王 申

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

【政 法 研 究】

信息公開(kāi)申請(qǐng)濫用和濫訴的司法規(guī)制
——基于陸紅霞案的分析

王 申

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

《最高人民法院公報(bào)》刊載的“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”，為現(xiàn)階段信息公開(kāi)的濫用和濫訴問(wèn)題提供了可供借鑒的范本。在《政府信息公開(kāi)條例》缺乏對(duì)信息公開(kāi)濫用和濫訴規(guī)制的情況下，陸案裁判以知情權(quán)濫用和訴權(quán)濫用為依據(jù)限制申請(qǐng)人行為是值得借鑒的。但是綜合陸案基本案情的分析，審理法院在說(shuō)理依據(jù)上過(guò)于牽強(qiáng)，且對(duì)原告的審理不符合行政訴訟法的基本規(guī)定，有逾越行政審判權(quán)界限的嫌疑。更好的司法應(yīng)對(duì)是準(zhǔn)確理解立案登記制與起訴條件的關(guān)系，發(fā)揮立案階段的過(guò)濾功能。立案登記并非否定法院的審查功能，也不是降低法院可審理案件條件。

知情權(quán)；信息公開(kāi)；訴權(quán)濫用；立案登記

最高法院通過(guò)發(fā)布案例的形式以規(guī)制現(xiàn)實(shí)中信息公開(kāi)案件審理過(guò)程中的難點(diǎn)，為司法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)信息公開(kāi)提供可行性的參考，已成為彌補(bǔ)立法缺陷、指導(dǎo)審判工作的重要參考依據(jù)。《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期刊載了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”，一時(shí)間信息公開(kāi)領(lǐng)域的濫訴問(wèn)題引起了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。陸案的公布對(duì)于應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E訴問(wèn)題有積極的參考價(jià)值，對(duì)于《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的不足有補(bǔ)充和完善的借鑒意義。綜合案件基本情況的分析，還存在一些爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，陸案的公報(bào)或許是特殊階段下應(yīng)對(duì)信息濫訴的應(yīng)對(duì)之策，仔細(xì)考量，尚存在不符合法理和法律規(guī)定的問(wèn)題。

一、法院對(duì)知情權(quán)濫用的認(rèn)定是否適當(dāng)

（一）知情權(quán)是憲法性權(quán)利

陸案的開(kāi)創(chuàng)之處在于法院對(duì)知情權(quán)濫用的處理。我國(guó)憲法文本中雖未確定知情權(quán)，但知情權(quán)的基本權(quán)利地位受到學(xué)界的一致肯定，有關(guān)的司法判決中也明確了知情權(quán)的基本權(quán)利屬性。知情權(quán)有廣義的知情權(quán)與狹義的知情權(quán)之分，廣義知情權(quán)泛指公民、法人及其他組織對(duì)政府機(jī)關(guān)和其他公民、法人、相關(guān)組織的相關(guān)信息知悉的權(quán)利，狹義指有權(quán)獲取知悉政府機(jī)關(guān)有關(guān)信息的權(quán)利。從法律的屬性上來(lái)分類(lèi)，廣義知情權(quán)就是包括公法與私法領(lǐng)域的知情權(quán)，狹義的知情權(quán)就是公法領(lǐng)域的知情權(quán)。有學(xué)者主張放棄廣義與狹義的知情權(quán)概念，以公法領(lǐng)域知情權(quán)與私法領(lǐng)域知情權(quán)代之。[1](292-293)結(jié)合《條例》的規(guī)定，信息公開(kāi)保障的知情權(quán)是公法領(lǐng)域中的知情權(quán)，即是公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利。

（二）對(duì)知情權(quán)的限制缺乏必要充分的依據(jù)

