□余 棟 劉滿福

(沈陽化工大學 遼寧 沈陽 110142)

發(fā)展型社會政策在山區(qū)貧困農(nóng)村治理中的應用研究
——以寧夏南部山區(qū)為例

□余 棟 劉滿福

(沈陽化工大學 遼寧 沈陽 110142)

寧夏南部山區(qū)的貧困問題一直受到黨中央的高度重視，寧夏回族自治區(qū)歷屆黨委政府把中南部地區(qū)的脫貧致富作為促進全區(qū)發(fā)展的重中之重[1]。本文結合發(fā)展型社會政策相關理論，通過對山區(qū)現(xiàn)狀的梳理，找出貧困的原因，并提出優(yōu)化路徑選擇。

南部山區(qū)；貧困；發(fā)展型社會政策

1 發(fā)展型社會政策的基本理念

發(fā)展型社會政策創(chuàng)新性的切入“發(fā)展”的維度，從單純的個人“授人以魚”到“授人以漁”，注重培養(yǎng)個體的生計能力，從而實現(xiàn)脫貧；從注重短期目標發(fā)展到更加強調中長期發(fā)展戰(zhàn)略。同時，發(fā)展型社會政策衍生出對社會政策的新思路。

1.1 注重社會政策對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻

傳統(tǒng)的社會政策是非生產(chǎn)性的，它主要通過轉移支付等手段，實現(xiàn)社會再分配，將社會資源分配給受益對象，實現(xiàn)脫貧。在傳統(tǒng)的社會政策領域，國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平深刻影響著社會政策。通過轉移支付等再分配手段，幫助受益對象。這種純支出性行為受到社會抨擊，一方面，納稅人的在該行為中未得到利益，另一方面，這種行為是短期行為，并不能真正幫助受益對象擺脫困境。而基于發(fā)展型社會政策視角，它認為通過協(xié)調把握社會和經(jīng)濟因素，一方面，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，另一方面，幫助受益對象擺脫困境，提高社會福利水平。發(fā)展型社會政策不同于傳統(tǒng)社會政策，是因為它強調“生產(chǎn)性”，社會政策應該注重社會投資，特別是對社會資本和人力資本的投資，這樣就能使包括弱勢群體在內的所有個體享受到社會福利，注重公平，緩和了社會矛盾。同時也提高大家對經(jīng)濟的參與熱情，讓更多的個體為社會經(jīng)濟的穩(wěn)定繁榮做出貢獻，也實現(xiàn)自身社會價值。

1.2 注重社會政策對社會的投資

發(fā)展型社會政策注重對社會投資，特別是注重對人力資本和社會資本的投資[2]。

1.2.1 注重人力資本。發(fā)展型社會政策通過兩個方面發(fā)揮人力資本投資作用。第一，通過支持兒童教育實現(xiàn)家庭良性發(fā)展。發(fā)展型社會政策認為，消除貧困最有效的方法是預防貧困，即對貧困進行“上游干預”。而兒童的成長對家庭后期的發(fā)展具有重要的影響。如果兒童得不到較好的教育，容易出現(xiàn)貧困的“代際遺傳”，因此，通過加強兒童的成長教育，是預防貧困和增加社會福利的根本措施。在農(nóng)村有“再窮不能窮教育”的說法，但是對貧困家庭來說，對孩子的教育支出是一筆較大的費用，同時投資周期較長，很多家庭無法承擔，孩子過早地輟學，沒有一技之長的孩子進入社會，無法適應企業(yè)用工需求，容易出現(xiàn)青少年犯罪等行為，不利于社會的穩(wěn)定。

1.2.2 注重社會資本。社會資本通常指能夠提高社區(qū)（鄉(xiāng)村）整合的社會關系和社會網(wǎng)絡。社會資本的形成有利于聚合經(jīng)濟的發(fā)展優(yōu)勢，同時，有利于提升家庭的收入水平。當社會資本發(fā)展到一定程度，不僅能夠加強社會整合度，還能引領地區(qū)經(jīng)濟建設向生產(chǎn)性經(jīng)濟方向發(fā)展。因此，發(fā)展型社會政策注重鼓勵當?shù)鼐用穹e極參與經(jīng)濟建設活動。根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展需求，制定發(fā)展計劃，充分發(fā)揮社會資本優(yōu)勢。

