尹云龍，郭勁光，賈維敏（東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

BOT模式在我國鄉(xiāng)村發(fā)展中的運用
——以朝陽市小劉杖子村為例

尹云龍，郭勁光，賈維敏
（東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

隨著我國改革開放的不斷深化,社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，建設服務型政府的長足進步，BO T模式在我國的運用也逐漸出現(xiàn)成熟化和普遍化的趨勢。然而，隨著BO T模式在我國的發(fā)展以及其在我國鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的應用，一些潛在的問題也隨之暴露出來。為此，應該以BO T項目融資理論為指導，注重加強管理、規(guī)范BO T模式；提高政府信譽，營造良好的融資環(huán)境；完善BO T項目的定價機制，保持機制合理性。這樣，會使BO T模式更有效地運用在今后我國的鄉(xiāng)村發(fā)展過程中。

BO T模式；風險規(guī)避；富民興村

BOT是“build—operate—transfer”的英文縮寫，直譯為“建設—經(jīng)營—轉讓”，即政府與私人機構簽訂協(xié)議，給予私人機構一定的特許經(jīng)營權。在特許經(jīng)營期內，由私人機構對項目進行投資建設、經(jīng)營獲利，在特許經(jīng)營期滿之后，將該項目的所有權和經(jīng)營權無償、無條件地轉讓給政府。BOT模式最大的優(yōu)勢在于能夠有效破解招商融資難問題[1]。

一、BOT模式的優(yōu)勢與鄉(xiāng)村發(fā)展

目前，我國對BOT模式的運用正在呈現(xiàn)成熟化和普遍化，尤其是在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的應用已初見成效。筆者以朝陽市小劉杖子村為例，通過總結分析其近年來運用BOT模式脫貧的基本經(jīng)驗，探討政府在運用BOT模式脫貧過程中存在的風險，并針對規(guī)避風險提出政策建議及啟示。

小劉杖子村區(qū)域面積8.9平方公里，耕地面積2 200畝，共有9個村組、560戶，1 986人，黨員54名。近兩年來，該村黨組織為了破解集體無收入、服務無能力的難題，強化經(jīng)營村莊理念，運用BOT模式，通過市場手段融資招商、創(chuàng)辦企業(yè)，村集體和企業(yè)合作經(jīng)營，盤活土地、荒山、勞動力等資源，走出了一條富民興村的新道路。該村距離朝陽凌源市區(qū)20公里，地貌為“兩山夾一川”，沒有優(yōu)勢區(qū)位，沒有便利交通，沒有礦產(chǎn)資源，也沒有工業(yè)企業(yè)，是典型的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的村落。面對這樣的現(xiàn)實，怎么發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，怎么富民興村，一直是困擾該村黨組織的難題。

2014年，新一屆村黨組織依托土地、荒山等資源，創(chuàng)新發(fā)展思路，提出經(jīng)營村莊理念，領辦創(chuàng)辦了蔬菜專業(yè)合作社；運用BOT模式大力開展招商引資開發(fā)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“接二（產(chǎn)）聯(lián)三（產(chǎn)）”，達到“借雞生蛋”和“以蛋孵雞”的目的。可見，充分發(fā)揮BOT模式的優(yōu)勢，可以在很大程度上促進鄉(xiāng)村的跨越式發(fā)展。

二、運用BOT模式取得的基本經(jīng)驗

小劉杖子村運用BOT模式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的基本經(jīng)驗是：村集體通過立項和招商引資，將流轉的土地、荒山等資源委托給投資企業(yè)，授予一定期限的特許經(jīng)營權。在特許經(jīng)營權期限內，由投資企業(yè)負責項目設計、融資、建設，進行經(jīng)營管理，獲得利潤；村集體以資產(chǎn)資源入股參與經(jīng)營，獲得利潤成分，形成集體收入。經(jīng)營期滿后，投資企業(yè)將項目的所有權與經(jīng)營權無償轉讓給村集體，由村集體繼續(xù)經(jīng)營管理，增加集體資產(chǎn)和收益。所得的再收益用于村民，對貧困家庭給予資金扶持。

1.深入挖掘開發(fā)潛力。認真組織開展清產(chǎn)核資，對村里資金資產(chǎn)資源進行全面清查，摸清家底，分析形勢，挖掘潛力，找尋強村富民的突破口，把加快發(fā)展的步子邁出去。立足村里既有的600棟溫室大棚基礎優(yōu)勢，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，加快推進農(nóng)產(chǎn)品深加工和交易市場建設；立足豐富的土地資源，推進土地流轉，向規(guī)模經(jīng)營進發(fā)；立足閑置荒山，合理開發(fā)利用，使荒山變金山。