在陸案中，法院綜合判斷陸紅霞行為乃知情權(quán)濫用，陸案的情形是在公民行使基本權(quán)利之時(shí)，有存在假借基本權(quán)利妨礙公權(quán)力主體行使職權(quán)的可能，雖其形式和內(nèi)容并無(wú)明顯不當(dāng)之處，但綜合總體情況其有濫用知情權(quán)的嫌疑。其說(shuō)理為“一是申請(qǐng)次數(shù)眾多，二是家庭成員分別提出相同或類(lèi)似申請(qǐng)，內(nèi)容多有重復(fù)，三是申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容包羅萬(wàn)象，四是部分申請(qǐng)目的明顯不符合《條例》的規(guī)定?！敝闄?quán)行使方式是客觀表象，即使是主張法定的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)合法正當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行，如果行為方式不當(dāng)，不僅不能得到實(shí)體上的最終認(rèn)可和保護(hù)，程序上也應(yīng)受到相應(yīng)的規(guī)制。[2](p10-14)《條例》規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！薄盀榱吮Ｕ瞎?、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！薄稐l例》所確立的立法目的在于方便人民生產(chǎn)生活，監(jiān)督政府依法行政，凡屬于政府信息范疇的，政府機(jī)關(guān)都有公開(kāi)的義務(wù)。裁判理由中陸案的申請(qǐng)數(shù)量并未達(dá)到十分巨大，內(nèi)容重復(fù)和多樣不能成為限制知情權(quán)的理由；至于對(duì)申請(qǐng)目的的認(rèn)定，法院對(duì)此有超越行政審判范圍的嫌疑，很難有法律依據(jù)的客觀支持。

對(duì)信息知情權(quán)的濫用應(yīng)綜合依據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)數(shù)量、申請(qǐng)的頻次范圍，是否反復(fù)多次提起，是否惡意申請(qǐng)而判斷。案件中，陸紅霞的信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)為94次，申請(qǐng)的形式和內(nèi)容并無(wú)明顯不當(dāng)之處。以裁判文書(shū)的說(shuō)理內(nèi)容分析，陸紅霞的申請(qǐng)并未違反《條例》的相關(guān)規(guī)定，相反的情況是，法院對(duì)陸案的裁判有放縱行政機(jī)關(guān)以濫訴之名限制申請(qǐng)人信息知情權(quán)之嫌。陸案中其申請(qǐng)信息公開(kāi)的形式和內(nèi)容乃至數(shù)量不足以成為判斷濫用知情權(quán)的依據(jù)，對(duì)知情權(quán)濫用的判斷要從案件的整體關(guān)系上分析，陸案的正當(dāng)性的欠缺不能成為影響其合法性的理由。

（三）對(duì)基本權(quán)利的限制應(yīng)符合憲法要求

對(duì)基本權(quán)利限制問(wèn)題的思考，可以遵循“基本權(quán)利的構(gòu)成、基本權(quán)利的限制、基本權(quán)利限制的違憲阻卻事由”三個(gè)層次思考。在第一個(gè)層次中確定基本權(quán)利的保障范圍和基本權(quán)利主體，其中需要分析基本權(quán)利的內(nèi)在界限和基本權(quán)利的競(jìng)合等問(wèn)題；在第二個(gè)層次確定國(guó)家對(duì)基本權(quán)利限制的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；在第三個(gè)層次確定該限制行為是否有違憲阻卻事由的存在，并依此做出該限制行為合憲或違憲的判斷。[3](p134-139)在陸案中，法院針對(duì)陸紅霞濫用知情權(quán)的說(shuō)理依據(jù)引用憲法條文，以限制知情權(quán)濫用行為?！叭魏喂裣碛袘椃ê头梢?guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)；公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！边@是法院在界定知情權(quán)濫用方面的當(dāng)然考慮，以憲法規(guī)定增強(qiáng)裁判的說(shuō)理依據(jù)。陸案在信息公開(kāi)濫訴問(wèn)題上以知情權(quán)濫用為依據(jù)對(duì)濫訴進(jìn)行規(guī)制有借鑒價(jià)值，其裁判說(shuō)理的不嚴(yán)謹(jǐn)并不能否定對(duì)其他濫訴案件的參考。對(duì)于陸案之后的那些顯然濫訴的行為，以知情權(quán)濫用否定其訴訟價(jià)值是合法的可行途徑，但對(duì)知情權(quán)濫用的分析和界定則需要裁判機(jī)關(guān)慎重說(shuō)理。

