胡婉婷

【摘要】水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目是民生工程建設(shè)，近年來，地方政府普遍采用PPP模式建設(shè)水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目。本文首先分析水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目引入PPP模式的背景以及概念，其次以蚌埠市懷遠(yuǎn)縣為例進(jìn)行案例分析，認(rèn)清PPP模式存在的風(fēng)險，之后提出合理化建議以期對其發(fā)展有所裨益。

【關(guān)鍵詞】PPP；水務(wù)環(huán)保；蚌埠懷遠(yuǎn)

一、引言

在十三五規(guī)劃中明確表示要做好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，做好水體治理以及污水處理工作。水資源是人生存之本，但是同時水資源為一種公共資源，具有明顯的非排他性，因此不可避免地會造成水資源的浪費(fèi)。為保證水資源的可持續(xù)發(fā)展，我們要做到開源節(jié)流，不僅要開發(fā)其他可用資源、保護(hù)水資源，還要重視污水處理等環(huán)保項(xiàng)目的開展。

近年來，國家愈來愈重視環(huán)保行業(yè)，2015年國家財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出共計(jì)4802.89億元，同比增加25.86%。但是環(huán)保行業(yè)作為投資周期長、投資規(guī)模大的特殊行業(yè)，目前僅依靠地方財(cái)政已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能 滿足需求。另外，在2014年國務(wù)院發(fā)布關(guān)于地方債務(wù)的管理意見中，明確指出“地方政府只能通過政府及其部門舉債”，進(jìn)一步加重了財(cái)政資金負(fù)擔(dān)。

將環(huán)保行業(yè)市場化，使得社會資本進(jìn)駐，引入PPP模式，一方面可以集聚社會資本力量，充分利用資金，激發(fā)資金活力；另一方面，對于政府，減少了環(huán)保行業(yè)的巨大資金壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時以監(jiān)管者的身份進(jìn)入各大項(xiàng)目，保證了項(xiàng)目的質(zhì)量以及建設(shè)運(yùn)營效率。

二、PPP模式概念

PPP模式（即Public Private Partnership）是政府與社會資本聯(lián)合共同建設(shè)公共設(shè)施或者提供公共服務(wù)的合作關(guān)系。蚌埠市懷遠(yuǎn)縣國禎污水處理有限公司（以下簡稱“懷遠(yuǎn)國禎”）為懷遠(yuǎn)縣第一個PPP模式下的水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司SPV（特殊目的實(shí)體）。該項(xiàng)目采用PPP模式中較為常見的BOT模式，政府授予懷遠(yuǎn)國禎特許經(jīng)營權(quán)期限30年，懷遠(yuǎn)國禎建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)懷遠(yuǎn)縣渦北污水處理廠，到期后將全部設(shè)施無償移交。項(xiàng)目公司通過收取污水處理費(fèi)和管網(wǎng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)進(jìn)行收回前期投資和取得盈利。

三、蚌埠市懷遠(yuǎn)縣PPP項(xiàng)目案例分析

2015年7月，懷遠(yuǎn)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與安徽國禎環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司（以下簡稱“國禎環(huán)?！保┰诙啻握勁泻螅_(dá)成一致，并簽訂了《懷遠(yuǎn)縣污水設(shè)施PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)》。懷遠(yuǎn)縣渦北污水處理廠處理工藝采用卡魯塞爾氧化溝工藝技術(shù)，規(guī)模為2.0萬m3/d，主要建設(shè)沉砂池、氧化溝、二沉池、深床濾池等污水處理設(shè)施。渦北污水處理廠建成后第一年保底水量為1.2萬噸/日、第二年保底水量為1.5萬噸/日、第三年保底水量為1.8萬噸/日、第四年保底水量為1.8萬噸/日、第五年及以后每年的保底水量為2萬噸/日。

