□王凱

（上海理工大學管理學院M PA研究生院 上海 200090)

日本社區(qū)治理模式的探析和啟示

□王凱

（上海理工大學管理學院M PA研究生院 上海 200090)

當前，町內會在日本社區(qū)治理中起著相當重要的作用，町內會在日本蓬勃發(fā)展表現(xiàn)出良好分權理念、完善的治理經(jīng)驗、成熟的自治精神。而以町內會為代表的日本社區(qū)治理機制對正處于社區(qū)治理創(chuàng)新改革的中國有著極其重要的借鑒意義。

町內會；社區(qū)治理；行政權力

日本是最早步入發(fā)達國家行列的亞洲國家,同時深受中國傳統(tǒng)儒家文化的影響，在社區(qū)治理領域經(jīng)歷過和中國現(xiàn)在類似的困境和發(fā)展歷程。如今日本的社區(qū)組織在歷經(jīng)戰(zhàn)后重建、經(jīng)濟高速發(fā)展期等階段，已發(fā)展成為組織體系比較完善、具有多元化功能的社會組織，并形成了有別于西方的社區(qū)自治模式。通過研究日本社區(qū)自治模式尤其是其社區(qū)自治組織的發(fā)展和轉變歷程，對研究中國國家和社會關系的演進路徑以及中國社區(qū)治理機制改革有著現(xiàn)實的借鑒意義。

1 以町內會為代表的日本社區(qū)自治組織的發(fā)展歷程

日本社區(qū)中最基層的具有廣泛覆蓋面的自治組織是町內會，根據(jù)日本學者中田實下的定義,所謂“町內會”,是指“在一定的地域性區(qū)劃內,盡可能地將在當?shù)鼐幼』驙I業(yè)的所有住戶和企業(yè)組織起來,參加共同管理,以解決在該地域性區(qū)劃內出現(xiàn)的各種問題的居民自治組織”。

1.1 集權統(tǒng)治時代（明治維新之前）

明治維新之前的很長一段時期，日本的基層社區(qū)組織町內會便存在。在公元8世紀成書的《日本書紀》中已經(jīng)有了“五十戶為一里，設里長一人；五戶為一保，一人為長，相互檢察”的記載。這時候的町內會與中國的“里”極為相似，以同時代的中國唐王朝為對比，唐代的村里的組織，以四戶為鄰，五鄰為保，百戶為里，五里為鄉(xiāng)，每里置里正一人。這時候的町內會主要作用是征收國家稅收以及鄉(xiāng)里矛盾調節(jié)。其設置的最終目的是為了延伸行政權力的觸角、強化中央集權。

1.2 軍國主義時代（明治維新后至二戰(zhàn)結束前）

20世紀初，日本政府為了節(jié)省財政開支和加強對地方的統(tǒng)治,實行了町村合并,將7萬多個自然村合并為1.5萬余個行政村,在全國城市普遍建立了町內會，町內會的角色定位是輔助性行政末端組織，主要功能是“上意下達”，協(xié)助政府完成各項基層行政任務。第二次世界大戰(zhàn)期間，出于軍國主義戰(zhàn)時體制的需要，將町內會法制化。通過發(fā)布《關于建立和完善部落會町內會等組織的訓令》為町內會的存在和功能提供了法律根據(jù)。町內會被納入到“大政翼贊會”系統(tǒng)中，“大政翼贊會”是日本軍國主義時期右翼政治團體為了動員發(fā)動戰(zhàn)爭而成立的組織，因此町內會的定位徹底淪了日本軍國主義政府戰(zhàn)爭動員的末端組織，此時以町內會為代表的社區(qū)已完全喪失了自治性和社區(qū)組織應有的活力。

1.3 盟軍占領時期

二戰(zhàn)結束后，盟軍占領并接管日本本土，把町內會定性為日本軍國主義殘留的軍事化組織，全面解散町內會，并禁止其一切行為。但民間社區(qū)的需求使得町內會以衛(wèi)生組織、自警團、婦青會等形式繼續(xù)存在。此時日本的社區(qū)組織再次脫離了軍國主義和戰(zhàn)爭的控制，重新回歸行政輔助和社區(qū)互助的角色。

1.4 民主自治時期

1952年，日本與主要國家簽訂舊金山和約，町內會的合法性得到恢復。町內會再度正常化，成為日本基層社區(qū)治理的自治型組織。隨著日本經(jīng)濟的迅速崛起和城市化帶來的大量人口導入以及經(jīng)濟增長引發(fā)的環(huán)境問題引發(fā)日本市民對環(huán)境保護和生活質量的大量關注，町內會被日本政府賦予了更多的自治功能。1991年，日本在地方自治法的修訂中，給予町內會全新的法律地位和法人資格，將高度集中的政府權力下放到基層，推進町內會變成自下而上表達社區(qū)愿望和實現(xiàn)社區(qū)居民自治的組織。