二、法院對(duì)濫用訴權(quán)認(rèn)定的欠缺

（一）有無(wú)訴的利益的審查

“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”。行政訴訟中的訴的利益是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為其受法律保護(hù)或調(diào)整范圍內(nèi)的利益受到行政機(jī)關(guān)行政行為的不利影響時(shí)，將其與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議訴諸法院，尋求司法救濟(jì)的必要性。[4](p103-110)簡(jiǎn)言之，訴的利益是當(dāng)事人的請(qǐng)求是否足以具有利用國(guó)家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值和必要性，只為滿足個(gè)人情感或?qū)W問(wèn)的訴求無(wú)法發(fā)動(dòng)審判權(quán)。對(duì)有無(wú)訴的利益的判斷，法院應(yīng)參照行政訴訟和信息公開(kāi)制度的宗旨和目的的客觀尺度，對(duì)原告的具體請(qǐng)求作出評(píng)價(jià)。應(yīng)從訴訟對(duì)象的問(wèn)題、當(dāng)事人適格的問(wèn)題、具體利益或者必要性的問(wèn)題三個(gè)側(cè)面加以判斷?！坝捎趯?duì)獲取政府信息權(quán)利的濫用，原告在客觀上并不具有此類(lèi)訴訟所值得保護(hù)的合法的、現(xiàn)實(shí)的利益?！薄缎姓V訟法》和《條例》都有關(guān)于“認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益”的表述，對(duì)合法權(quán)益的界定，并不是僅僅指人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。信息公開(kāi)所保障的從本質(zhì)上講就是公民的知情權(quán)，凡屬于政府信息公開(kāi)范圍的，公民都有權(quán)獲取和知悉，知悉的權(quán)利即是一種利益體現(xiàn)，不能以訴訟利益而限制公民的知情權(quán)。信息公開(kāi)立法的宗旨即是督促政府的陽(yáng)光行政，給予公民監(jiān)督政府依法行政的有效手段，信息的披露義務(wù)乃是促使政府依法行政的催化劑。雖然既要保證公民為實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)而將案件訴諸法院的權(quán)利，也要對(duì)這種權(quán)利的行使加以限制，防止難以出現(xiàn)的局面，但在信息公開(kāi)中以訴的利益的判斷拋棄了行政訴訟原本的立意，本意限制政府的方式成為了限制公民知情權(quán)的理由。

（二）權(quán)利行使正當(dāng)性與否的認(rèn)定

現(xiàn)實(shí)中對(duì)某一行為是否正當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)，是基于已有的正當(dāng)理念和道德水準(zhǔn)對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行的判斷、鑒別、分析、評(píng)價(jià)的心理過(guò)程。權(quán)利正當(dāng)性的判斷“階梯標(biāo)準(zhǔn)”的第一層次是“歷史積淀的社會(huì)正義要求”，第二層次是“現(xiàn)實(shí)新增的社會(huì)正義要求”，第三層次是“倫理的社會(huì)正義要求”。[5](p127-133)裁判援引《行政訴訟法》的規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，以陸紅霞合法利益未受侵害為由認(rèn)為其不符合行政訴訟的要求,從《行政訴訟法》第12條第12款“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”中可以得出的結(jié)論是，行政訴訟的受案范圍不僅僅局限于對(duì)人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，陸案裁判中的合法權(quán)益的解釋范圍局限在了人身與財(cái)產(chǎn)關(guān)系上。作為信息公開(kāi)的最終目的，在于保障公民依法知悉政府信息的權(quán)利，即是公民知的權(quán)利，倘若知的權(quán)利受到阻擾便可以起訴。

《條例》第13條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！?國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供?！睆墓俜揭?guī)定來(lái)看，依申請(qǐng)公開(kāi)受到“三需要”條件的限制，這是法院判斷申請(qǐng)人適格與否的依據(jù)。針對(duì)“三需要”的限制，理論上有不同意見(jiàn)。結(jié)合《條例》的上下文分析，可以認(rèn)為，第13條的主要意旨，在于規(guī)定除了政府主動(dòng)公開(kāi)信息之外，公民、法人或者其他組織還可以通過(guò)申請(qǐng)獲取政府信息。所謂“三需要”，并非對(duì)申請(qǐng)人資格的一種限制。這樣理解也符合政府信息公開(kāi)制度的內(nèi)蘊(yùn)以及信息公開(kāi)制度請(qǐng)求權(quán)的固有內(nèi)涵。[6](p80)