2.大力開展招商引資。推進村社共建，由村集體提供土地，農(nóng)民專業(yè)合作社社員集資1 000萬元，建成了200畝生產(chǎn)棚、5 000平方米育苗基地。動員村“兩委”班子成員積極走出去招商引資，由天津一家公司投資2 000萬元，建設農(nóng)產(chǎn)品深加工項目；由凌源市一家公司投資1億元，建設3 000畝花谷觀光旅游項目；與河北省一鋼鐵廠合資合作，投資建設太陽能發(fā)電項目。

3.村企共同開發(fā)建設。在農(nóng)產(chǎn)品深加工、花谷觀光旅游、太陽能發(fā)電3個項目中，村集體分別以土地入股，為企業(yè)提供特許經(jīng)營資源，并參與項目開發(fā)建設，實現(xiàn)村企共建。

4.村企共同經(jīng)營管理。招商引資項目建成后，在特許經(jīng)營期限內，由投資企業(yè)和村集體共同負責具體經(jīng)營活動，村集體按照比例或者定額獲得相應利潤，實現(xiàn)村企互惠共贏。特許經(jīng)營期結束后，投資企業(yè)無條件將項目轉讓給村集體，由村集體繼續(xù)開展經(jīng)營活動。如太陽能發(fā)電項目，村集體和投資按照合同規(guī)定，村黨組織選派一名干部到企業(yè)任職，工資待遇由企業(yè)負擔，全程參與企業(yè)經(jīng)營管理，幫助協(xié)調解決經(jīng)營過程中發(fā)生的問題，防止企業(yè)擅自擴大項目區(qū)、侵害群眾利益，監(jiān)督企業(yè)依法經(jīng)營和照章納稅。在特許經(jīng)營25年期限內，經(jīng)營利潤歸企業(yè)所得，村集體按照合同規(guī)定每年收取荒山租金20萬元。25年后，企業(yè)按照合同規(guī)定無條件撤出，項目所有權及經(jīng)營權歸村集體所有，村集體繼續(xù)開展經(jīng)營活動。

三、運用BOT模式取得的主要成果

目前，小劉杖子村運用BOT模式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟尚處于起步階段，但已經(jīng)顯現(xiàn)出了良好的發(fā)展效益，不僅使村集體實力明顯增強、農(nóng)民群眾有效增收，而且切實提升了村黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

1.搭建了村班子干事創(chuàng)業(yè)的平臺。根據(jù)工作需要，小劉杖子村黨組織先后派出4名村干部參與到項目建設中，協(xié)調各方關系，幫助企業(yè)跑手續(xù)、辦貸款，解決好項目建設工程中遇到的困難和問題，推進項目建設順利進行。

2.促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收。招商引進天津一家公司，村集體提供經(jīng)營場地占20%股份，產(chǎn)品以黃瓜深加工為主，以其他蔬菜為輔，打開了蔬菜銷路，提高了產(chǎn)品附加值，有效增加了農(nóng)民群眾收入。立足村里發(fā)展實際和市場需求，村黨組織領頭創(chuàng)辦了鵬權綠色蔬菜專業(yè)合作社，引領促進設施農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。

3.增加了村集體收入。運用BOT模式建設項目，有效盤活村里土地、荒山等資源，推進村社共建、村企共建，實現(xiàn)了村集體收入從無到有的大突破。村集體在與農(nóng)民專業(yè)合作社共建中，以土地入股占有49%的股份，2015年底實現(xiàn)集體收入20萬元。到2017年農(nóng)產(chǎn)品深加工、花谷觀光旅游、太陽能發(fā)電等項目竣工投產(chǎn)后，村集體收入將達到100萬元。

4.增強了村黨組織的服務能力。村集體經(jīng)濟實力不斷增強，村黨組織服務群眾就有了資源和手段，為群眾做好事、辦實事就有了力量源泉。運用BOT模式招商引資建設項目，村黨組織不僅學到了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的實招，更成為村黨組織引領發(fā)展、提升服務能力的實踐課堂。

四、BOT模式存在風險及規(guī)避風險經(jīng)驗

（一）BOT模式存在的風險分類

1.商業(yè)風險。主要包括市場風險、建設風險、融資風險、生產(chǎn)風險等。其中市場風險，一方面是由于BOT項目投資期限大多比較長，且需要政府協(xié)助，必然會產(chǎn)生壟斷性，而在此期間技術的進步會給投資帶來一定市場風險；另一方面，在BOT項目的特許期內，工程原材料有可能會因為原材料價格上漲導致工程成本上升，且供求關系和價格隨時會產(chǎn)生變化，再加上同期市場可能會出現(xiàn)同類競爭產(chǎn)品，導致對該BOT項目的產(chǎn)出需求減少，產(chǎn)生威脅。

建設風險是指BOT項目在建設過程中可能會由于一些人員、政策、資金等細節(jié)問題帶來的風險而導致工程延期，從而使工程經(jīng)營期縮短，工程收益減少，甚至可能會導致半截子工程的產(chǎn)生。

