郭蕊

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

協(xié)商民主與隱蔽性政策議程治理

郭蕊

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

隱蔽性議程是議程設置中的頑疾，林林總總的“不決策”現(xiàn)象背后總能看到“權力任性”的影子，這與我國正在推進的治理現(xiàn)代化的總體構想和推進路徑不相符合。在治理體系現(xiàn)代化建設的背景下，行政決策從管理主義模式向參與治理模式發(fā)生著轉變，傳統(tǒng)封閉下的隱蔽性議程設置模式正在遭受新時代、新生態(tài)的挑戰(zhàn)。協(xié)商民主的發(fā)展倒逼政策議程模式改革，不斷促進議程設置主體責權利明晰、促進議程設置民主化與科學化的再升級、促進政策議程公共性水平提升，必將對中國的議程設置模式現(xiàn)代化產生深遠影響。

議程設置；隱蔽性政策議程；協(xié)商民主

政策議程設置是“將政策問題納入政治或政策機構的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項。”[1]美國政策學家拉雷·格斯頓依據(jù)議題是否受到公眾關注而將政策議程分為公開性議程和隱蔽性議程。隱蔽議程是指“在公共政策過程中，當問題聚集到可以形成政策議程時，卻因為強勢政策相關者如政治精英和利益集團的干預和影響，他們運用各種‘看不見的手’屏蔽相關問題，從而使問題到議程發(fā)生‘斷流’的現(xiàn)象，其目的是為了避免問題公開化，限制議題公開討論，從而控制利益再分配，保護其利益最大化。”[2]隱蔽性議程的形成與議程設置中的封閉化、一元化、暗箱操作有密切關系，將協(xié)商民主引入政策議程設置環(huán)節(jié)，通過多元主體參與議題協(xié)商、融合利益訴求將打破傳統(tǒng)議程設置格局，為議程設置科學化、民主化鋪平道路。隱蔽性議程是如何影響議程設置的、其背后的癥結在哪里、在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，協(xié)商民主如何改造和治理隱蔽性議程，這些既是筆者的思考起點和成文出發(fā)點，也是試圖要解決的問題。

一、隱蔽性議程形成的原因

隱蔽議程反映的是政府對社會問題有選擇的作為或不作為的政治策略，更多時候反映出的是對社會問題的“不決策”[3]。它的形成過程反映了政策議程主體對特定社會問題進行體察和認定，是公共權力機關按照特定價值標準進行排序、確定問題優(yōu)先級并推送問題進入政策鏈條的過程，也是政策參與主體進行政治策略博弈的過程，具體可以從權力、責任、公共利益三個方面探究原因。

（一）議程設定主體單一導致權力缺少監(jiān)督

在傳統(tǒng)的政策制定體系下，公民參與度很低，媒體、社會組織等在議程設置中的作用不明顯，政府等體制內公共權力部門是議程設定的唯一主體，獨攬議程設置大權，扮演著決定和干預政策議程設置的主要角色，解決什么問題、如何解決等都被政府預設，社會力量的影響微乎其微。在大多數(shù)情況下，這種干預是以解決社會問題、實現(xiàn)公共利益為目的的，但不可否認也存在著個別情況下公權私用的情況，在沒有責任約束與行使邊界監(jiān)督的時候，公共權力會像“脫韁野馬”一樣對議程設置施以干預，以謀取部門或私人利益。如在政績考核壓力下，上級會有傾向性的指示下級重點關注某一問題，采取“百日會戰(zhàn)”“政策突擊”等方式引導并推動社會問題在政策議程中孵化。在隱蔽性政策議程中，公共權力既可能被濫用以加速某個問題進入議程，又可能阻礙某些關鍵、重大的問題進入議程。