（三）誠(chéng)實(shí)信用原則的適用

陸案的審判借鑒了民事訴訟中對(duì)濫用訴權(quán)以誠(chéng)實(shí)信用原則規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，裁判認(rèn)為“騷擾、泄憤、盲目、重復(fù)、瑣碎性質(zhì)的起訴顯然不符合誠(chéng)實(shí)信用原則的要求”。法院選擇直接引入《民事訴訟法》中的誠(chéng)實(shí)信用原則，或許是法院認(rèn)為，這樣頻繁而集中的信息公開(kāi)申請(qǐng)背后，確實(shí)有著司法救濟(jì)無(wú)法解決的問(wèn)題。[7](p177-199)但《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查?！毙姓V訟案件的審理對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，在陸案中，法院不審查行政機(jī)關(guān)的答復(fù)行為而主動(dòng)收集原告以往提出申請(qǐng)和起訴的證據(jù)，審查原告行為是否構(gòu)成濫用申請(qǐng)和訴訟。陸案的審理情況完全是對(duì)原告的審查，并不符合行政訴訟的立法規(guī)定。合法性審查原則的確立，不僅約束行政機(jī)關(guān)的行政行為，而且同樣約束法院的審判行為。[8](p26)而陸案的審判呈現(xiàn)出法院對(duì)原告的審判，對(duì)行政機(jī)關(guān)合法性審查沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。貿(mào)然給當(dāng)事人扣上“濫用訴權(quán)”的帽子，或許是審判權(quán)有所越界了。

三、更可行的司法應(yīng)對(duì)

對(duì)陸案的相關(guān)評(píng)述并不在于否定其指導(dǎo)審判的價(jià)值，只是在缺乏法律依據(jù)的情況下依據(jù)基本權(quán)利和訴權(quán)濫用等審理此類(lèi)濫訴案件難以確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)法院對(duì)基本原理的把握缺乏一定的統(tǒng)一。對(duì)于明顯濫訴的行為尚可以參考陸案進(jìn)行審理，但對(duì)于輕微濫訴案件的把握上難免有失水準(zhǔn)，可能成為信息公開(kāi)領(lǐng)域法院濫用裁判權(quán)限制知情權(quán)的理由。對(duì)于信息濫用和濫訴的司法規(guī)制，更好的路徑是現(xiàn)階段在立案過(guò)程中的過(guò)濾，準(zhǔn)確把握立案登記與起訴條件的關(guān)系。

（一）法院在立案登記與起訴條件之間的搖擺不定

按照《行政訴訟法》的規(guī)定，立案登記時(shí)圍繞起訴的法定條件進(jìn)行審查，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄，同時(shí)對(duì)起訴狀的內(nèi)容和形式進(jìn)行審查，起訴狀的內(nèi)容和形式符合規(guī)定的應(yīng)當(dāng)立案?！缎姓V訟法》第49條將原告資格作為起訴條件，將第25條“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”納入到審查內(nèi)容中。但《行政訴訟法》規(guī)定的對(duì)原告利害關(guān)系的審查是否符合立案登記的要求，還存在較大爭(zhēng)議。行政法學(xué)界一般認(rèn)為，在立案登記制下，立案階段對(duì)原告資格審查有違正當(dāng)程序原則，違反了基本的訴訟法理。原告資格是一個(gè)裁判要件，不是起訴要件，它與法院最后作出的裁判有關(guān)。