蚌埠市懷遠(yuǎn)縣原已有一座懷遠(yuǎn)縣污水處理廠，公開招標(biāo)建設(shè)BOT模式下的渦北新區(qū)污水處理廠的原因是如下。

（一）懷遠(yuǎn)縣財(cái)政壓力較大

自2013年以來，蚌埠市懷遠(yuǎn)縣經(jīng)濟(jì)增長勢頭良好，地區(qū)生產(chǎn)總值由190億元增長至2015年的239億元，年均增長率為7.95%。同時，懷遠(yuǎn)縣地方財(cái)政預(yù)算支出也在不斷增長，由53.57億元增長至67.4億元，年均增長率為8.1%，政府負(fù)債余額更是由16億元增長至43億元。在政府財(cái)政預(yù)算壓力較大的情況下，如果一味依賴縣政府進(jìn)行大型污水處理項(xiàng)目建設(shè)，政府舉債過重，加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不利于資源的有效利用和分配。

引入PPP模式，懷遠(yuǎn)縣委托懷遠(yuǎn)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)督工作，與國禎環(huán)保進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，前期懷遠(yuǎn)縣政府不需要任何出資，由懷遠(yuǎn)國禎負(fù)責(zé)融資、建設(shè)渦北污水處理廠，一定程度上緩解了政府一次性出資建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政壓力。

（二）污水處理水量

隨著懷遠(yuǎn)縣城市化進(jìn)程的加快，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值也屢創(chuàng)新高，在2015年第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已達(dá)63.3億元，同比增長4.7%，工業(yè)用水以及生活用水的需求也不斷擴(kuò)大。僅僅依靠目前的懷遠(yuǎn)縣污水處理廠已經(jīng)不能滿足需求，污水處理設(shè)備長期超負(fù)荷運(yùn)載使得設(shè)備損耗較大、污水處理質(zhì)量不斷下降，對于湖泊河流生態(tài)環(huán)境以及地下水安全都存在一定的風(fēng)險。因此在懷遠(yuǎn)縣渦北新區(qū)建立污水處理廠是需求推動的重要結(jié)果。

同時，懷遠(yuǎn)縣是蚌埠都市區(qū)副中心城市，渦河、淮河、荊山、涂山形成“雙山雙水繞雙城”的城市格局。合理開發(fā)懷遠(yuǎn)縣旅游資源，以旅游業(yè)帶動懷遠(yuǎn)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此懷遠(yuǎn)縣政府應(yīng)當(dāng)重視水體保護(hù)以及生活污水、工業(yè)廢水的處理工作。不僅為人民提供美好的生活環(huán)境，還建成良好的招商引資環(huán)境以及促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展。

四、水務(wù)環(huán)保PPP項(xiàng)目風(fēng)險分析

PPP模式雖然受到了各地方政府的極力支持，但是依舊不能忽視的是其存在一定的風(fēng)險。首先地方政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到水務(wù)環(huán)保PPP模式存在的風(fēng)險，其次應(yīng)當(dāng)考慮如何在風(fēng)險較低水平下發(fā)揮PPP的最大化作用，達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

（一）建設(shè)風(fēng)險

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中普遍存在著對建設(shè)周期以及建設(shè)資金要求較高的現(xiàn)象，尤其是水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目，在建設(shè)的初期購買基礎(chǔ)設(shè)備、建設(shè)二沉池、氧化溝等需要較高的初始資金投入。如果社會資本在短期出現(xiàn)了資金鏈斷裂的風(fēng)險，建設(shè)將停滯不前，貸款資金無法按時歸還等一系列影響。

（二）政策風(fēng)險

政策支持是PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要推動因素，但是在不同時期不同領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)觀念不同。部分在建設(shè)的PPP項(xiàng)目會因?yàn)榈胤秸念I(lǐng)導(dǎo)人的變更而無法正常開展。同時也存在部分領(lǐng)導(dǎo)者為了一己私利或者盲目迎合政策風(fēng)向，在沒有實(shí)地考察調(diào)研的基礎(chǔ)上盲目開展PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目進(jìn)行中期發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)不符合人民的基本生活要求，因此項(xiàng)目中斷。