縱觀日本社區(qū)治理的變遷軌跡，町內會定位的變化有其特定的歷史原因，也反映了日本政府對社區(qū)治理和行政分權認知的進步。20世紀90年代經(jīng)濟快速發(fā)展的日本面臨的社區(qū)治理難題與當前中國高度相似，城市人口的大量導入和社區(qū)居民意識的覺醒倒逼政府不得不做出社會治理的創(chuàng)新。因此以町內會為代表的日本社區(qū)組織的進步對當今中國社區(qū)治理模式轉型有著重要的參考價值。

2 日本社區(qū)治理模式特點分析

2.1 政府機關的定位

日本政府行政部門與町內會等社區(qū)單位各司其職，在各自職權范圍內參與社區(qū)事務。政府的主要職責是立法手段為社區(qū)自治提供良好的法治條件和政策依據(jù)，并為社區(qū)自治提供一定的經(jīng)費支撐，同時嚴格執(zhí)行財權和事權分離，不干涉社區(qū)正常的自治事務。

2.2 町內會等自治組織的定位

自治組織確保其獨立性和自治性，由社區(qū)居民自愿參與，共同管理社區(qū)事務。其主要功能包括：(1)提升社區(qū)凝聚力。通過組織各類文體活動，開展居民互助，增強居民社區(qū)歸屬感；（2）維護社區(qū)安全。配合行政部門做好社區(qū)治安以及突發(fā)事件的救濟事宜，提高社區(qū)居民安全感；（3）維護社區(qū)公共設施和環(huán)境。通過內部宣傳，督促居民自覺維護社區(qū)環(huán)境和設施；（4）行政輔助職能。除了傳達各類行政指令外，配合行政部門完成社區(qū)建設以及民情統(tǒng)計；（5）表達民意。搜集民意并代表社區(qū)向政府表達訴愿，維護社區(qū)居民權益；（6）統(tǒng)籌協(xié)調各方利益。統(tǒng)籌社區(qū)資源、協(xié)調各方利益。

3 日本町內會治理經(jīng)驗對我國社區(qū)治理的啟示

日本以町內會為代表的社區(qū)治理模式對于我國社區(qū)治理的啟示有以下幾個方面：

3.1 須加快政府職能的轉變的步伐

重新梳理行政機關在社區(qū)治理中的定位和應發(fā)揮的作用，尤其是厘清政府與自治組織的職能邊界。日本社區(qū)治理模式成功轉型的關鍵是政府主動將行政權力撤出社區(qū)，賦予社會自治權。

我國在社區(qū)治理模式轉型中應當：（1）以立法形式重新劃分政府在社區(qū)治理中的邊界，把行政部門定位為社區(qū)法治環(huán)境和政策環(huán)境的保護者，從宏觀的政策角度給予社區(qū)自治有界限的指導和支撐；（2）保護社區(qū)自治組織的獨立性和自治性。在處理和中國社區(qū)自治主體居委會的關系時，要防止居委會行政化，確保居委會的自我管理屬性。

3.2 培育自治主體，營造良好的社區(qū)自治氛圍。

日本通過建立多元化的組織參與體系，充分調動社區(qū)各類組織的參與積極性，整合各方力量采取共同行動是日本社區(qū)自治的重要經(jīng)驗。社區(qū)治理是指公民、社區(qū)組織和政府等各方都在在社區(qū)中發(fā)揮各自的作用，政府的絕非唯一的社區(qū)治理主體。所以，我國社區(qū)治理模式的轉型不僅需要政府的努力，同時培育各類社會組織共同參與，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)事務的意識，引導其主動參與到社區(qū)治理中也是必不可少的。

總之，社會治理創(chuàng)新這個大課題需要各方的共同努力，將日本的成功經(jīng)驗與中國實際相結合，進行符合中國國情的社會治理改良和創(chuàng)新，才能真正激活中國基層社區(qū)的活力。

[1]日本社區(qū)的組織功能及與政府的關系[J].張靜波.紅旗文稿.2009(24)

[2]日本社區(qū)治理及其啟示[J].宋雪峰.中共南京市委黨校學報.2009(03)

[3]日本社區(qū)的“町內會”[J].林和生.社區(qū).2006(06) [4]日本社區(qū)治理的模式、理念與結構——以混合型模式為中心的分析[J].盧學暉.日本研究.2015(02)

[5]社區(qū)治理的國際經(jīng)驗與啟示[J].王名,楊麗.重慶社會科學.2011(12)

[6]町內會:當代日本基層社區(qū)組織[J].黑田由彥,王佩軍.社會.2001(08)

[7]從日本“町內會”的走向看國家與社會關系演變的東亞路徑[J].田曉虹.社會科學.2004(02)

1004-7026（2017）03-0130-02

C916

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.03.092