盧貴敏

創(chuàng)新投融資機(jī)制加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

盧貴敏

黨的十八屆五中全會(huì)明確提出：“實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全?！痹诮?jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，落實(shí)好這一要求，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的探索實(shí)踐來看，這一做法既能夠顯著加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，又可以大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還能充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，在“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”大局中發(fā)揮顯著政策導(dǎo)向和投資拉動(dòng)作用，既利于當(dāng)前，更惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)。

一、創(chuàng)新投融資機(jī)制是新常態(tài)下加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的迫切需要

（一）大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田勢(shì)在必行。一是實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”、保障國(guó)家糧食安全的必然要求。當(dāng)前，我國(guó)人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平和綜合生產(chǎn)能力低這“三少一低”的基本狀況沒有改變，受農(nóng)業(yè)資源條件和生態(tài)環(huán)境兩道“緊箍咒”的雙重約束、農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”和價(jià)格“天花板”的雙重?cái)D壓，加上糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)剛性增長(zhǎng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，在保供給的同時(shí)，又要保安全、保生態(tài)，壓力非常大。在這種情況下，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局“壓好艙”尤為緊要。二是夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平的重要途徑。在我國(guó)目前分戶經(jīng)營(yíng)的體制下，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田解決了一家一戶想干又干不了的基礎(chǔ)設(shè)施問題，不僅顯著提升了糧食產(chǎn)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，還為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)，有助于提高農(nóng)業(yè)比較效益和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收步伐。據(jù)測(cè)算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，畝均增產(chǎn)100公斤左右，畝均直接增加產(chǎn)值約200元，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益顯著。三是優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)惠民生的有效舉措。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資外溢性很強(qiáng)，對(duì)水泥、鋼筋、砂石、施工機(jī)械和農(nóng)民雇工產(chǎn)生很大需求。據(jù)測(cè)算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)約70%以上投資將形成建材需求和轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工工資，不僅直接惠農(nóng)助農(nóng)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，還可優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，有力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)揮投資的“乘數(shù)效應(yīng)”和綜合帶動(dòng)作用。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田可作為政府促投資、拉內(nèi)需、穩(wěn)增長(zhǎng)的重點(diǎn)投入渠道。

（二）新常態(tài)下加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨現(xiàn)實(shí)困境。一是財(cái)政資金難以持續(xù)大幅增長(zhǎng)?！度珖?guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011—2020年）》提出到2020年規(guī)劃建設(shè)8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，如果完全依靠財(cái)政投資，完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)面臨很大困難。以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為例，到2020年規(guī)劃建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，完成重點(diǎn)中型灌區(qū)節(jié)水改造1575處。截至“十二五”末，實(shí)際建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.36億畝，完成重點(diǎn)中型灌區(qū)改造650處。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，財(cái)政資金難以持續(xù)大幅增長(zhǎng)，財(cái)政投資缺口會(huì)進(jìn)一步加大，如期完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃任務(wù)難度較大。二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建管機(jī)制有待轉(zhuǎn)變。在目前政府為主導(dǎo)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)體系中，建管主體與受益主體不匹配，市場(chǎng)配置資源的決定性作用不強(qiáng)，政府直接實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)難以抽身，農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體參與動(dòng)力不足，影響了項(xiàng)目和資金效益，也加大了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。三是基礎(chǔ)平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接不緊。各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)自成體系，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接不緊密，新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施需求與國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)難以合拍共振、準(zhǔn)確對(duì)接，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“第一車間”，平臺(tái)支撐作用發(fā)揮不夠，效益難以充分顯現(xiàn)。

（三）創(chuàng)新投融資機(jī)制，引入多方參與合作機(jī)制是新常態(tài)下加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的破題之策。面對(duì)新常態(tài)，黨中央、國(guó)務(wù)院在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中提出“轉(zhuǎn)換財(cái)政資金投入方式，通過政府與社會(huì)合作、政府購(gòu)買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧?，帶?dòng)金融和社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”的思路，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕59號(hào)）中進(jìn)一步明確“探索建立有效機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，引導(dǎo)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體積極參與”，為新形勢(shì)下大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)指明了方向。

