一直以來，由于北京強(qiáng)大的吸聚作用，壓縮了河北的發(fā)展空間，使得它只能發(fā)展重化工業(yè)、鋼鐵業(yè)，隨之而來的霧霾等問題，卻需要周圍地區(qū)的人們共同承擔(dān)。在北京周邊存在廣大的貧困地區(qū)，這是中央政府不愿意看到的。

通過新區(qū)的設(shè)置，既解決了北京這樣一個(gè)特大城市的疏解問題，同時(shí)又帶動(dòng)區(qū)域的發(fā)展和平衡，我覺得這是雄安新區(qū)最重要的意圖。從這個(gè)意義上說，雄安新區(qū)和深圳特區(qū)、浦東新區(qū)完全不是一回事。

顛覆傳統(tǒng)城市發(fā)展模式

《財(cái)經(jīng)》：興建新區(qū)的做法在各地并不少見，這次雄安新區(qū)的特別之處在哪里？

李鐵：雄安新區(qū)實(shí)際上體現(xiàn)出一個(gè)關(guān)于城市和區(qū)域發(fā)展的新戰(zhàn)略構(gòu)想。

為什么這么說呢？過去30多年，中國(guó)的城市發(fā)展走向以大城市為中心的道路，同時(shí)，等級(jí)化的城市體制通過行政手段促進(jìn)高等級(jí)城市盲目擴(kuò)張。各級(jí)城市基本都是上行下效，地方看省會(huì)，全國(guó)看北京，大多通過行政力量促進(jìn)中心城市的發(fā)展。由于省會(huì)等一二線城市集中了過多的優(yōu)質(zhì)資源，其他的中小城市受到了嚴(yán)重的制約。

隨之而來的，是大城市過度發(fā)展，進(jìn)而產(chǎn)生了一系列的“城市病”，北京就是一個(gè)典型的例子。

在大城市，人們一方面享受著優(yōu)越公共服務(wù)帶來的好處，另一方面也在排斥著外來人口。上千萬的外來人口在北京工作，卻沒有享受到戶籍居民同等的公共服務(wù)。而且城市公共設(shè)施的供給，已經(jīng)難以滿足日益增長(zhǎng)的人口需求。結(jié)果是不得不招商引資，吸引更多的企業(yè)進(jìn)入來獲取財(cái)政收入，出讓更高價(jià)的土地來維持基礎(chǔ)設(shè)施投入，但是交通擁堵等“城市病”根本沒有辦法得到好轉(zhuǎn)。

過去人們?cè)谡務(wù)摮鞘兄卫淼臅r(shí)候，大都局限于在城市內(nèi)部做文章，包括怎么控制人口，進(jìn)而解決交通擁堵問題，房?jī)r(jià)上漲問題等等，且一般都采取“堵”的措施。再有就是，過去城市解決發(fā)展空間不足的一個(gè)慣常做法，是在城市周邊建設(shè)新區(qū)，這意味著城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，并使得更多的人想擠入這些城市。

這樣一來，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，想在城市內(nèi)部解決“城市病”，幾乎無路可走，而且問題可能越來越嚴(yán)重。而設(shè)立雄安新區(qū)則是反其道而行之，通過優(yōu)質(zhì)資源的外遷，從根本上遏制人口繼續(xù)向北京聚集。

從這個(gè)意義上說，雄安新區(qū)的設(shè)立為中國(guó)的城市和區(qū)域發(fā)展開辟出一條新路，并將起到示范作用。

《財(cái)經(jīng)》：其他大城市會(huì)仿效和復(fù)制雄安新區(qū)的模式嗎？

李鐵：其他地方未必會(huì)馬上這么做，但是雄安新區(qū)為它們提供了一種新的可能性。

以往各個(gè)城市建立的新區(qū)并沒有疏解的功能，而只是通過新區(qū)擴(kuò)大省會(huì)等高等級(jí)城市的發(fā)展空間，利用土地財(cái)政維持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在選址上也有很多地方違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，形成了多點(diǎn)開花或者是孤島。這次中央通過雄安新區(qū)，對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的分配進(jìn)行強(qiáng)制性再平衡，是對(duì)一直以來等級(jí)化的城市體制和優(yōu)質(zhì)資源過度向高等級(jí)城市聚集的顛覆，將對(duì)中國(guó)城市化發(fā)展格局的改變產(chǎn)生引導(dǎo)作用。

