葉大鳳 覃麗芳

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促進(jìn)農(nóng)村社會組織發(fā)展的政策建議

葉大鳳 覃麗芳

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院, 廣西 南寧 360000）

農(nóng)村社會組織在改善基層民主建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢，但是，其發(fā)展存在著政策支持體系不完善、監(jiān)管機(jī)制不健全、農(nóng)民參與能力不足、政府與農(nóng)村社會組織間缺乏良性的平等互動、對我國境內(nèi)的外國NGO在農(nóng)村的影響認(rèn)識不足，政策法規(guī)不健全等方面的問題。為此，必須樹立正確觀念，重視農(nóng)村社會組織的發(fā)展；完善農(nóng)村社會組織發(fā)展的政策和法規(guī)體系；協(xié)調(diào)政府與農(nóng)村社會組織等各方利益關(guān)系；完善農(nóng)村社會組織的利益保障機(jī)制；加大對在華境內(nèi)的外國NGO活動的監(jiān)管。

農(nóng)村; 社會組織；政策體系；監(jiān)管機(jī)制

改革開放以來，農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境煥然一新，農(nóng)村社會組織也得以迅速的發(fā)展，在擴(kuò)大基層民主、滿足農(nóng)民多方面需要方面顯示了獨(dú)特的優(yōu)勢。但是隨著農(nóng)村社會組織數(shù)量增多，規(guī)模擴(kuò)大，其發(fā)展也面臨一些現(xiàn)實(shí)難題。

一、農(nóng)村社會組織發(fā)展面臨的問題分析

（一）農(nóng)村社會組織的獨(dú)立性和自主性不強(qiáng)，監(jiān)管機(jī)制不健全

農(nóng)村社會組織的獨(dú)立性和自主性主要受到基層政府和村委的影響。有些農(nóng)村社會組織在資源上依靠政府的扶持，與政府形成一種“依附”的關(guān)系。有些農(nóng)村社會組織是在村委的倡導(dǎo)下建立起來的，組織的活動受到村委的監(jiān)督，一定程度上影響了農(nóng)村社會組織的自主性和獨(dú)立性。而農(nóng)村社會組織高素質(zhì)人才緊缺，組織發(fā)展缺乏內(nèi)生性動力，又為政府的介入提供了條件。政府過多介入農(nóng)村社會組織具體事務(wù)的管理，某種程度上削弱了組織原有的民間性和自主性。

在監(jiān)管程序方面，民政部門作為監(jiān)管部門，有關(guān)年檢的內(nèi)容、方式、程序，以及違反年檢制度的組織應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任尚不明確。相關(guān)管理部門之間銜接不緊密，管理也不成熟。另一方面，盡管對符合條件的社會組織采取直接登記的管理方式，但是直接登記的法律性質(zhì)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)不明確，不同管理機(jī)關(guān)的理解和執(zhí)行存在偏差，難以對政策實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。[1]

（二）政策體系不完善，農(nóng)村社會組織的專門法律規(guī)范相對缺乏

我國相關(guān)政府管理部門逐漸認(rèn)識到社會組織的作用，也出臺了相應(yīng)的政策進(jìn)行規(guī)范管理。目前我國涉及到農(nóng)村社會組織的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》《基金會管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會組織團(tuán)體登記條例》。近年來國家鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)合作社等社會組織的發(fā)展，將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織作為改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況重要途徑，出臺了相應(yīng)的稅收和金融配套政策，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社。合作社可以開展信用合作，以解決合作社資金短缺問題，激發(fā)社會組織活力。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系要以合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，大力推廣農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會。以項(xiàng)目支持的方式，鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)與農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的項(xiàng)目。把合作社作為單獨(dú)納稅主體并納入稅務(wù)登記，完善合作社的稅收優(yōu)惠政策，以促進(jìn)農(nóng)民合作組織的發(fā)展。