二、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)先行先試，在創(chuàng)新投融資機(jī)制推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)上進(jìn)行了積極探索

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)從1988年實(shí)施以來，致力于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)行“田水路林山”綜合治理，大力推進(jìn)中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為確保國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收做出了重要貢獻(xiàn)。面對(duì)新常態(tài)下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的新形勢(shì)，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室創(chuàng)新思路，主動(dòng)探索，在廣泛調(diào)研、深入研究的基礎(chǔ)上，與國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行溝通交流、洽談合作，于2015年7月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新投融資模式加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》，正式啟動(dòng)了創(chuàng)新投融資機(jī)制加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)工作，在發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田方面進(jìn)行了積極探索。

（一）“財(cái)金融合”帶動(dòng)多方投入。在試點(diǎn)中，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目重點(diǎn)選擇治理結(jié)構(gòu)完善、綜合實(shí)力強(qiáng)、有迫切意愿的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)以及經(jīng)營(yíng)土地有規(guī)模、迫切希望改善基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，由銀行貸款建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，中央財(cái)政全程貼息（或補(bǔ)助）。試點(diǎn)項(xiàng)目主要采取兩種運(yùn)作方式：一是貼息方式。按照“主體自籌、銀行貸款、財(cái)政貼息”的模式運(yùn)行。其中，實(shí)施主體負(fù)責(zé)投入不低于項(xiàng)目總投資20%的資本金；銀行為實(shí)施主體提供不超過項(xiàng)目總投資80%的中長(zhǎng)期信貸支持；中央財(cái)政按照當(dāng)期基準(zhǔn)利率給予全程貼息。二是補(bǔ)助方式。按照“主體墊資、銀行貸款、財(cái)政補(bǔ)助”的模式運(yùn)行。其中，實(shí)施主體負(fù)責(zé)投入不低于項(xiàng)目總投資1/3的資本金；銀行負(fù)責(zé)為實(shí)施主體提供不超過項(xiàng)目總投資2/3的中長(zhǎng)期信貸支持；待項(xiàng)目建成后，中央財(cái)政以先建后補(bǔ)的方式，對(duì)實(shí)施主體出資部分給予全額補(bǔ)助。

（二）撬動(dòng)機(jī)制成效初步顯現(xiàn)。按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目畝均投入財(cái)政資金1500元和人民銀行基準(zhǔn)利率測(cè)算，采用貼息方式（前三年為寬限期、還息不還本，從第四年開始等額本息還款），每畝地實(shí)施主體自籌資金300元、貸款1200元，期內(nèi)中央財(cái)政累計(jì)每畝貼息額為：5年期貸款162元、10年期336元、15年期539元。如果采用補(bǔ)助方式，中央財(cái)政畝均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)約500元。據(jù)此測(cè)算，相對(duì)于傳統(tǒng)投入方式，通過貼息或補(bǔ)助，可帶動(dòng)3～9倍的銀行貸款和資本金投入。在這種機(jī)制下，國(guó)家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)既較好地落實(shí)了強(qiáng)化支農(nóng)惠農(nóng)和穩(wěn)增長(zhǎng)惠民生等政策要求，又在財(cái)政貼息的保障下拓展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域，均表現(xiàn)出較強(qiáng)的積極性；廣大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)這種投融資模式普遍表現(xiàn)出強(qiáng)烈需求和濃厚興趣，在較短時(shí)間里申報(bào)了一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；各地農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)正與三家金融機(jī)構(gòu)密切配合，積極做好試點(diǎn)項(xiàng)目的篩選、推薦和申報(bào)等工作。江蘇、湖南、吉林等省已對(duì)8個(gè)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行了可行性論證，項(xiàng)目合計(jì)融資需求8.9億元，可規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田近60萬畝，顯示出良好前景和廣闊空間，有待繼續(xù)大力推進(jìn)。

三、創(chuàng)新投融資機(jī)制是新常態(tài)下推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的多贏之舉和創(chuàng)新之策