雄安新區(qū)也會(huì)給其他大城市起到一種警示作用，即城市化不能只顧自己的發(fā)展，而是要帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。

比如，未來能否更多給城市下放權(quán)限，更好地發(fā)展中小城市，通過疏解功能來激發(fā)它們的活力。

《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)可以根治北京的“城市病”嗎？

李鐵：雄安新區(qū)與以往的人口疏解措施一個(gè)最大的不同，是將人口疏導(dǎo)到城市管轄區(qū)域之外的一個(gè)空間，這幾乎讓所有的人都始料未及。如果只是把北京的優(yōu)質(zhì)資源繼續(xù)疏導(dǎo)在北京區(qū)域內(nèi)，不會(huì)對(duì)城市格局有任何改變，也不會(huì)改變?nèi)丝诶^續(xù)聚集的趨勢(shì)。

當(dāng)然，不能指望一個(gè)雄安新區(qū)會(huì)解決所有問題，但它肯定會(huì)起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用。也需要看到，北京的“城市病”還會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)存在，需要在行政手段疏解的同時(shí)，更多地依靠市場(chǎng)，依靠中小城市的發(fā)展來解決。

對(duì)京津冀意味著什么

《財(cái)經(jīng)》：既然首要目的是疏解非首都功能，那為何新區(qū)被設(shè)置在河北，而不是離北京更近的地方，或北京與天津之間？

李鐵：如果將北京的優(yōu)質(zhì)資源繼續(xù)疏解到北京管轄區(qū)，那北京的城市格局和人口過于集中的情況不會(huì)有本質(zhì)改變。

北京現(xiàn)在的2173萬人口中，沒有戶籍的外來人口接近五分之二，同時(shí)短時(shí)間內(nèi)并不可能解決外來人口落戶的問題，這直接涉及到這些外來人口的住房供給，他們的怨言會(huì)越來越強(qiáng)烈。之所以北京的房?jī)r(jià)那么受關(guān)注，其實(shí)并不在于房?jī)r(jià)多高，而是這些已經(jīng)在北京生活多年的人們沒有能力購(gòu)買住房，而政府又不愿意為他們提供足夠的住房供給，擔(dān)心會(huì)造成更多的人進(jìn)入。這個(gè)問題如果不及時(shí)化解，那么會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

如果將新區(qū)設(shè)置在京津之間也不行，這會(huì)強(qiáng)化京津的公共服務(wù)區(qū)域化的保護(hù)性行為，增加向京津地區(qū)流入的人口。需要看到，京津冀協(xié)同發(fā)展的主要矛盾是存在于北京和河北之間，北京的常住人口有很大一部分來自河北，北京對(duì)河北的虹吸效應(yīng)會(huì)使得兩者之間的貧富差距越來越大。同時(shí)，北京面臨的問題是“大城市病”，而河北有較大的容納空間。

其實(shí)新區(qū)無論選擇在哪里，都會(huì)引起爭(zhēng)論。只要理解中央疏解非首都功能的戰(zhàn)略，也就知道，動(dòng)用行政力量選擇河北建立新區(qū)化解當(dāng)下矛盾，是不得已而為之，是通過大區(qū)域的空間格局調(diào)整，緩解長(zhǎng)期以來在京津地區(qū)難以進(jìn)行戶籍管理體制改革的問題。

《財(cái)經(jīng)》：為什么沒有選址在河北的其他地區(qū)？

李鐵：這次之所以把新區(qū)放在河北腹地，我認(rèn)為是想通過優(yōu)質(zhì)資源在空間上的重新配置，從根本上促進(jìn)河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)人口向河北的城市集聚，提高河北城鎮(zhèn)化水平，從而解決“環(huán)北京貧困帶”和河北的發(fā)展問題，對(duì)河北來說，這不是錦上添花，而是雪中送炭。

雄安具有的優(yōu)勢(shì)可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，新區(qū)所在地域原本沒有太多規(guī)劃，這極大地降低了建設(shè)新區(qū)所需付出的拆遷建設(shè)成本;同時(shí)這一區(qū)域有大量的可擴(kuò)展空間，未來可以通過高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)，提供至少不低于北京的公共服務(wù)和環(huán)境空間，提高企事業(yè)單位遷入的積極性。