農(nóng)村社會組織數(shù)量呈逐年上升的趨勢，但是專門針對規(guī)范農(nóng)村社會組織發(fā)展的法律卻遲遲沒有出臺。國外發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社會組織的發(fā)展通常跨地域并形成全國性組織，這離不開法律的保護(hù)，例如日本為促進(jìn)農(nóng)協(xié)發(fā)展頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》。目前我國還沒有單獨(dú)用來規(guī)范農(nóng)村社會組織的法律，現(xiàn)存有關(guān)農(nóng)村社會組織的法律地位低，其法律地位和法律性質(zhì)依然不明確。目前我國行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類的社會組織，可以直接向民政部門依法申請登記，不用再受雙重管理體制的困擾。但農(nóng)村社會組織想要獲取合法身份的門檻很高，依舊受雙重管理體制的限制。

一些地方政府雖然對社會組織在稅收優(yōu)惠政策和資金補(bǔ)助方面加大了扶持力度，對社會組織放低了門檻，但是，總的來看，關(guān)于農(nóng)村社會組織的稅收政策比較零散，稅收優(yōu)惠政策涉及范圍小，種類少，尚未形成完善的體系，很多農(nóng)村社會組織難以真正享受到稅收優(yōu)惠。許多地方政府對農(nóng)村社會組織資金扶持力度不夠大，在一定程度上制約了農(nóng)村社會組織的發(fā)展。

(三) 作為社會組織主體的農(nóng)民對社會組織的參與熱情高，但參與能力不足

大量存在于農(nóng)村的社會組織得以發(fā)展，主要原因是這些不同類型的組織在一定程度滿足了農(nóng)民的實(shí)際需要，得到了農(nóng)民的支持。例如：經(jīng)濟(jì)類型的農(nóng)村社會組織能夠幫助農(nóng)民提高市場反應(yīng)能力，文化類型的組織能夠滿足農(nóng)民的精神文化需要，政治類型的組織則有助于擴(kuò)大基層民主等等。農(nóng)村社會組織的發(fā)展在農(nóng)村發(fā)展方面顯示出了積極的促進(jìn)作用，得到農(nóng)民的認(rèn)可。目前農(nóng)村社會組織數(shù)量上不斷增多，規(guī)模也不斷擴(kuò)大，廣大農(nóng)民對發(fā)展農(nóng)村社會組織的熱情日益高漲。對于農(nóng)村社會組織，地方政府更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)類型的社會組織，對其他類型的組織重視不夠。一些政府管理人員還存在認(rèn)識不足和認(rèn)識偏差，主要表現(xiàn)在對農(nóng)村社會組織在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、滿足農(nóng)民需要以及彌補(bǔ)政府失靈方面的優(yōu)勢認(rèn)識不足，甚至認(rèn)為農(nóng)村社會組織會成為農(nóng)村另一個(gè)權(quán)力來源，可能威脅到政府對農(nóng)村的治理。農(nóng)民處于管理層級的末端，文化水平較低，掌握的信息有限，參與能力有限，導(dǎo)致我國農(nóng)村社會組織的主體話語權(quán)薄弱，很難有公平參與政策討論的機(jī)會。通常情況是由于某一焦點(diǎn)性事件引起外界重視，他們的利益和需求才被關(guān)注和重視。

（四）政府與農(nóng)村社會組織間缺乏良性互動

建國后，黨和政府對農(nóng)村社會組織直接進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，帶有極大的強(qiáng)制性。十一屆三中全會過后，農(nóng)村社會組織得到了政府扶持得以快速發(fā)展，但是仍然缺乏自主性，政府在農(nóng)村社會組織管理中依然存在較為濃厚的行政色彩。從農(nóng)村社會組織的發(fā)展與政府間關(guān)系可以看出，它們之間關(guān)系失衡，缺乏良性互動，農(nóng)村社會組織的發(fā)展主要依據(jù)是政府的需求，農(nóng)村社會組織在交流過程中難以實(shí)現(xiàn)平等。