（三）企業(yè)履約風(fēng)險

PPP模式將社會資本引入到城市基礎(chǔ)建設(shè)或者基礎(chǔ)服務(wù)中。眾所周知，社會資本具有逐利性，在項(xiàng)目建設(shè)中部分企業(yè)會為了公司利益擅自變更在合同中承諾的設(shè)備或者提供的服務(wù)質(zhì)量。因此政府在此種模式下應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目建設(shè)采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施，保證項(xiàng)目的正常開展以及良好運(yùn)作。

（四）事故風(fēng)險

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)行維護(hù)中如有安全事故的發(fā)生，不可避免的將滯后PPP項(xiàng)目建設(shè)及開展，給PPP項(xiàng)目帶來損失，對企業(yè)和政府都將產(chǎn)生一定程度的影響。

五、PPP水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目的建議

（一）完善制度保障

近年來，PPP項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，隨著“水十條”的落地，水務(wù)環(huán)保建設(shè)也風(fēng)生水起。但目前對于PPP項(xiàng)目的立法法案還不健全，沒有明確的對PPP項(xiàng)目合同簽訂雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行劃分，在PPP項(xiàng)目開展中存在的違約行為如何進(jìn)行賠償以及處罰也沒有明確的制度保障。因此，為吸引更多優(yōu)質(zhì)社會資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)當(dāng)完善對于PPP模式的立法，為項(xiàng)目開展提供良好的制度保障。

（二）多方監(jiān)管

在PPP模式中，一般由政府充當(dāng)監(jiān)管者的角色，但是不能完全由政府一方進(jìn)行監(jiān)管，可以招標(biāo)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在公平公正公開額情況下，對于PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)進(jìn)行監(jiān)督。不僅可以開展有效合理的監(jiān)督工作，還可以以合同雙方角度考慮項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)度和開展情況。

（三）政府扶持，給予優(yōu)惠政策

水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目是關(guān)系到人民群眾生活的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此政府應(yīng)當(dāng)加大扶持力度，對于中標(biāo)的水務(wù)環(huán)保PPP項(xiàng)目給予稅收、土地等優(yōu)惠政策，吸引更多社會資本入駐。例如，水務(wù)環(huán)保PPP項(xiàng)目企業(yè)所得稅享受國家規(guī)定的“三免三減半”的政策優(yōu)惠。

（四）創(chuàng)新金融產(chǎn)品工具

對于PPP水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目，一般存在著較大比重的銀行貸款。例如，懷遠(yuǎn)國禎以特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押在中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司懷遠(yuǎn)支行貸款7800萬元。面對如此龐大的資金需求，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動創(chuàng)新金融產(chǎn)品以及金融工具，充分做好資產(chǎn)證券化工作，在風(fēng)險可控以及還款來源有保障的情況下為企業(yè)提供PPP項(xiàng)目資金。

蚌埠市懷遠(yuǎn)縣通過PPP模式建設(shè)懷遠(yuǎn)縣渦北污水處理廠，緩解了懷遠(yuǎn)縣政府的財(cái)政資金壓力，也為懷遠(yuǎn)人民提供了較為良好的生活環(huán)境以及投資環(huán)境。對于在水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目中引入PPP模式，不僅要考慮如何規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險還要發(fā)揮社會資本的最大化作用，提高項(xiàng)目建設(shè)效率、優(yōu)化項(xiàng)目質(zhì)量。同時，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)PPP項(xiàng)目的立法，提供完善的制度保障。在良好的金融市場以及政策環(huán)境下，開啟水務(wù)環(huán)保PPP項(xiàng)目的新篇章。

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基金項(xiàng)目：

本文屬國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目《基于PPP模式水務(wù)環(huán)保項(xiàng)目的案例研究——以蚌埠市懷遠(yuǎn)縣為例》（編號：201610378451）階段性研究成果。