1.3 注重協(xié)調政府和社會組織之間的關系

社會政策的實質是社會福利事務領域中的干預行動，而行動的主體是政府。當前政府正在實施“權利清單”，通過簡政放權，進一步釋放社會活力。社會組織作為民間組織在社會政策中起到越來越重要的作用。

首先，社會組織是基層民生需求的掃描儀。大量的社會組織都來自于基層，社會組織的人員能大范圍、迅速的獲取民生需求信息。同時，通過社會組織之間的合作平臺，可以有效的將“碎片化”信息整合，增強了信息的效用；其次，社會組織是公共沖突的緩沖器和傳聲筒，基層的穩(wěn)定對社會的穩(wěn)定具有重要作用，社會組織能及時了解到基層群體的情緒，扼殺可能出現(xiàn)沖突的“苗頭”，同時，將基層的訴求反饋給政府；最后，社會組織是公共服務的執(zhí)行者。當前，政府將部分公共服務以外包的方式招標，社會組織根據(jù)自身的能力進行投標，政府相關決策部門根據(jù)投標方的能力等條件選出中標方。社會組織提供的服務多樣，針對的對象多元，一定程度上有效彌補了政府提供公共服務的不足之處。政府和社會組織協(xié)調配合，將有力的保障社會健康發(fā)展。

2 寧夏南部山區(qū)農(nóng)村貧困現(xiàn)狀

受自然條件、生產(chǎn)方式等多種因素的制約，南部山區(qū)農(nóng)村長期處于貧困狀態(tài)，特別是西海固，更是被聯(lián)合國定為不適合人類居住的地區(qū)之一。出現(xiàn)了“生育-貧困-生育”、“貧困—就業(yè)能力差—貧困”等貧困循環(huán)的現(xiàn)象。通過實地調查發(fā)現(xiàn)，南部山區(qū)農(nóng)村貧困主要表現(xiàn)為兩方面：一是物質貧困，二是精神貧困?；?014年國家級大學生創(chuàng)新項目《寧夏南部山區(qū)生態(tài)移民典型案例調查研究》（項目編號：XJCX-2014-196），項目組在2014年對寧夏南部山區(qū)農(nóng)村展開調研，共發(fā)放問卷70份，其中有效問卷66份。通過spss17.0對相關數(shù)據(jù)進行錄入分析，以下數(shù)據(jù)是基于問卷調查表的分析統(tǒng)計。

2.1 物質貧困

2.1.1 住房結構。南部山區(qū)農(nóng)村大部分住房還是土木平房，占80.6%，磚砌平房結構占19.4%。土木住房建筑成本低廉，但是穩(wěn)固性等欠佳。出現(xiàn)房屋簡陋的原因主要是收入來源少。農(nóng)戶主要收入是來自于農(nóng)業(yè)收入，由于南部山區(qū)所處地區(qū)干旱少雨，自然環(huán)境惡劣，土地貧瘠，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量較低，因此收入不高。

2.1.2 近5年是否借款及借款原因。根據(jù)實地調查顯示，近5年借款的比例占71%。當前借款的原因主要是疾病治療、生活費用、子女上學和生產(chǎn)投資，分別占35.8%、29.40%、21.30%、12.90%。由于醫(yī)療衛(wèi)生落后，山區(qū)農(nóng)村初級保健服務基本處于空白，慢性疾病較多，導致家庭在疾病治療方面開銷較大。部分家庭的子女在初中和高中階段要到縣城就讀，因此家庭在教育支出方面的開銷也增多。生產(chǎn)投資主要是化肥種子等，由于土地較為貧瘠，農(nóng)戶在種植過程中，需要通過足量的化肥等提高土地的肥力，進而提高糧食產(chǎn)量。

2.2 精神匱乏

受調查對象中，51.6%的調查對象是文盲，很多青壯年是小學、初中水平。他們進入城市務工，成為農(nóng)民工的主要群體，這類群體處于城市的底層，缺乏足夠的技能，通過自身勞動力獲取收入。生活條件艱苦、工作時間長、收入較低等原因導致他們精神匱乏。

