龔思敏

[摘 要]近些年由于經(jīng)濟形勢帶動及產(chǎn)業(yè)結構調整餐飲業(yè)進入了長足發(fā)展階段，與此而來的也是年均4000萬噸左右的餐廚垃圾。在處理技術上國內對于餐廚垃圾資源化處理尚處在起步階段，處理率僅在10%；在餐廚垃圾管理上法律法規(guī)不完善，監(jiān)管和執(zhí)行力度也有待提高。故文章擬從分類回收制度、回收收費制度、污染風險防范制度三個方面闡述完善餐廚垃圾治理法律制度的建議，以期我國實現(xiàn)餐廚垃圾資源化、無害化、減量化的目標。

[關鍵詞]餐廚垃圾；治理；制度完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.177

餐廚垃圾一般包含餐飲垃圾以及廚余垃圾。包括餐館、飯店、單位食堂等的飲食剩余物以及后廚的果蔬、肉食、油脂、面點等的加工過程廢棄物，家庭日常生活中丟棄的果蔬及食物下腳料、剩菜剩飯、瓜果皮等易腐有機垃圾。一般生活垃圾與餐廚垃圾是完全不同的，將一般生活垃圾排除在餐廚垃圾之外或者是將“白酒類容器及其包裝”納入餐廚垃圾顯然是不合理的。本文首先介紹餐廚垃圾的基本特點及處理現(xiàn)狀，其次對我國餐廚垃圾處理的法律制度現(xiàn)狀、問題和對策進行了綜述。試圖在對我國餐廚垃圾處理有一個較為全面介紹的基礎上，為我國餐廚垃圾的高效治理和資源化利用提供完善意見。

1 餐廚垃圾的特點及處理能效

1.1 來源固定產(chǎn)量巨大

我國餐廚垃圾產(chǎn)生源數(shù)量眾多，位置基本固定，既廣為分散又相對集中。按產(chǎn)生源性質，可以分為兩大類型：居民家庭以及飲食行業(yè)的飯店、餐廳、酒樓、賓館、內部運營的企事業(yè)單位食堂等。就產(chǎn)生源的大小而言，雖然普通居民家庭數(shù)量眾多，但每個產(chǎn)生源的產(chǎn)生數(shù)量不大，主要還是第二類場所產(chǎn)生。同時我國城市每年產(chǎn)生的餐廚垃圾在4000萬噸左右，城市餐廚垃圾占城市生活垃圾的一半左右。例如北京餐廚垃圾占生活垃圾的37%，上海市餐廚垃圾占生活垃圾的59%，濟南市餐廚垃圾占生活垃圾的42%。

1.2 污染環(huán)境資源化低

顯然，餐廚垃圾具有鮮明的資源和廢物的雙重特性，既具有很大的資源利用價值，又很容易對環(huán)境和人體健康造成不利影響。富含蛋白質、淀粉、纖維素、脂肪等有機物（占干物質的95%以上），每年產(chǎn)生的餐廚垃圾干物質含量相當于500萬噸優(yōu)質飼料，相當于1000萬畝耕地的能量產(chǎn)出。新華網(wǎng).餐廚垃圾：危險而寶貴的資源[EB/OL].（2009-01-07）[2016-04-14].http：/ /news.xinhuanet.com /life /2009-01 /07 /content_10615418.htm.餐廚垃圾有機質含量高，極易腐敗發(fā)酸發(fā)臭、滋生有害生物，若收集轉運過程中發(fā)生泄漏則會污染空氣、土壤及水源，嚴重干擾人們的正常生活，餐飲行業(yè)產(chǎn)生的餐廚垃圾可能含有各種病菌，未經(jīng)處理直接用以喂養(yǎng)畜禽，通過畜禽體內毒素、有害物質的積累會對人體健康帶來危害，從而造成人畜之間的交叉?zhèn)魅尽?/p>

1.3 處理不徹底，經(jīng)濟性差

目前國內外餐廚垃圾處理技術，按照處理媒介可以分為非生物處理和生物處理技術兩大類。非生物處理技術主要是指傳統(tǒng)垃圾處理方式，如焚燒、填埋，此外還有新興的脫水飼料化、真空油炸飼料化、機械破碎等；而生物處理技術主要包括厭氧消化及好氧堆肥等。少數(shù)大中城市在餐廚垃圾資源化上先行一步，扶助生物技術企業(yè)，利用新興的生物科技來處理餐廚垃圾。此處所指的新興生物技術主要是指厭氧消化、好氧堆肥、厭氧發(fā)酵、蛋白飼料等方法。目前大部分餐廚垃圾處理技術經(jīng)濟價值并不高，如杭州從餐廚垃圾中提煉工業(yè)用油和制成飼料蛋白粉，處理成本在165元/噸，而每噸餐廚垃圾大約能從生產(chǎn)工業(yè)用油和蛋白粉上回收50～60元。中國生物能源網(wǎng).[EB/OL].（2007-12-13）[2016-04-14].http：/ /www.bioenergy.cn/web/application /200712 /application_20071213094546_156325.shtml.而且，大部分餐廚垃圾處理企業(yè)對餐廚垃圾處理并不徹底，通常將餐廚垃圾液體部分留給城市污水處理系統(tǒng)處理，而其中的高鹽分不利于微生物生長、易于腐蝕設備，加重了污水處理系統(tǒng)的負擔。