行政訴訟法對(duì)原告利害關(guān)系審查的規(guī)定與現(xiàn)階段立案登記制規(guī)定的沖突，使得法院在具體工作中處于兩難境地。過(guò)分限制原告資格，對(duì)起訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查不符合立案登記制的規(guī)定。放寬限制，只進(jìn)行形式審查，再在審理階段進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，又無(wú)法過(guò)濾濫訴行為。即使依照利害關(guān)系的規(guī)定審查原告資格，信息公開(kāi)領(lǐng)域訴訟的特殊性使得在政府信息公開(kāi)訴訟中，申請(qǐng)主體認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為侵犯其合法權(quán)益的，都可以提起行政訴訟。在這種情況下，作為公民知情權(quán)的基本權(quán)利因政府機(jī)關(guān)的行為而受阻時(shí)，公民可因知情權(quán)受到侵害而提起訴訟，或涉及公開(kāi)的政府信息與其有利害關(guān)系，政府的公布決定有損其利益，均能夠依法提起訴訟。訴訟法規(guī)定的作為起訴判斷條件的利害關(guān)系，本身就具有不確定性，實(shí)際中判斷標(biāo)準(zhǔn)不一、法律規(guī)定模糊，在具體案件中難以判斷的“利害關(guān)系”在信息公開(kāi)案件中更加困難。

《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院受理的行政案件，應(yīng)對(duì)是否符合起訴條件進(jìn)行判定，當(dāng)場(chǎng)不能決定的應(yīng)在七日內(nèi)決定是否受理。”《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》強(qiáng)調(diào)：“人民法院在法定期間不能判定起訴、自訴是否符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)先行立案?！币勒宅F(xiàn)階段的規(guī)定，對(duì)行政訴訟的起訴條件判斷不定時(shí)應(yīng)先予立案，加之人民法院對(duì)涉及濫訴的行政訴訟把握不準(zhǔn)，這類(lèi)訴訟都是涉及政府公權(quán)力與個(gè)人私權(quán)利的關(guān)系?，F(xiàn)階段側(cè)重于個(gè)人利益保護(hù)下，法院傾向于維護(hù)私人利益，對(duì)濫訴的行為放寬標(biāo)準(zhǔn)，在立案階段不進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查。人民法院在受理有關(guān)政府信息公開(kāi)的訴訟中也不能將涉及濫訴的訴訟不予受理?！缎姓V訟法》的立法目的在于保護(hù)私人權(quán)利，限制政府權(quán)力，使政府行為得到監(jiān)督。在受理訴訟過(guò)程中，過(guò)分限制原告的訴訟權(quán)利有礙立法本意，法院也只能盡量受理，寬松審查。在立案登記制下，即使法院明知當(dāng)事人的訴訟屬于濫訴，在其符合起訴條件情況下，仍應(yīng)當(dāng)立案審理。這樣的結(jié)果只是單純?cè)黾恿朔ㄔ旱膶徖碡?fù)擔(dān)，浪費(fèi)了司法資源，原告的起訴并沒(méi)有多少審理的價(jià)值。

（二）準(zhǔn)確理解立案登記制與起訴條件的關(guān)系

立案審查制度向立案登記制度的轉(zhuǎn)變，是防止法院恣意否定案件的受理，杜絕選擇性司法，保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的重大變革。立案登記并非否定法院的審查功能，也不是降低法院可審理案件的條件。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的具體表述為：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)?！睆闹锌梢悦鞔_的是，法院立案登記制的初衷是對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的案件有案必立?！昂沃^依法應(yīng)該受理的案件，除了糾紛必須符合一些必要的訴訟程序條件外，其實(shí)更主要的是還從政治的、社會(huì)的等因素加以考慮。社會(huì)糾紛復(fù)雜多樣，有些具備法律意義及審理價(jià)值，可通過(guò)訴訟予以解決；有些不具備法律意義及審理價(jià)值，不能通過(guò)訴訟解決；有些因司法固有局限或階段性的尚不具備解決能力，難以通過(guò)訴訟解決。法院不是包攬社會(huì)所有糾紛解決的解紛機(jī)構(gòu)?！盵9](p204-224)