調查結果顯示，當前家庭有老人的占69.4%,雖然大部分老人是和子女在一起，但是很多家庭青壯年外出務工，很多老人成為“空巢老人”。他們缺乏社會支持網(wǎng)絡，既得不到子女的照料，同時，由于缺乏社區(qū)養(yǎng)老的條件，也得不到外部的網(wǎng)絡支持，他們缺乏足夠的精神慰藉。

3 寧夏南部山區(qū)農(nóng)村貧困的原因

造成山區(qū)農(nóng)村貧困的原因有很多，既有顯性的也有隱性的，既有外在的也有內在的，總的來說，主要有三個方面[3]。

3.1 自然環(huán)境惡劣

寧夏南北部自然條件差距較大，雖有“天下黃河富寧夏”之說，但是黃河水主要流經(jīng)的是寧夏的北部地區(qū)及川區(qū)。對南部山區(qū)來說，雖然土地眾多，但大部分是荒蕪的山區(qū)，由于人口的過度增長，對自然破壞較為嚴重，水土流失較為嚴重。

3.2 缺乏脫貧能力

根據(jù)現(xiàn)狀分析，可以看出，當前很多農(nóng)民的學歷水平較低，在農(nóng)業(yè)發(fā)展或者務工時，由于缺乏對技術的掌握，收入水平較低，而家庭的各項支出較大，這種支大于出的局面以及人力資本低水平的循環(huán)，阻礙著山區(qū)農(nóng)村脫貧致富。

3.3 社會組織機構缺乏

社會組織對社會經(jīng)濟發(fā)展有著重要作用，往往經(jīng)濟越發(fā)達，代表各行業(yè)各群體的社會組織越活躍。山區(qū)農(nóng)村在社會組織建設方面存在很大的不足，如很多山區(qū)農(nóng)村主要是靠農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖為主，但是農(nóng)業(yè)技術推廣組織和養(yǎng)殖技能組織缺乏；很多青壯年選擇務工，掌握一門技術對提升務工具有重要的作用，雖然政府也安排了一些技能培訓會，但是民間的組織存在缺位現(xiàn)象；很多老人是空巢老人，在城市社區(qū)中，很多社會機構和組織幫助他們實現(xiàn)資源鏈接，解決生活中的困難，但是農(nóng)村中的老年群體，很少有社會組織或者相關民間機構進行幫扶。

4 發(fā)展型社會政策在寧夏南部山區(qū)貧困治理的路徑選擇

結合當前寧夏南部山區(qū)農(nóng)村貧困存在的問題，筆者認為在農(nóng)村貧困治理中，應利用發(fā)展型社會政策的相關理念，構建以人力資本和社會資本為重點，農(nóng)村自發(fā)積極參與的扶貧架構。

4.1 發(fā)揮政府主導作用，有計劃的實施移民

發(fā)展型社會政策的突出特征就是強調政府在社會治理中占主導性作用。政府通過資源整合和再分配等形式，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

寧夏南部山區(qū)多為黃土丘陵，水土流失嚴重，人口的過度增長，導致人與自然的矛盾尖銳。當前國家實施“退耕還林”等生態(tài)保護政策，南部山區(qū)很多地區(qū)將實施退耕還林，注重生態(tài)的恢復。因此，政府通過移民的方式，將人口搬遷到北部川區(qū)，一方面，有利于減輕南部山區(qū)人口壓力，促進生態(tài)的恢復，另一方面，北部川區(qū)有大量可墾荒地，相關的灌溉工程也基本建成，可以進行開發(fā)性生產(chǎn)，有效配置資源，促進協(xié)調發(fā)展。

4.2 投資人力資本和社會資本

人力資本和社會資本是地區(qū)發(fā)展的重要保障。自然環(huán)境、經(jīng)濟現(xiàn)狀等原因制約了山區(qū)農(nóng)村人力資本和社會資本的發(fā)展現(xiàn)狀，物質和精神的雙重缺乏進一步制約了農(nóng)村的發(fā)展。