2 我國餐廚垃圾治理法律制度存在的問題

2.1 餐廚垃圾分類回收制度不完善

餐廚垃圾分類回收是實現(xiàn)餐廚垃圾資源化的前提，餐廚垃圾可以分為廢棄油脂和廚余垃圾，二者在源頭、成分、處置方式上存在明顯差別，所以對餐廚垃圾分類回收十分必要。由于我國尚未建立一個完整的餐廚垃圾管理體系，餐廚垃圾分類回收面臨很多障礙，我國在《固體廢棄物污染防治法》和《城市餐廚垃圾處理及防治環(huán)境污染管理辦法》中都提到要求垃圾分類的問題，但都過于原則化，可操作性差。對于餐廚垃圾分類回收的實施細則還比較少。另外，餐廚垃圾分類的獎懲規(guī)定上還存在不足。國外對積極將餐廚垃圾分類的個人及單位實行獎勵制度，而對沒有將餐廚垃圾分類的單位或個人實行嚴厲的懲罰制度，在有些國家如果餐飲單位將餐廚垃圾私自賣給不具有回收餐廚垃圾資格的企業(yè)，一旦發(fā)現(xiàn)，就會面臨停業(yè)的懲罰。而在我國尚未形成這種鮮明的獎懲力度，這也是餐廚垃圾難以實現(xiàn)分類回收的原因之一。例如《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》規(guī)定：將餐廚垃圾與其他非餐廚垃圾分開收集，要將廚余垃圾與廢棄食用油脂分別單獨收集。但對于做到分類收集好的單位或者是未做到分類回收的單位沒有做出具體獎勵或者懲罰的規(guī)定。發(fā)達國家的餐飲企業(yè)由于懼怕停業(yè)的懲罰手段，會自覺地將餐廚垃圾交給政府批準的餐廚垃圾回收公司，而在中國對私自賣出餐廚垃圾的行為懲罰較輕，而且餐飲企業(yè)可以獲得可觀利益，受利益的驅使，使得餐廚垃圾落入不法商販手中，導致一些餐廚垃圾處理廠因無法收集到餐廚垃圾而面臨停業(yè)狀態(tài)。

2.2 回收收費制度與市場運作相背離

餐廚垃圾收費制度是指餐廚垃圾產(chǎn)生單位的餐廚垃圾的利用價值歸屬問題。此時如果邏輯上承認餐廚垃圾的利用價值，那么收運單位或者處置單位應當向產(chǎn)生單位付費。但是，若將餐廚垃圾直接歸為生活垃圾范疇，那么產(chǎn)生單位不但得不到補償，而且還應當繳納餐廚垃圾處置費。目前，我國現(xiàn)有的各地立法均采取餐廚垃圾無價值即產(chǎn)生單位應當繳納餐廚垃圾處置費的管理模式。即使有具體管理條例，例如，《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》規(guī)定餐廚垃圾產(chǎn)生單位應當按照餐廚垃圾的種類、數(shù)量向環(huán)衛(wèi)部門指定的機構繳納餐廚垃圾處置費，具體的繳費標準由市價格主管部門同市容環(huán)衛(wèi)部門制定。但規(guī)定過于粗糙，可操作性低。由此該模式完全背離餐廚垃圾的特征，使得餐廚垃圾管理陷入一個百害而無一利的惡性循環(huán)。這種行為會造成兩種嚴重后果：一是投巨資建成的處置單位會因為收集規(guī)模過小而無法產(chǎn)生盈利，甚至虧損，這無疑會造成設備的虛置和財產(chǎn)的浪費。