融資風險是指利率、匯率和通貨膨脹率在預料之外產(chǎn)生的風險。如果利率升高，就會導致負債率隨之升高，從而使BOT項目的成本也會大幅度增加；如果是跨國集團的項目，匯率的變化或兌現(xiàn)的困難也將帶來極大風險；如果通貨膨脹率升高，那么BOT項目就會比預定價格偏低。

生產(chǎn)風險是因為在項目運營階段，由于技術問題或其他問題而導致項目不能正常運轉經(jīng)營而產(chǎn)生的。

2.非商業(yè)風險。包括信用風險、政治風險、不可抗力風險等。信用風險是指政府違約的可能性。政治風險是指法律法規(guī)、政府政策以及政府主要官員的觀點和態(tài)度的變化等給BOT項目造成的風險，這種風險對跨國投資的BOT項目公司影響比較大，而我國的BOT項目存在該風險的可能性比較小。不可抗力風險是指項目公司要承擔如火災、水災、地震、戰(zhàn)爭等自然因素對其所造成的損失，這種損失不可抗力并且很難預計[2]。

（二）規(guī)避風險的經(jīng)驗

如何最大限度地規(guī)避風險，小劉杖子村主要是通過村企共建，加強對招商引資項目的控制力和影響力，對建設、經(jīng)營、轉讓各個環(huán)節(jié)進行科學評估，制定有效應對措施。

1.注重堅持依法推進。引進每一個項目，都堅持依法依規(guī)、平等互利、協(xié)商一致的原則，簽訂規(guī)范的BOT協(xié)議。一個項目一個合約，約定雙方在項目建設過程中和特許經(jīng)營期內各自享有的權利和應承擔的責任，明確建設規(guī)模、規(guī)劃設計、實施方式、工程質量要求，以及建成時間、經(jīng)營方式等，做到產(chǎn)權清晰、權責明確、互利共贏[3]。

2.注重用服務營造良好投資環(huán)境。項目簽約落地后，村黨組織抽調“兩委”班子成員和黨員骨干，組建專門服務小組，一個項目一套人馬，在辦理項目審批手續(xù)、基礎設施配套建設、用地拆遷等方面，認真搞好服務，既招商又安商，用實際行動創(chuàng)造服務環(huán)境，保證投資企業(yè)放心、大膽投資，不用擔心發(fā)生“肉包子打狗”的問題。

3.注重參與項目建設管理全過程。無論是項目建設過程，還是特許經(jīng)營期內，村集體都不是放手不管，而是通過村企共建、村社共建等方式，參與到開發(fā)建設和經(jīng)營管理中來。比如，在農(nóng)產(chǎn)品深加工、太陽能發(fā)電、花谷觀光旅游等項目中，都有一名村干部進入管理層，全程參與、全程跟蹤，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、損害群眾利益、掠奪性開發(fā)等問題及時干預，確保企業(yè)始終誠信合法。

4.注重做好各項預案。針對每個項目在建設和運營過程中可能出現(xiàn)的投資縮水、拖延工期、經(jīng)營虧損、中途轉讓等問題，認真研究對策，逐一制定預案，同企業(yè)建立合法履約條款。比如，在建設過程中，企業(yè)若無故拖延工期兩年以上，村集體有權收回土地、荒山等資源，對已建成設施進行處置；在特許經(jīng)營期內，企業(yè)可以提前轉讓經(jīng)營權，但轉讓時必須遵循無償、無條件原則，不可停工停產(chǎn)，不可拖延轉讓期，否則村集體將通過法律手段追償損失。

（三）運用BOT模式的政策建議

1.加強管理、規(guī)范BOT模式。各地方政府應盡快制定BOT模式相關的法律法規(guī)，加強對BOT項目的管理，對BOT模式進行統(tǒng)一規(guī)范，營造健康的法律環(huán)境，形成合理的風險分配機制。例如，對國內外所有企業(yè)實行統(tǒng)一管理的辦法，制定一套完善健全的法律法規(guī)；限定BOT模式的使用范圍，對其能夠進入的領域做出嚴格規(guī)定；在BOT項目的實施過程中，嚴格管理招投標程序、定價程序、審批程序等，防止出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象；明確規(guī)定特許經(jīng)營權雙方的權利和義務；明確規(guī)定特許經(jīng)營權里授予的主體、形式、授予對象的主要內容以及特許經(jīng)營權的主要內容。