（二）議程設定主體責任缺失導致問題聚焦偏離

從應然意義上說，政府承擔著從龐雜的社會現(xiàn)象、眾多的社會問題中發(fā)現(xiàn)或前瞻性的預測出亟待解決的問題并將篩選出的議題納入政府政策問題清單的責任，確定政策問題清單的過程就是不斷聚焦社會問題并試圖用政策方式解決問題的過程。然而在實然層面上，個別政府部門可以通過多種方式變通這種責任。例如，通過選擇性執(zhí)行或選擇性忽略的方式將工作任務區(qū)分等級和影響利益程度，從狹隘的部門利益或個人利益出發(fā)，在工作中依據(jù)部門偏好有選擇的做出作為或不作為的決定：將容易做的、能出政績的問題排在優(yōu)先位置，提高進入政策議程的速度，甚至跳過政策議程直接進入政策規(guī)劃環(huán)節(jié)；對難以應付的、與政績不直接相關的工作擱置不處理或干脆剔除出政策清單；對必須做的但有困難的“硬骨頭”采取冷處理的方式人為抵制。這是典型的失職、瀆職、違背責任規(guī)定的避重就輕行為，在避重就輕中使問題焦點出現(xiàn)偏離。此外，由于政策議程設置往往是在封閉的“黑箱”中完成的，對于議題的確認與剔除很多時候無人覺察、難以追究，即使疏漏了某些重要問題也沒有相應的問責與懲戒制度，這就使議題確認的嚴肅性、責任性、規(guī)范性大打折扣。如果議題設置失敗的成本不由議題設定的主體來承擔，責任主體就沒有了承擔責任的動力與意愿，甚至會加劇不負責任的行為，這種成本的外溢必將帶來隱蔽性議程的趨利化。

（三）議程設定主體利益獨大導致偏離公共利益

在封閉式、一元化主體主導的議程設置中，公眾的利益通常被要求通過指定的渠道加以代表和表達，致使在隱蔽性議程中，狹隘的部門利益、個人利益代替公共利益成為政策議程的主要驅動力。其原因在于由理性經濟人組成的政府部門及其人員自身有強大的自利傾向，這些利益并不總是與公共利益一致的，甚至還會出現(xiàn)向背或此消彼長的情況，二者博弈時，公共利益可能會讓位于狹隘的部門或個人利益，長遠利益也會讓位于短期的政績利益。并且，造成隱蔽性政策議程的利益干擾因素不僅體現(xiàn)在政府政策部門的獨自所為，更多時候還會體現(xiàn)出行政組織與利益集團之間“合并發(fā)聲”的結果，特殊利益集團成為操縱政策議程的力量，與政府形成了“共容性利益”。

二、協(xié)商民主在政策議程設置中的作用

協(xié)商民主是社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，黨的十八屆三中全會提出把推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內容，要“在黨的領導下，以經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”[4]。這對于完善政策議程設置、治理隱蔽性議程具有重要作用。

（一）協(xié)商民主可以促進議程設置主體責權利明晰

協(xié)商主體多元化突破了傳統(tǒng)議程設置中政府等體制內主體唱主角的格局。在公共權力行使方面，多元主體雖然無法完全掌握公共權力，但在不斷的議程協(xié)商實踐中分享更多的議題推動權力，相當于分散了原有一元化的權力格局，一定程度上成為牽制政府濫用權力的重要力量；在責任承擔方面，在議題協(xié)商過程中，協(xié)商主體具有真實的存在感、獲得感和責任感，不再是事不關己高高掛起，而是作為理性人從增進自身利益的角度承擔起更多的社會責任和公民責任，責任主體在此過程中更加明確，責任的承擔與落實也變得更為具體，在協(xié)商民主理論話語下，開展協(xié)商的目標“不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策，協(xié)商過程的參與者表達了他們對所有公民政治平等的信念……協(xié)商民主的一個核心假設是，協(xié)商過程的參與者要承擔公共利益的責任”[5]；在利益實現(xiàn)方面，有協(xié)商民主參與的議程設置將在很大程度上改變體制內利益遮蔽協(xié)商主體利益的情況，在議題協(xié)商中，每個主體都將直接把自己的切身利益輸入進政策系統(tǒng)中，并對決策部門形成外在壓力，督促利益訴求轉化為政策方案。協(xié)商結果的正當性來自于協(xié)商的參與者對協(xié)商議題是否有效表達了真實的想法和訴求。