(五) 對我國境內(nèi)的外國NGO在農(nóng)村的影響認(rèn)識不足，政策法規(guī)不健全

我國在理論和實(shí)踐上存在著對境外NGO對農(nóng)村的影響認(rèn)識不足的問題。許多學(xué)者從內(nèi)部和外部兩方面探析農(nóng)村社會組織的發(fā)展，但對境外NGO對農(nóng)村社會組織的資助管理方面的負(fù)面影響探討不足。其實(shí)從20世紀(jì)90年代開始，美國的一些非政府組織就通過資金和技術(shù)上支持的方式，參與我國村民的選舉活動。[2]境外NGO的活動很多以國內(nèi)的民間組織為工具，并依靠地方政府披上合法的外衣來開展活動。主要形式是采取利用捐資助學(xué)、扶貧濟(jì)困、項(xiàng)目培訓(xùn)等手段進(jìn)行意識形態(tài)的滲透。[3]我國農(nóng)村社會組織的主體警覺性比較差，具有逐利的心理，極易被境外組織利用。

我國關(guān)于管理境外NGO活動的法律亟需完善。 我國目前關(guān)于在境內(nèi)的外國NGO的立法層級較低，內(nèi)容較為分散，制定的措施和條例之間銜接不緊密，也沒有形成一套體系。如何規(guī)范我國農(nóng)村社會組織的發(fā)展，以及如何防范境外組織利用我國農(nóng)村社會組織進(jìn)行非法活動的行為，都需要法律保駕護(hù)航。目前我國關(guān)于國外NGO相關(guān)法律主要依據(jù)《外國商會管理暫行規(guī)定》，除此之外主要是援引其他零散的法律法規(guī)。在農(nóng)村，村民防范風(fēng)險(xiǎn)意識低，有可能境外NGO利用對農(nóng)村社會組織資助的機(jī)會，灌輸西方的價(jià)值觀念，竊取情報(bào)，引導(dǎo)輿論風(fēng)向等，這種情況需要引起注意。

二、促進(jìn)農(nóng)村社會組織發(fā)展的政策建議

（一）樹立正確觀念，重視農(nóng)村社會組織的發(fā)展

首先，矯正對農(nóng)村社會組織的認(rèn)識。農(nóng)村社會組織對促進(jìn)農(nóng)村的基層民主建設(shè)、公共服務(wù)的供給、繁榮農(nóng)村文化方面發(fā)揮著積極作用，應(yīng)予以支持。同時(shí)對農(nóng)村社會組織的消極作用進(jìn)行監(jiān)督，以防不法分子利用這些組織開展違法亂紀(jì)的活動。其次，建立與農(nóng)村社會組織有效的溝通機(jī)制，重視底層組織的意見和建議，實(shí)現(xiàn)多元主體意見合力。最后，要加大扶持性政策。政府要轉(zhuǎn)變觀念，協(xié)同農(nóng)村社會組織對農(nóng)村進(jìn)行治理，對符合條件的組織給予項(xiàng)目上的支持，在財(cái)政、稅收優(yōu)惠、技術(shù)幫助、人員培訓(xùn)等提供政策上的扶持。

（二）完善農(nóng)村社會組織發(fā)展的政策和法規(guī)體系

中央層面上支持鼓勵(lì)社會組織的發(fā)展。地方政府在不與中央政策、法律相沖突的情況下，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會組織發(fā)展，將價(jià)值理念性的政策轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的政策，適時(shí)出臺相應(yīng)的扶持性政策。要收集政策實(shí)行的反饋信息，做好監(jiān)督管理工作，當(dāng)出現(xiàn)偏差時(shí)應(yīng)及時(shí)調(diào)整。

在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)制定一部關(guān)于農(nóng)村社會組織系統(tǒng)、全面的法律，而不是僅僅關(guān)于農(nóng)村社會組織某一類組織的法律。地方政府也應(yīng)該制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和條例，與國家的法律相銜接。民政部管理著社會組織登記的相關(guān)事宜，必須有明確的管理制度跟新政策對接上。為了促進(jìn)農(nóng)村社會組織的發(fā)展，相關(guān)政府部門還應(yīng)盡快完善社會組織參與政府購買和稅收優(yōu)惠等方面的政策法規(guī)，就稅收優(yōu)惠政策的幅度、享受稅收優(yōu)惠政策的對象、類型、條件、標(biāo)準(zhǔn)等方面做進(jìn)一步明確，明確對已經(jīng)登記的合法農(nóng)村社會組織能夠享受的稅收優(yōu)惠政策以及財(cái)政補(bǔ)貼政策等。為社會組織向政府提供公共服務(wù)提供法律保障，促進(jìn)相關(guān)管理部門管理制度規(guī)范化。