新區(qū)的這一選址超乎很多人的預(yù)料，因?yàn)檫@在一定程度上打破了常規(guī)，但是這次超出常規(guī)非常具有前瞻意義，即新區(qū)會(huì)真正地帶動(dòng)區(qū)域的發(fā)展。

《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)的成立將會(huì)對(duì)河北及周邊區(qū)域帶來怎樣的影響？

李鐵：河北過去十年一直在發(fā)展重化工和鋼鐵產(chǎn)業(yè)，為京津冀區(qū)域帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。雄安新區(qū)的出現(xiàn)會(huì)帶來區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過將北京的央屬企事業(yè)單位遷至河北，可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

此外，還可以通過新區(qū)建設(shè)，拉動(dòng)市場(chǎng)化的企業(yè)和投資主體的進(jìn)入，帶動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。過去的投資，往往撒胡椒面，這次是有重點(diǎn)地通過雄安新區(qū)建設(shè)，推進(jìn)京津冀甚至環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，從空間上也實(shí)現(xiàn)了從沿海向內(nèi)地，從南方向北方逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略。新區(qū)雖然位居河北，但是可以輻射到東三省以及河南、山西等中部地區(qū)。

《財(cái)經(jīng)》：大量企事業(yè)單位的遷出，會(huì)造成北京的空心化嗎？

李鐵：北京不再需要那么多錢，隨著人口壓力的減少，基礎(chǔ)設(shè)施投入的壓力會(huì)得到緩解，同時(shí)財(cái)政的壓力也減小了。不用擔(dān)心空心化的問題，隨著央屬企事業(yè)單位的遷出，會(huì)給新進(jìn)入的市場(chǎng)力量騰出空間。

解鈴還須系鈴人

《財(cái)經(jīng)》：很多觀點(diǎn)提出，資源的再配置及非首都功能的疏解應(yīng)該交給市場(chǎng)，而目前來看，雄安新區(qū)設(shè)立則是由中央作出的決策，你怎么看待這個(gè)問題？

李鐵：如果完全交給市場(chǎng)，從現(xiàn)實(shí)操作的角度看，哪個(gè)單位和企業(yè)愿意主動(dòng)搬出北京？留在北京本就是市場(chǎng)的選擇，也是多年來行政化推動(dòng)帶來的市場(chǎng)結(jié)果。解鈴還須系鈴人，既然是行政化導(dǎo)致資源的進(jìn)入，還是用行政的強(qiáng)制手段疏解更為奏效。否則采取所謂溫和或市場(chǎng)的做法來疏解功能，北京“城市病”的治理將遙遙無期。

所以，中國(guó)的事情還得按照中國(guó)的辦法來，只有通過行政的手段把各種約束打破，才有可能充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，現(xiàn)階段的改革和重大政策的出臺(tái)都給市場(chǎng)留有了空間，當(dāng)前必須通過行政的措施來強(qiáng)制推動(dòng)。而只有強(qiáng)力將高端資源外遷，才能帶動(dòng)更多的資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展，這是非常重要的一個(gè)思路。

這次雄安新區(qū)的設(shè)立，只有中央才能作出這個(gè)決定，而且未來在執(zhí)行上會(huì)具有非常強(qiáng)的強(qiáng)制力，如果中央不下這個(gè)決心，北京是沒有能力去動(dòng)員中央企事業(yè)單位遷出的。

《財(cái)經(jīng)》：這種行政強(qiáng)制力會(huì)遏制市場(chǎng)作用，或是弱化改革進(jìn)程嗎？

李鐵：要把行政的強(qiáng)制力區(qū)別來看，一種是分配的強(qiáng)制力，一種是推進(jìn)改革的強(qiáng)制力，我認(rèn)為要弱化的是前者，要強(qiáng)化的是后者。

中國(guó)的改革歷來都是行政推動(dòng)的，這次也不例外。雄安新區(qū)從一定程度上體現(xiàn)了深化改革的決心，要知道這個(gè)決定涉及到部門利益、央企利益，涉及跨區(qū)域的搬遷疏導(dǎo)，這不是要?jiǎng)觽€(gè)別人的利益，是要?jiǎng)雍芏嗳说睦?。這是一個(gè)非常大的舉措，如果不走出這一步的話，改革很難推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。

