李彬強(qiáng)

（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查制度研究

李彬強(qiáng)

（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

文章分析了新《行政訴訟法》中規(guī)范文件附帶審查制度的訴訟請(qǐng)求要件、附帶審查內(nèi)容、審查后的處理方式，并指出了該制度在實(shí)踐中存在的有限性問(wèn)題。

規(guī)范性文件；附帶審查；處理方式；審查限度

新修改的《行政訴訟法》明文確立了規(guī)范性文件附帶審查制度。雖然這一制度在實(shí)踐中由來(lái)已久，但關(guān)于規(guī)范性文件附帶審查制度的研究和具體操作還存在很大爭(zhēng)議。規(guī)范性文件附帶審查的訴訟請(qǐng)求要件由請(qǐng)求主體、請(qǐng)求客體、請(qǐng)求期限、管轄法院等部分組成，附帶審查的內(nèi)容主要包括制定主體、制定權(quán)限、制定內(nèi)容和制定程序的合法性審查問(wèn)題。如何處理實(shí)踐中具體案件在規(guī)范性文件的審查要件、審查方式、審查內(nèi)容等問(wèn)題中的可操作性是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界共同面對(duì)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、規(guī)范性文件附帶審查的訴訟請(qǐng)求要件

（一）請(qǐng)求主體。即提起行政訴訟的原告。關(guān)于原告資格，《行政訴訟法》第二十五條第一款已有明確規(guī)定。與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織屬于提起規(guī)范性文件附帶審查的請(qǐng)求主體確無(wú)異議，但對(duì)于作為與行政行為有利害關(guān)系的第三人能否提起附帶審查的訴求則存在不同意見(jiàn)，目前的法律規(guī)范中并沒(méi)有給出答案，從保護(hù)利益相關(guān)人的角度出發(fā)，則傾向于有利害關(guān)系的第三人也可以作為提出附帶審查的主體。

（二）請(qǐng)求客體。請(qǐng)求客體即訴訟中請(qǐng)求審查的對(duì)象。規(guī)范性文件附帶審查制度中的“規(guī)范性文件”只包括“國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件”。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，所訴請(qǐng)的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為的直接依據(jù)。如果該行政行為是依據(jù)其他規(guī)范性文件所作出的，或者規(guī)范性文件與該行政行為沒(méi)有直接的法律關(guān)系，行政相對(duì)人提出的附帶審查請(qǐng)求則很難得到支持。

（三）請(qǐng)求期限。新《行政訴訟法司法解釋》第二十條：“公民、法人或者其他組織請(qǐng)求人民法院一并審查行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在第一審開(kāi)庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出?！蔽覀冃枰⒁獾氖牵盒姓鄬?duì)人在提交起訴狀時(shí)，可以把規(guī)范性文件一并審查作為一個(gè)訴訟請(qǐng)求；如果提交訴狀后方才知道行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法時(shí)，也可以在庭審中的證據(jù)調(diào)查環(huán)節(jié)提出。另外，本條解釋還排除了原告或第三人在二審程序、審判監(jiān)督程序中提起附帶審查訴求的可能。