2.提高政府信譽，營造良好的融資環(huán)境。目前許多BOT項目的失敗都是由于政府很多時候盲目地追求高回報率、短期利益最大化而導致的，有一些地方政府甚至有時會在沒有得到對方同意的情況下而單方面毀約，這樣不僅造成嚴重的經(jīng)濟損失，而且更加損害了政府信譽。因此，只有各地政府信守承諾，嚴格遵守合約條款，才能營造一個良好的融資環(huán)境，從而改善基礎設施建設的融資狀況。政府必須在充分考慮財政負擔能力的前提下對項目的融資規(guī)模進行規(guī)劃，并克服短期行為[4]。

3.完善BOT項目定價機制，保持機制合理性。從以往的一些失敗經(jīng)歷來看，保證BOT項目順利進行的重要因素有以下幾點：合適的投資回報率、科學的市場預測與合理的風險分擔。因此，建立科學合理的價格測算方法和完整的標準體系顯得尤為重要。在合理測算價格和規(guī)定統(tǒng)一的計算標準的同時，還應該規(guī)范定價程序，加強城建、計劃、財政等有關部門之間的溝通聯(lián)系，并且還要增強定價過程中的透明度。

五、啟示

朝陽市小劉杖子村運用BOT模式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，為本村經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好效益，也以其務實管用的特色實踐，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟提供了有益啟示。

1.要選優(yōu)配強村黨組織書記。小劉杖子村用不到兩年時間，就從一個曾經(jīng)薄弱村、空殼村，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟增強、發(fā)展后勁增強、黨組織服務能力增強的快速發(fā)展，關鍵在于選配了一個綜合素質好、發(fā)展能力強的村黨組織書記。村書記帶領村“兩委”班子解放思想、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、苦干實干，推進村經(jīng)濟社會發(fā)展取得了明顯成效。實踐證明，用好一個村黨組織帶頭人，就能帶領好一班人、致富一個村。

2.要找準一個適合本村發(fā)展的好路子。小劉杖子村是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)村，主要劣勢是沒有優(yōu)勢區(qū)位、沒有交通便利、沒有礦產(chǎn)資源、沒有工業(yè)企業(yè)，優(yōu)勢是土地、荒山等資源豐富。小劉杖子村黨組織立足土地、荒山等資源，運用BOT模式積極開展招商引資，采用“土地入股、借雞生蛋”等方法建設項目，走出了一條強村富民的新路子。實踐證明，思路決定出路，出路在于創(chuàng)新，只要找準路子，精準施策，就會實現(xiàn)脫貧致富。

3.要始終堅持“實干”和創(chuàng)新精神。小劉杖子村黨組織面對貧困落后的現(xiàn)實，不等不靠，動腦筋想辦法，走出去找門路，真抓實干，務實創(chuàng)新，運用BOT模式發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，加快推進脫貧致富步伐。實踐證明，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的積極性和主動創(chuàng)造性，堅持以實干為本、創(chuàng)新為先，激發(fā)內生動力，是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的重要途徑。

［1］江前良.國際BOT方式理論與實務［M］.北京：中國對外經(jīng)濟貿(mào)易出版社，1996：3-5.

［2］汪磊琳.新型城鎮(zhèn)化背景下我國基礎設施建設BOT模式研究［D］.杭州：浙江財經(jīng)大學，2014.

［3］尹濤.BOT模式中政府行為的規(guī)范化研究［D］.濟南：山東大學，2010.

［4］劉家偉.我國農(nóng)村基礎設施投融資模式研究［J］.中央財經(jīng)大學學報，2006（5）：52-67.

On the Application of BOT Model in China’s Rural Development

Yin Yunlong,Guo Jinguang,Jia Weimin
（College ofPublic Management,Dongbei UniversityofFinance and Economics,Dalian Liaoning116025）

With the continuous deepening of China’s reform and opening-up,improvement of the socialist market economy and the considerable progress of building a service-oriented government,BOT construction model applied in China is demonstrating maturity and generalized trends.However,with the BOT model development,a great number of potential issues are becoming increasingly exposed.Therefore,it is necessary to take theory of BOT construction model as a guide for the government toconduct financingwith its special status.Through the analysis ofthe basic experience of BOT mode and the main results achieved,the risk of the government in the process of applying BOT mode to get rid of poverty,this study puts forward corresponding suggestions and inspiration to avoid risks.The BOT model can be more effective in the process ofrural development in China in the future.

BOTmode;risk avoidance;gettingfarmers rich topromote rural development

C935

A

1674-5450（2017）01-0016-04

【責任編輯：趙 偉 責任校對：王鳳娥】

2016－10－11

國家自然科學基金項目（71472027）；國家自然科學基金項目（71273041）

尹云龍，男，遼寧沈陽人，東北財經(jīng)大學行政管理博士研究生，主要從事公共管理與公共政策、政策創(chuàng)新研究；郭勁光，男，河北唐山人，東北財經(jīng)大學教授，經(jīng)濟學博士，博士研究生導師，主要從事公共管理與公共政策、治理與創(chuàng)新研究。