進(jìn)一步完善監(jiān)管體制。監(jiān)管部門對社會組織準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后都要重視考核，特別對準(zhǔn)入后的年檢的內(nèi)容、方式、程序，以及違反年檢制度的組織應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任都要細(xì)化。要明確監(jiān)管的對象、目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)。要有一個(gè)衡量的標(biāo)準(zhǔn)，才能反應(yīng)實(shí)際的偏差。例如針對目前的直接登記管理制度，要明確直接登記的法律性質(zhì)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，以免不同的管理部門理解和執(zhí)行產(chǎn)生偏差。

(三) 提升農(nóng)村社會組織成員的主體意識和參與能力

要改變農(nóng)民的弱勢地位，擴(kuò)大農(nóng)村社會組織影響力，提高農(nóng)民和農(nóng)村社會組織的話語權(quán)。首先，農(nóng)村社會組織要加強(qiáng)自身能力的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管理過程規(guī)范化，組織內(nèi)部民主決策制度化，組織影響力擴(kuò)大化。其次，村民和農(nóng)村社會組織的成員需要提高主體意識，可以通過瀏覽政府公開的信息，了解政府的情況，行使對政府活動的監(jiān)督的權(quán)利。此外，農(nóng)村社會組織自身要提高自身參與政策討論的能力，擴(kuò)大自身影響力，發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特長，廣泛收集村民普遍關(guān)心的問題，增加意見代表性。通過參與關(guān)于自身利益相關(guān)的政策討論，代表廣大農(nóng)民以及組織的利益發(fā)出自己的聲音，提高在政府決策中的影響力，提升自己的地位。

（四）協(xié)調(diào)政府與農(nóng)村社會組織等各方利益關(guān)系

首先，應(yīng)促進(jìn)政府與農(nóng)村社會組織間的平等交流。政府要轉(zhuǎn)變將農(nóng)村社會組織視為威脅政府管理的觀念，構(gòu)建有效的溝通機(jī)制，發(fā)揮其在彌補(bǔ)政府失靈、構(gòu)建和諧農(nóng)村方面的優(yōu)勢。例如可以采用民意調(diào)查協(xié)商方式，或者是采用聽證式的協(xié)商制度來了解農(nóng)村社會組織的發(fā)展情況，允許農(nóng)村社會組織參加與之利益相關(guān)的政策的討論。政府應(yīng)在對農(nóng)村社會組織的建設(shè)和運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，增加資金上的扶持，并幫忙宣傳，提高農(nóng)村社會組織的知名度，這對于他們開展活動以及獲得外界人士的資助方面都會帶來一定的幫助。

其次，應(yīng)協(xié)調(diào)農(nóng)村社會組織與村委、政府之間的利益關(guān)系。農(nóng)村社會組織的發(fā)展離不開村委和政府的幫助，實(shí)現(xiàn)由“依附”關(guān)系轉(zhuǎn)變成“合作”關(guān)系。村委方面，應(yīng)該主要監(jiān)督農(nóng)村社會組織進(jìn)行敏感性活動的事項(xiàng)，對于為村民提供公共物品公共服務(wù)的非盈利活動應(yīng)該給農(nóng)村社會組織更多的自由空間。政府方面，提供大方向性的指導(dǎo)，不要帶著行政的思維干預(yù)農(nóng)村社會組織的內(nèi)部事務(wù)。農(nóng)村社會組織方面，提高自身的實(shí)力，要拓展發(fā)展資金的來源渠道，培養(yǎng)現(xiàn)有人才，減少對政府的依賴。多跟外界成功的農(nóng)村社會組織進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，積累成功的經(jīng)驗(yàn)。