一定要搞清楚一個(gè)道理，不能過度放大市場(chǎng)的作用，權(quán)力集中在政府手里，政府不放，何談市場(chǎng)？所以政府的問題，只能靠政府自身來解決，因?yàn)榭渴袌?chǎng)是解決不了的。有一些人會(huì)認(rèn)為應(yīng)該由市場(chǎng)來推進(jìn)改革，其實(shí)是一個(gè)誤區(qū)，只有行政權(quán)力足夠大時(shí)，才能夠推進(jìn)改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

在世界范圍內(nèi)，墨西哥的首都墨西哥城和印度的德里是沒有政府管控完全靠市場(chǎng)力量發(fā)展的，但其城市問題重重。在中國(guó)現(xiàn)有的體制環(huán)境下，如果僅僅只依托市場(chǎng)規(guī)律來發(fā)展城市，全國(guó)的人都會(huì)涌向北京。

《財(cái)經(jīng)》：世界范圍內(nèi)，目前能與雄安新區(qū)相類比的是韓國(guó)的行政首都世宗市，但它并沒有起到疏解人口的作用，大量公務(wù)員仍然住在首爾，同時(shí)這座新建城市的發(fā)展也不及預(yù)期。有人以此為例，認(rèn)為通過行政強(qiáng)制遷入雄安新區(qū)的央企和事業(yè)單位員工并不會(huì)放棄北京的戶籍和福利，因此新區(qū)很難真正發(fā)揮疏解北京人口的作用，你怎么看？

李鐵：中央政府對(duì)雄安新區(qū)極為重視，從這一角度看，其公共服務(wù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)很高，如果新區(qū)能夠按照中央的精神去落實(shí)，新區(qū)范圍內(nèi)的醫(yī)院、中小學(xué)校等相應(yīng)的公共服務(wù)水平也會(huì)跟進(jìn)，這將逐步地吸引產(chǎn)業(yè)和人口，當(dāng)然這會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

如我前面所說，此次北京的非首都功能的疏解，并不是按照個(gè)人意愿來的，是具有中央強(qiáng)制力的，與韓國(guó)政府相比，中國(guó)政府調(diào)動(dòng)資源的能力要強(qiáng)得多，應(yīng)該不會(huì)存在世宗市遇到的問題。

《財(cái)經(jīng)》：你前面提到，動(dòng)用行政力量設(shè)置雄安新區(qū)，是不得已而為之，那么在未來新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展中，還能夠給市場(chǎng)留出空間嗎？

李鐵：需要注意到，在中央近幾年深化改革的思路中，將如何更好地推進(jìn)市場(chǎng)對(duì)資源的配置，如何更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，同時(shí)降低政府的管理成本當(dāng)作一個(gè)非常重要的戰(zhàn)略決策。

從這個(gè)角度理解，雄安新區(qū)的設(shè)立雖然依靠的是行政力量，但并不意味著對(duì)市場(chǎng)的排斥。在用行政命令將一批央屬企事業(yè)單位遷入新區(qū)后，剩下的就可以交給市場(chǎng)。企業(yè)的總部、大學(xué)、醫(yī)院擴(kuò)張的部分搬去新區(qū)后，一定會(huì)帶動(dòng)更多的資源，這是一個(gè)帶動(dòng)增量遷移的過程。而剩下的存量的調(diào)整則還需要市場(chǎng)的帶動(dòng)，這也將體現(xiàn)市場(chǎng)在發(fā)揮資源配置方面的作用。

同樣，中央投資建設(shè)與市場(chǎng)發(fā)揮作用并不矛盾，而且雄安新區(qū)從開始設(shè)計(jì)時(shí)就應(yīng)該考慮如何進(jìn)行市場(chǎng)資源配置，比如，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)就應(yīng)該通過多種方式吸引外部資金，同時(shí)新區(qū)未來在發(fā)展過程中，可以將產(chǎn)業(yè)的發(fā)展交給市場(chǎng)。

在這一點(diǎn)上，深圳是個(gè)例子，它先是靠中央和各省區(qū)投資建立起來，后來形成一定規(guī)模，才帶動(dòng)了市場(chǎng)資源的持續(xù)進(jìn)入和配置。