（二）協(xié)商民主可以促進政策民主化與科學化再升級

提升民主化程度，就是要在議程設置中體現(xiàn)社會主義民主的優(yōu)勢。在議程設置環(huán)節(jié)，多元協(xié)商主體參與政策議程改變了“自上而下”和“內輸入”社會問題的方式，在社會問題認定上來源更加豐富，多元主體參與協(xié)商將減少暗箱操作的環(huán)節(jié)和程度，將決策信息在更多主體中分享，使議程設定不再神秘，達到隱蔽性議程的“祛魅”目的。提升議程設置的科學化程度，就是提高議程設置的精準性和專業(yè)性。協(xié)商民主就是一個很好引入智慧的方式。社會主體的專業(yè)性程度要優(yōu)于政府，其參與權力是以專業(yè)性知識與技能的專長性等非公共權力形式表現(xiàn)出來的，通過民主協(xié)商的方式，專業(yè)權力能夠進入決策環(huán)節(jié)，在提升政策科學性的同時也使參與議程確定的“內行”肩負更多的議程推動和議程優(yōu)化的責任，如何使問題描述更為精準到位，如何兼顧多元利益相關方的訴求等都是協(xié)商主體應承擔的專業(yè)技術責任，這樣就使協(xié)商主體的權力與責任不再囿于空洞與抽象的“政治符號”，轉而具有更多的具體而豐富的內涵。

（三）協(xié)商民主可以促進議題公共性水平提升

協(xié)商民主可以增強議程的公共性。首先，在于它對公共利益的關注，通過透明化的議程消解了議程設置與特殊利益之間的關系，解除了特殊利益群體與政策制定環(huán)節(jié)中的利益捆綁關系，代之以更廣泛的多元群體利益，特殊群體實現(xiàn)自身利益的方式由原來的暗箱操作轉為在議程設置的平臺上多方公開、透明的利益協(xié)商；其次，體現(xiàn)在對多元群體的利益維護上，在公眾參與政策議程設置的過程中，他們可以了解到哪些問題進入了議程領域，沒有進入政策議程的問題原因是什么，通過在議程設置過程中合理表達訴求的方式實現(xiàn)政策參與，也對其他主體推動議程進程的行為予以監(jiān)督，保障了人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權；最后，體現(xiàn)在多元主體利益訴求與偏好的整合上，以協(xié)商的方式促進多元偏好的轉換及新的聚合，協(xié)商主體參與了政策問題的甄別，就會獲取更多該問題的相關信息及可以解決的程度，也會促進協(xié)商主體認識及偏好的轉化，能夠推己及人的給予政策議題以更多的理解，減少問題摩擦。

三、協(xié)商民主對隱蔽性議程的治理路徑

治理隱蔽性政策議程，協(xié)商民主大有可為，問題的關鍵在于如何作為，如果我們把協(xié)商簡單理解為參與和對話的話，協(xié)商的真實效用不是表面的“去說話”，而是由“表達愿意”“表達能力”和“理性表達”三者共同組成的能力體系[6]。為此，筆者認為需要做出以下調適。

（一）完善政策動員機制提升協(xié)商意愿

完善政策動員機制就是要充分調動政府和公民雙向協(xié)商意愿。就政府方面而言，應該“探索制定并公布協(xié)商事項目錄”機制，并要求政府根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實際，探索制定并公布協(xié)商事項目錄。列入目錄的事項，要進行溝通協(xié)商。未列入目錄的事項，根據(jù)實際需要進行溝通協(xié)商，這相當于為政府政策協(xié)商提出了“強制執(zhí)行令”，對于“目錄”中的事項必須經過協(xié)商環(huán)節(jié)，從制度強制誘導上確保協(xié)商程序在政策問題認定中的作用；對于未列入“目錄”的內容，也應在漸進發(fā)展基礎上逐步成為政策問題討論的“規(guī)定動作”。就公民方面而言，協(xié)商意愿更多體現(xiàn)的是一種公民素養(yǎng)，“參與與分享的能力亦成為其自身治理能力的評判標準”[7]，只有受過良好公民素養(yǎng)教育、具備積極公民精神的公民才更愿意參與到政治過程中，才會對政策議程設置感興趣，才能從“小我”走向“大我”，“它依賴于一種自治的公民共同體的理念，使公民聯(lián)合起來的不是同質的利益而是公民教育，使其公民的共同目的和互助行動成為可能的不是他們的利他主義和其他美好的性格而是他們的公民態(tài)度和參與制度”[8]。