（四）管轄法院。從司法實(shí)踐情況來(lái)看，規(guī)范性文件的層級(jí)不同、效力不同、事務(wù)管轄的范圍不同，對(duì)行政執(zhí)法的影響也有較大差別。”[3](P201)因此，管轄法院的問(wèn)題也是大家考慮比較多的，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)范性文件的附帶審查也屬于對(duì)行政行為合法性審查的一部分，故規(guī)范性文件的審查法院也應(yīng)該與受理該行政行為訴訟的管轄法院具有一致性。按照行政案件的級(jí)別管轄原則來(lái)確定附帶性審查的管轄法院的級(jí)別并無(wú)不妥，是符合目前的審判實(shí)踐要求的。但是，實(shí)踐中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)公民提請(qǐng)附帶審查的規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)級(jí)別較高，比如審查對(duì)象是教育部出臺(tái)的某個(gè)規(guī)范性文件，如果在基層法院進(jìn)行訴訟，難免會(huì)讓基層法官無(wú)所適從，惴惴不安。筆者認(rèn)為，為避免這種尷尬情況的出現(xiàn)，在管轄法院的確定上還需要慎重，在堅(jiān)持級(jí)別管轄為一般原則的基礎(chǔ)上，靈活使用管轄原則。者在社會(huì)中影響重大的規(guī)范性文件必須有征詢意見(jiàn)、舉行聽(tīng)證等程序，如果缺少這些必要程序，作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件勢(shì)必會(huì)侵害到行政相對(duì)人的合法權(quán)益，所以對(duì)制定程序的合法性審查是完全有必要的。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為：對(duì)于規(guī)范性文件的審查主要是對(duì)本案適用條款的審查，而不是對(duì)整部規(guī)范性文件進(jìn)行審查，人民法院應(yīng)該僅對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)體方面的審查。筆者認(rèn)為：合理合法的程序，是制定一部規(guī)范性、合法性規(guī)范性文件的重要前提。如果一部規(guī)范性文件缺乏從規(guī)劃、起草、審查等有效的法定程序，那么其規(guī)范內(nèi)容合法是無(wú)從談起的。并且，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中對(duì)制定程序也是有嚴(yán)格規(guī)定的。因此，對(duì)制定程序的合法性審查是有必要的。

二、規(guī)范性文件附帶審查的具體內(nèi)容

（一）制定主體的合法性審查。對(duì)規(guī)范性文件制定主體的審查就是判斷其制定主體有無(wú)制定權(quán)限、是否屬于其職權(quán)范圍內(nèi)、有無(wú)超權(quán)越權(quán)的行為。憲法及相關(guān)法律明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)制定、發(fā)布規(guī)范性文件。具體言之，法院在進(jìn)行附帶審查時(shí)，就是要判斷該規(guī)范性文件的適格主體是否屬于國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方人民政府及其部門(mén)，或者是該規(guī)范性文件規(guī)范的內(nèi)容是否屬于國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方人民政府及其部門(mén)的制定權(quán)限。例如，城市規(guī)劃中的某些事項(xiàng)，本該由人民政府進(jìn)行規(guī)范，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)卻以本部門(mén)的名義發(fā)布規(guī)范性文件，這就屬于制定主體的不適合、不合法。

（二）制定內(nèi)容的合法性審查?！皟?nèi)容合法，是指規(guī)范性文件在內(nèi)容上不違反上位法的規(guī)定，即不抵觸上位法?！盵2](P363)關(guān)于抵觸上位法的表現(xiàn)形式主要有兩種：一是變更、增加或擴(kuò)大上位法規(guī)定的義務(wù)主體、內(nèi)容等方面的負(fù)擔(dān)和條件，主要體現(xiàn)在受益性行政行為方面；二是縮小、減少甚至取消上位法規(guī)定的權(quán)利主體的范圍和利益，主要體現(xiàn)在給付性行政行為方面?？傊?，制定規(guī)范性文件時(shí)要堅(jiān)持法律保留原則和比例原則，不能抵觸上位法，不得私自更改上位法規(guī)定的范圍、幅度和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）制定程序的合法性審查。關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件制定程序的審查目前分歧較大，主要有兩種觀點(diǎn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為：對(duì)規(guī)范性文件合法性審查理應(yīng)包括審查規(guī)范性文件是否存在明顯違反法定程序的情形，尤其是涉及人民群眾切身利益或