從試點(diǎn)情況看，創(chuàng)新投融資機(jī)制，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和“三農(nóng)”發(fā)展新形勢(shì)，建立了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的投融資機(jī)制，雖還處于探索推進(jìn)階段，但在各方緊密合作和共同努力下，已取得初步成效，顯示出較強(qiáng)生命力，政策效應(yīng)日益顯現(xiàn)放大。

（一）培育新型經(jīng)營(yíng)主體，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。創(chuàng)新投融資機(jī)制，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，將農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象，在新型經(jīng)營(yíng)主體和金融機(jī)構(gòu)之間搭建了融資合作平臺(tái)，降低了金融和社會(huì)資本投入“三農(nóng)”領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，有效破解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“融資難、融資貴”等瓶頸制約，加快形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局，快速壯大新型經(jīng)營(yíng)主體整體實(shí)力，在夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、確保國(guó)家糧食安全的同時(shí)，推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）推進(jìn)“三產(chǎn)”融合發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)平臺(tái)。在財(cái)政資金撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，作為建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，將按照其產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在加快發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色和資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品深加工、制成品流通和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有助于加快構(gòu)建“新型經(jīng)營(yíng)主體+社會(huì)化服務(wù)+適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。

（三）轉(zhuǎn)變政府管理職能，市場(chǎng)主體作用得到充分發(fā)揮。在創(chuàng)新投融資機(jī)制過程中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體，集項(xiàng)目建設(shè)者、使用者和資產(chǎn)持有者于一身，實(shí)現(xiàn)了由“要我干”到“我要干”的根本性轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)主體作用充分發(fā)揮，有利于構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、使用、管護(hù)一體化的新機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)管護(hù)水平顯著提升。政府管理職能由具體建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督管理，構(gòu)建了新型政府管理模式，有助于項(xiàng)目審批、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的公開透明，有效防范了廉政風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用有效發(fā)揮，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的普惠性和項(xiàng)目資源配置效率有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建了新型公私合作機(jī)制。

（四）發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，參與主體各得其所利益多贏。在創(chuàng)新投融資機(jī)制過程中，財(cái)政資金由直接投資轉(zhuǎn)變?yōu)榍藙?dòng)引導(dǎo)，財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用顯著，通過“財(cái)金結(jié)合”雙輪驅(qū)動(dòng)，參與各方職能和優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，形成了集成合力，實(shí)現(xiàn)了“1+1+1＞3”的多贏格局：地方金融機(jī)構(gòu)依托政策支持，爭(zhēng)取到更多貸款指標(biāo)，通過財(cái)政貼息可降低貸款風(fēng)險(xiǎn)；地方政府和農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)利用金融和社會(huì)資金，加快了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，做大了支農(nóng)惠農(nóng)資金蛋糕；項(xiàng)目實(shí)施單位先期得到發(fā)展資金做大產(chǎn)業(yè)，壯大自身力量，并得到貼息支持。

（五）放大資金外溢效應(yīng)，有效擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力較大的情況下，財(cái)政資金撬動(dòng)金融和社會(huì)資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，順應(yīng)了金融和社會(huì)資本追求長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定收益，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，更多投向“三農(nóng)”領(lǐng)域的流動(dòng)趨勢(shì)，形成了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資洼地的聚集效應(yīng)，不僅履行了政府支農(nóng)惠農(nóng)職責(zé)，彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬，還顯著拉動(dòng)了上游產(chǎn)業(yè)投資，開辟了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，是政府實(shí)施精準(zhǔn)調(diào)控，助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要著力點(diǎn)，具有廣闊的作為空間。

今后，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)將立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作新形勢(shì)，積極適應(yīng)新常態(tài)，扎實(shí)推進(jìn)創(chuàng)新投融資機(jī)制試點(diǎn)工作，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善優(yōu)化政策，加大改革力度，努力推動(dòng)試點(diǎn)工作取得更大成效，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為確保國(guó)家糧食安全、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展開辟新路徑。

（作者系國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任）

責(zé)任編輯/李俊宇