（二）健全政策模擬機制提升協(xié)商能力

提升協(xié)商能力意在解決不會協(xié)商的問題。在長久體制內決定政策議題的慣性下，政府與社會都在協(xié)商能力方面存在短板，有了政策協(xié)商的制度安排而不知如何協(xié)商必將使制度安排形同虛設，因此，提升協(xié)商能力成為又一關鍵問題。在提升政府的議程協(xié)商能力方面，一是加強學習，迅速提高自身的協(xié)商能力；二是借力打力，通過購買服務，委托專業(yè)協(xié)商組織或社會組織，有效開展協(xié)商活動。以通過購買服務的方式，委托這些社會組織承接協(xié)商活動，或者邀請它們參與到協(xié)商活動的組織過程之中，以彌補自身協(xié)商能力不足的問題。在提升社會主體的議程協(xié)商能力方面，可以通過以點帶面和模擬試點的方式不斷練習，選擇公眾關注的焦點問題選派專家進行深度剖析，充分利用現(xiàn)代媒體的擴展力量傳播議程協(xié)商的理念、技巧與效果等，給予公眾更多通過媒體參與議題設置的機會，就政策進行討論乃至辯論，并在政策出臺之后進行反饋和監(jiān)督等。

（三）創(chuàng)立議程協(xié)商模式提升協(xié)商水平

要改變以政治動員型和內在創(chuàng)始型為主的議程設置模式，還必須從制度上明確和保障協(xié)商民主的程序意義和實效水平。在議程協(xié)商主體上，“建立以政治精英、經濟精英、知識精英與社會公眾等政策相關主體通過對話、協(xié)商和博弈形成廣泛參與的協(xié)商民主議程設置機制”[9]；在議程協(xié)商環(huán)節(jié)上，按照科學合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題和內容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果運用反饋，確保協(xié)商活動有序務實高效；在議程協(xié)商機制上，建立政策議程中的“漸入清晰—進入對話—導入方案”機制,最終在共同目標基礎、共同倫理基礎和行動者之間的行為規(guī)則多方面形成議程協(xié)商中的伙伴關系[10]。

［1］張金馬.政策科學導論［M］.北京：中國人民大學出版社，1992：146.

［2］陳水生，黃穎.隱蔽議程形成機制中的利益集團和政治精英［J］.南京社會科學，2009（3）：77-81.

［3］Peter Bachrach and Morton S.Baratz,Power and Poverty［M］.NewYork:Oxford UniversityPress，1979：7.

［4］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16（1）.

［5］喬治·M·瓦拉德茲.協(xié)商民主［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2004（3）：35-43.

［6］郭蕊.社會主義協(xié)商民主的實效性問題研究［J］.遼寧省社會主義學院學報，2014（2）：24-29.

［7］郭蕊.治理時代的權力與責任［J］.沈陽師范大學學報：社會科學版，2013（5）：41-44.

［8］本杰明·巴伯.強勢民主［M］.長春:吉林人民出版社，2006：145.

［9］徐增輝，劉志光.政策議程設置的途徑分析［J］.學術研究，2009（8）：60-65.

［10］皮埃爾·卡藍默.破碎的民主——試論治理的革命［M］.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005：167-170.

Research on Deliberative Democracy and Convert Policy Agenda

Guo Rui
（College ofManagement,ShenyangNormal University,ShenyangLiaoning110034）

Convert policy agenda is a transformation from the“public opinion”to“intentional”process,forming a hidden agenda in the transformation process.Behind the numerous phenomena we can always see the power capricious shadow,which is not consistent with Chinas overall modernization of governance and promote the path forward.In the construction of modern governance system under the background of administrative decision-making from management mode to participation in corporate governance is changing,hidden agenda settings under the traditional closed model is becoming the new era and the new ecological challenges.The development of democracy consultation reform forced policy agenda mode,and constantly promote the main responsibilities and rights clear agenda setting and promoting the agenda setting of the democratic and scientific policy agenda,promote the upgrade of public level,and have a profound impact on the China agenda settingmode ofmodernization.

policyagenda setting;convert policyagenda;deliberative democracy

C931.2

A

1674-5450（2017）03-0148-04

【責任編輯：趙 偉 責任校對：詹 麗】

2017－01－10

遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目（L15BGL029）；遼寧省教育廳高校統(tǒng)戰(zhàn)理論研究課題（2015-GXTZC03）

郭蕊，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學副教授，管理學博士，主要從事地方政府治理研究。