（五）完善農(nóng)村社會組織的利益保障機(jī)制

首先，政府對農(nóng)村社會組織的資金補(bǔ)助要形成一種規(guī)范的制度，明確補(bǔ)助組織的類別、條件、標(biāo)準(zhǔn)等。其次，增加稅收扶持并加大監(jiān)管力度。通過減稅、低稅和免稅等方式，適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類和范圍。要加強(qiáng)對稅收政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管，對利用稅收優(yōu)惠政策牟利的不法分子加以嚴(yán)懲。再次，國家要增加對金融機(jī)構(gòu)扶持農(nóng)村社會組織方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提高對農(nóng)村社會組織信貸方面的扶持力度，例如增加貸款的額度和寬限還款的期限等。此外，在人才培養(yǎng)方面。政府要改善組織任職人員的福利，加大對農(nóng)村社會組織管理人員的補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)引導(dǎo)大學(xué)生村官加入農(nóng)村社會組織。最后，農(nóng)村社會組織還可以引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)形成有效的合作機(jī)制，對投保的成員可以提高補(bǔ)貼力度，增強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。[4]

（六）加大對在華境內(nèi)的外國NGO活動的監(jiān)管

要警惕在華境外組織利用農(nóng)村社會組織進(jìn)行扶貧、教育培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)等活動對我國進(jìn)行勢力滲透的危險(xiǎn)，所以應(yīng)制定一部《境外NGO管理法》用完善的法律來約束和監(jiān)督國外社會組織對活動。[5]

對于境外NGO，政府需要改變以往“不支持、不反對、不取締”的態(tài)度，辯證看待其作用和影響。[6]首先，明確政府對境外NGO的態(tài)度，即要回答由誰管理、管什么、怎么管等問題。其次，區(qū)別對待。對于境外NGO依靠農(nóng)村社會組織對農(nóng)村進(jìn)行的扶貧、捐資助學(xué)等活動做好調(diào)查和監(jiān)管工作，警惕境外NGO插手民族地區(qū)的宗教事務(wù)，干涉基層政權(quán)。再次，要加大對農(nóng)村社會組織普及關(guān)于境外NGO可能利用組織所進(jìn)行的違法亂紀(jì)活動的知識。最后，完善法律，加強(qiáng)監(jiān)督管理。補(bǔ)充完善現(xiàn)有法律，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，實(shí)行分類監(jiān)管，完善社會監(jiān)督機(jī)制。

總之，要充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織在改善基層民主建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和建設(shè)和諧農(nóng)村方面的優(yōu)勢，應(yīng)高度重視農(nóng)村社會組織的發(fā)展，完善相關(guān)政策體系和監(jiān)管機(jī)制，協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社會組織朝規(guī)范化、合法化、民主化方向發(fā)展。

[1]王名.社會組織與社會治理[ M]. 北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[2] 鄧建興,馮立剛. 境外非政府組織的滲透威脅與對策研究[J]. 產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2016(10).

[3] 王存奎,彭愛麗. 境外非政府組織在華運(yùn)行現(xiàn)狀及管理對策——以維護(hù)國家政治安全為視角[J]. 中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào):社會科學(xué)版,2014(1).

[4] 吳耿淡. 連山農(nóng)村社會組織的建設(shè)研究[D].華南理工大學(xué),2014.

[5] 魏紅英,史傳林. 中國政府對境外NGO管理存在的問題及對策[J]. 社會主義研究,2013(5).

[6] 王麗娟.對在華境外非政府組織的風(fēng)險(xiǎn)管理研究[J]. 管理觀察,2016,(3).

責(zé)任編輯：陳振錕

2016-12-28

國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村社會組織發(fā)展的‘本土化’路徑研究”(13BSH071)的階段性成果。

葉大鳳（1968-），女，廣西柳州人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要從事區(qū)域公共政策與地方治理研究。

覃麗芳（1992-），女，廣西南寧人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共政策與地方治理研究。

D422.6

A

1674-1072（2017）01-029-04