2.3 污染風險防范制度缺失

近些年經(jīng)常發(fā)生的垃圾圍城報道表明我國因城市垃圾造成的環(huán)境風險及其事故趨于頻繁，其中餐廚垃圾污染的突發(fā)事件頻繁發(fā)生，由于環(huán)境風險具有不確定性、復雜性和綜合性，對其的評估、預測和防范需要較高的技術含量，特別是餐廚垃圾處理方面的技術性要求更高。所以我國現(xiàn)行的環(huán)境風險制度相關的法律中，僅僅提到了環(huán)境影響評價制度、環(huán)境事故應急制度和環(huán)境監(jiān)測制度等法律制度體現(xiàn)出了環(huán)境風險防范，但是這些制度中缺少面對餐廚垃圾污染時具體的權利和義務的內容，而且在執(zhí)法實踐中有效性不足，缺乏相關責任認定方面的具體規(guī)定。牛雪超.我國城市垃圾治理制度研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學，2016.因此在餐廚垃圾危險出現(xiàn)后的責任承擔不明確。目前我國還沒有對環(huán)境風險的管理進行具體規(guī)定的法律規(guī)章，更不用說有關城市垃圾收集、運輸、處理等全過程中涉及的法律規(guī)章，沒有達到法律規(guī)范化、程序化和制度化的程度。

3 我國餐廚垃圾治理法律制度的完善

3.1 健全餐廚垃圾分類回收制度

餐廚垃圾分類回收制度是實現(xiàn)餐廚垃圾資源化的準備工作，垃圾分類回收能夠更好地實現(xiàn)餐廚垃圾的再利用，減少資源的浪費。目前，隨著餐廚垃圾日益增多、公民環(huán)保意識淡薄以及政府部門重視程度不夠，導致餐廚垃圾給城市帶來嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。由于廚余垃圾與廢棄食用油脂在性質、再利用的用途上有明顯區(qū)別。廚余垃圾多用作有機肥料；廢棄食用油脂則多用作生物燃料。為實現(xiàn)二者資源化的利用，應對二者的分類做出具體界定，并且應該詳細規(guī)定用于二者的垃圾袋、垃圾桶及回收工具。還應制定具體的獎勵和懲罰措施，可以建立有獎舉報制度來加強對分類投放行為的監(jiān)督。

3.2 健全餐廚垃圾回收收費制度

完善餐廚垃圾回收收費制度可以對餐廚垃圾造成的城市環(huán)境污染進行有效防治，可以對餐廚垃圾的產(chǎn)生量進行有力的削減。基于我國地方政府對餐廚垃圾管理中收費制度的規(guī)定過于抽象，為有效回收餐廚垃圾首先應合理調整收費標準。北京、上海、寧波、蘭州等城市對餐廚垃圾收費的做出了明確具體規(guī)定，例如寧波市規(guī)定餐廚垃圾收費標準是每桶每次5元，北京市規(guī)定餐廚垃圾處理費用是每噸90元。但目前仍有許多城市未實行餐廚垃圾收費制度，這無疑會助長餐廚垃圾的產(chǎn)生量。建議首先依據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、財政收支情況，舉行關于餐廚垃圾收費的價格聽證會，聽證會應該邀請市民代表、政府官員、新聞媒體等參加，保證聽證會的公開、公正、透明，通過積極采納各方意見，根據(jù)本地情況制定餐廚垃圾收費標準。對于已經(jīng)明確頒布實行餐廚垃圾收費的城市，在制度上還需進一步完善。其次擴大繳費主體的范圍，除對餐飲企業(yè)和各單位收費外，對居民日常生活產(chǎn)生的餐廚垃圾也納入繳費范圍。最后在制度的保障下還應建立獎懲機制，對于按時交費的單位或個人，可以給予一定的減免，對于不按時繳費的單位，可給予登報、停業(yè)等懲罰方式，從而保障餐廚垃圾分類回收的效果。

3.3 建立餐廚垃圾污染風險防范制度

環(huán)境風險防范是指預防可能或是嚴重危害環(huán)境的行為所采取的措施，針對的是這種污染所造成的威脅或風險。我國環(huán)境保護的法律、規(guī)章制度中關于環(huán)境風險的規(guī)定不少：如《突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案辦法》等，但這些法律法規(guī)僅是概括，明確使用環(huán)境風險概念和制度的少之又少，針對餐廚垃圾方面的規(guī)定更是處于空白。我國餐廚垃圾環(huán)境風險防范制度的構建，首先要確立餐廚垃圾風險防范的管理體制，明確國家部門的垃圾污染風險防范的職責和責任，處理好國家相關部門的經(jīng)濟責任與環(huán)境責任之間的協(xié)調關系；餐廚垃圾污染風險防范法律制度中還應規(guī)定風險信息披露制度，讓城市垃圾處理企業(yè)的管理者應該就其垃圾處理全過程的環(huán)境信息，定期向有關部門報告，向公眾宣告，并保障所提供信息的可信性，取得政府和公眾的信任。