三、規(guī)范性文件附帶審查后的處理

（一）人民法院經(jīng)過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查會(huì)產(chǎn)生兩種截然不同的結(jié)果：合法或者是不合法，兩種不同的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致法院對(duì)規(guī)范性文件不同的處理方式。規(guī)范性文件合法有效的，法院在審理案件時(shí)依然可以參照適用，作為說(shuō)理論證的依據(jù)。經(jīng)審查后一旦認(rèn)定被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法的，人民法院就可以宣告涉及到此案件的部分條款不能適用于本案，即該規(guī)范性文件不能作為支持被訴行政行為合法性的依據(jù)。然而，法院此時(shí)行使的只是司法判斷權(quán)和法律適用的選擇權(quán)，而不能在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)，直接宣布該規(guī)范性文件的效力或予以撤銷，因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》和《立法法》的相關(guān)條款，對(duì)于規(guī)范性文件的撤銷應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)或者制定機(jī)關(guān)來(lái)撤銷。人民法院不能宣布無(wú)效或者撤銷，只能在個(gè)案中排除適用。那么，個(gè)案的生效判決對(duì)其他類似案件是否具有拘束力呢？法律沒(méi)有規(guī)定，卻是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

（二）在裁判理由中作出審查結(jié)論予以闡明。“人民法院在裁判理由中對(duì)一并申請(qǐng)審查的規(guī)范性文件予以闡明，是人民法院必須遵守的義務(wù)?！盵1](P208)規(guī)范性文件的合法性審查作為一個(gè)具體的訴訟請(qǐng)求，屬于一個(gè)確認(rèn)之訴，法院在審理案件時(shí)無(wú)法對(duì)此進(jìn)行回避，應(yīng)當(dāng)對(duì)審查的情況在裁判理由中予以具體說(shuō)明，對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件能否作為被訴行政行為合法的依據(jù)進(jìn)行闡明和評(píng)述，回應(yīng)原告一并提請(qǐng)附帶審查的主張和理由。但在司法實(shí)踐中，兩種情況需要特別說(shuō)明：一是案件被駁回起訴的，由于未進(jìn)入實(shí)體審查階段，沒(méi)有對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，就無(wú)需在裁定書(shū)中進(jìn)行說(shuō)明；二是案件進(jìn)入二審階段的，二審法院在審理中發(fā)現(xiàn)一審法院對(duì)規(guī)范性文件的審查有錯(cuò)誤的，可以進(jìn)行糾正并在裁判文書(shū)中予以說(shuō)明。

（三）提出處理建議，抄送有關(guān)機(jī)關(guān)。既然法院在審查中遇到合法性存在問(wèn)題的規(guī)范性性文件時(shí)，不能予以撤銷，也沒(méi)有直接宣布其失效的權(quán)力。新《行政訴訟法》采取了向制定機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議的方式，讓行政機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部糾正的方式來(lái)解決合法性問(wèn)題。這就給附帶審查的效果帶來(lái)了很大的“折扣”:其一，司法建議的效力如何？是否具有強(qiáng)制性？對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束程度如何？其二，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)該建議置之不理，那么不合法的規(guī)范性文件依然具有法律效力，仍然有可能侵犯到其他行政相對(duì)人的合法權(quán)益。為了督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)改進(jìn)和完善規(guī)范性文件，便于上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，司法解釋還規(guī)定了把司法建議抄送給制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。但是抄送在這里的作用也僅限于提醒和督促，沒(méi)有法律效力。

四、規(guī)范性文件附帶審查的有限性

（一）提起方式的有限性。規(guī)范性文件附帶審查制度只能以附帶審查的形式，把對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查作為行政訴訟中一個(gè)具體的訴訟請(qǐng)求方能提出。這樣就嚴(yán)重減少了對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)力度，因?yàn)椋澳承┣樾蜗?，違法的抽象行政行為可能不通過(guò)具體行政行為而直接侵犯到行政相對(duì)人的合法權(quán)益?！盵3](P36)在這種情況下，行政相對(duì)人目前又不能直接以抽象行政行為侵犯其合法權(quán)益為由提起行政訴訟，造成行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害而不能得到及時(shí)有效的司法救濟(jì)。因此，在未來(lái)的規(guī)范性文件附帶審查制度的完善中，應(yīng)該逐步探索將規(guī)范性文件審查的提起作為一個(gè)獨(dú)立的訴訟案件（納入行政訴訟的受案范圍），而無(wú)需依附于具體行政行為訴訟中。