4.2.1 投資人力資本。要想走出貧困循環(huán)的怪圈，最關鍵的是教育和培訓。

加強農(nóng)村教育。農(nóng)村教育是阻止貧困代際的重要環(huán)節(jié)，對兒童提供較好的教育，為后期兒童的發(fā)展提供保證。政府要突出在農(nóng)村教育中的責任，繼續(xù)加大對農(nóng)村教育的財政投入，為農(nóng)村辦學條件和質量提供財政保障；建立農(nóng)村教師的輪崗制度，提高教師的工資水平，完善畢業(yè)生農(nóng)村支教制度，吸引優(yōu)秀人才投身農(nóng)村教育。在農(nóng)村，“留守兒童”問題也是社會值得思考的問題，兒童是祖國的未來，父母在兒童成長時期教育的缺失，容易導致兒童形成錯誤的人生觀和價值觀，從而走上違法犯罪道路。因此，政府可以建立留守兒童托管機構，安排老師照料，同時招募社會愛心人士（如志愿者等）協(xié)助機構運轉，實現(xiàn)兒童的健康成長。

構建就業(yè)信息平臺，鼓勵村民創(chuàng)業(yè)。山區(qū)相關政府部門通過搭建就業(yè)平臺，實現(xiàn)信息對稱，資源對接，有計劃的輸送勞動力，促進就業(yè)，通過務工增加家庭收入，實現(xiàn)脫貧。當前，政府鼓勵“大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)”，村民可以根據(jù)所在地區(qū)的資源條件，通過互聯(lián)網(wǎng)渠道，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)，并帶動就業(yè)。政府可以成立創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金，為有想法和有項目的村民提供啟動資金。

4.2.2 加強社會資本建設。發(fā)揮農(nóng)村內部社會資本優(yōu)勢。農(nóng)村地區(qū)非常注重家庭關系和鄰里關系，在需要借款時，他們大部分都是從親戚朋友處借款，后期可進一步發(fā)揮內部社會資本優(yōu)勢，實現(xiàn)社會資本和經(jīng)濟發(fā)展的良性合作。

注重農(nóng)村外部社會資本建設。非盈利組織和社會組織是除政府外重要的外部社會資本，對山區(qū)農(nóng)村脫貧致富具有重要的作用。主要通過直接和間接兩種方式提供社會服務。直接提供社會服務包括各種非盈利的兒童托管所、民辦醫(yī)療保健機構等，他們通過政府財政支持或者社會資金支持，為山區(qū)農(nóng)村弱勢群體提供幫助；間接服務主要包括扶貧基金會、宋慶齡基金會等，他們通過中間平臺，找到受助群體或者對象，提供幫扶。

4.3 引導社會組織機構發(fā)展

政府為社會組織發(fā)展提供空間，對社會組織的發(fā)展提供支持。根據(jù)行業(yè)、地區(qū)、群體等條件建立社會組織，通過市場機制和規(guī)則實現(xiàn)良性競爭，引導社會組織合理布局，形成信息平臺、物資平臺、專業(yè)支持平臺等支撐網(wǎng)絡。同時，推進政府向社會組織購買服務，一方面，實現(xiàn)政府簡政放權，另一方面，社會組織得到資金，可以更好的發(fā)展。當然，社會組織在發(fā)展過程中要不斷完善組織制度，包括信息披露制度、項目管理制度、績效評估制度等。

結束語

2020年實現(xiàn)全面脫貧是黨和國家的重大戰(zhàn)略目標，寧夏南部山區(qū)貧困農(nóng)村的脫貧也箭在弦上，基于發(fā)展型社會政策的相關理念，結合南部山區(qū)貧困原因，所提出的相關對策，相信能為貧困山區(qū)盡快實現(xiàn)脫貧致富有所幫助。

[1]李耀松,許芬,李霞.寧夏生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展研究[J].寧夏社會科學,2015（8）.

[2]劉沁柔.發(fā)展型社會政策與社會主義核心價值觀的契合性討論[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2015.

[3]魯曉寧.發(fā)展型社會政策在山區(qū)農(nóng)村貧困治理中的應用研究[D].河北師范大學,2014.

1004-7026（2017）07-0014-03

C916

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.07.005

余棟（1994.7-），男，江蘇泰州，中共黨員，沈陽化工大學人文與社會科學學院碩士研究生，研究方向：社會政策、社會福利。

劉滿福（1973-）,男，中共黨員，副教授，沈陽化工大學研究生學院副院長，研究方向：社會法學。