（二）審查對(duì)象的有限性。根據(jù)新《行政訴訟法》五十三條的規(guī)定，規(guī)范性文件審查的對(duì)象排除了國(guó)務(wù)院制定的規(guī)章，這樣一來(lái)數(shù)量驚人的行政規(guī)章不能受到司法權(quán)的有效監(jiān)督，而立法備案式的審查方式在現(xiàn)實(shí)中的效果并不理想，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度大打折扣。在公布的有關(guān)規(guī)范性文件附帶審查的案件中，法院往往只針對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的部分條款進(jìn)行審查，還沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)整部規(guī)范性文件合法性問(wèn)題進(jìn)行審查的案例。這樣就容易造成此規(guī)范性文件被重復(fù)審查而占用司法資源和行政相對(duì)人合法權(quán)益被不同條款反復(fù)侵害的不良后果。應(yīng)該適度擴(kuò)大規(guī)范性文件的審查范圍，借助具體案件的契機(jī)，對(duì)整部規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。

（三）處理方式上的有限性。規(guī)范性文件經(jīng)過(guò)審查后，不合法的向行政機(jī)關(guān)提出處理建議。但是法律卻沒(méi)有對(duì)提出處理建議的具體程序、建議的內(nèi)容和效力作出規(guī)定。從立法的本意看，法院只有法律判斷權(quán)、選擇適用權(quán)，獨(dú)立的處分權(quán)依然屬于行政機(jī)關(guān)?！翱梢哉J(rèn)為新的審查體制就規(guī)范性文件的效力判定問(wèn)題，建立了一個(gè)司法向立法、行政進(jìn)行‘輸送’的機(jī)制，司法只是開(kāi)啟了規(guī)范性文件效力否定的可能性，而最終決定權(quán)則在司法之外?！盵4](P36)可以想象，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)可能出于其他方面的考慮不對(duì)規(guī)范性文件作出改變，甚至對(duì)法院的建議置之不理。如果出現(xiàn)上述情況，那么與附帶性審查制度設(shè)計(jì)的初衷則背道而馳，不僅無(wú)法在行政權(quán)和司法權(quán)之間搭建一座互動(dòng)的橋梁，反而會(huì)加劇行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的緊張關(guān)系。從具體可操作的層面上，可以探索建立由較高一級(jí)的人民法院統(tǒng)一提出處理建議，要求限定時(shí)間內(nèi)作出處理和答復(fù)，并進(jìn)行后續(xù)追蹤的制度。

結(jié)論

“此次新《行政訴訟法》所確立的規(guī)范性文件司法審查制度并非沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性進(jìn)步?！盵5](P12)只將規(guī)范性文件納入司法審查范圍和規(guī)范性文件附帶審查方式上的種種局限性，說(shuō)明立法在將抽象行政行為全部納入到司法審查的道路上保持了審慎態(tài)度。實(shí)踐中遇到的種種問(wèn)題能夠?yàn)槲磥?lái)將規(guī)章甚至行政法規(guī)等其他抽象行政行為全部納入到司法監(jiān)督的軌道上指明了方向，積累了經(jīng)驗(yàn)。

[1]江必新，梁鳳云.最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社,2015.

[2]梁鳳云.新行政訴訟法講義[M].人民法院出版社,2015.

[3]李爍.論規(guī)范性文件司法審查制度[J].研究生法學(xué),2015(5).

[4]萬(wàn)旭.問(wèn)題與挑戰(zhàn)：論人民法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2014(4).

[5]余凌云.論行政訴訟法的修改[J].清華法學(xué),2014(3).

[責(zé)任編輯 楊賀]

DF74

A

2095-0438（2017）09-0026-03

2017-03-17

李彬強(qiáng)（1990-），男，河南信陽(yáng)人，甘肅政法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

2017年甘肅政法學(xué)院法學(xué)院碩士研究生科研創(chuàng)新能力提升計(jì)劃項(xiàng)目。