對(duì)于信息公開(kāi)領(lǐng)域的濫訴問(wèn)題，從其形式、特征來(lái)看，并不符合立案登記的宗旨。這種形式的訴訟不僅對(duì)于解決爭(zhēng)議無(wú)益，還加重法院的審判負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)有限的司法資源。法院在立案階段的把握不嚴(yán)在于并沒(méi)有準(zhǔn)確理解立案登記制的內(nèi)容，《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“對(duì)符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記立案”?？梢?jiàn)，立案登記制要依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行審查。《規(guī)定》對(duì)起訴狀格式、提交的材料、期限和收費(fèi)等問(wèn)題進(jìn)行了明確的界定，旨在指導(dǎo)法院在立案過(guò)程中的瑣碎問(wèn)題，并沒(méi)有否定對(duì)起訴條件的審查。立案登記制的設(shè)立是為了杜絕法院以存在非實(shí)質(zhì)的起訴瑕疵問(wèn)題拒絕立案，對(duì)是否符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定進(jìn)行審查。

在陸紅霞案件中，法院也明確表示對(duì)其今后的訴訟的嚴(yán)格的審查：“對(duì)于原告陸紅霞今后再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)類(lèi)似的政府信息公開(kāi)、向人民法院提起類(lèi)似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，原告須舉證說(shuō)明其申請(qǐng)和訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果?！痹摪副蛔罡咴汗珗?bào)刊載也說(shuō)明了司法機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)濫訴領(lǐng)域態(tài)度的轉(zhuǎn)變，對(duì)濫訴行為的嚴(yán)格審查將指導(dǎo)其他案件的受理。

（三）以起訴條件為依據(jù)限制濫訴行為

從條例的規(guī)定分析，原告的種類(lèi)可分為三類(lèi)，第一類(lèi)是第三方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的政府信息侵犯了其商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的；第二類(lèi)是針對(duì)行政機(jī)關(guān)根據(jù)第9條到第11條規(guī)定應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)信息卻不公開(kāi)的行為；第三類(lèi)是應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)信息的，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)或者不公開(kāi)行為提起訴訟的申請(qǐng)人。[10](p120-126)信息公開(kāi)濫訴主要以第三種為主，濫訴伴隨著的是申請(qǐng)公開(kāi)的濫用，在大量申請(qǐng)得不到回復(fù)或不滿足于行政機(jī)關(guān)的回復(fù)時(shí)，申請(qǐng)人提起訴訟。信息公開(kāi)訴訟不應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的原告資格限制，過(guò)分嚴(yán)格的限制不利于保障公民知情權(quán)和監(jiān)督政府行為，也與條例的目的相違背。但不加任何的限制會(huì)導(dǎo)致信息公開(kāi)訴訟的泛濫，同樣有違立法的原意。

對(duì)原告資格的限制，應(yīng)準(zhǔn)確區(qū)分一般的訴訟和濫訴。在針對(duì)濫訴的審理過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)原告資格的限制，以利害關(guān)系為審查重點(diǎn)，判斷原告訴訟是否合理。而對(duì)是否屬于濫訴行為的判斷，可參照日本的有關(guān)規(guī)定。以是否惡意為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申請(qǐng)人惡意的判斷，不應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人反復(fù)多次提起申請(qǐng)為標(biāo)準(zhǔn)，具體還應(yīng)當(dāng)看其本意為何，是通過(guò)大量的申請(qǐng)督促政府依法行政還是惡意申請(qǐng)刁難政府。日本法院在判定申請(qǐng)人是否濫用申請(qǐng)權(quán)時(shí)相對(duì)較為謹(jǐn)慎，主要是從政府信息公開(kāi)制度的本意出發(fā)，以最大限度保障公眾知情權(quán)為目的，一般不主張將申請(qǐng)用途作為評(píng)判是否濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的依據(jù)，不將數(shù)量巨大的申請(qǐng)、商業(yè)性申請(qǐng)一概判定為濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)。[11](p14-17)

信息公開(kāi)領(lǐng)域的法律制度還不完善，信息公開(kāi)濫用和濫訴是現(xiàn)階段各種矛盾作用下的結(jié)果，信息公開(kāi)成為了一些民眾發(fā)泄心中不滿的端口。無(wú)論是濫用還是濫訴，都超越了信息公開(kāi)的合理范圍，與原有的制度設(shè)計(jì)背道而馳。司法審判工作可以消解部分可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)之矛盾及負(fù)能量，但若容忍并放任濫用訴權(quán)持續(xù)加劇行政審判的制度空轉(zhuǎn)，讓法官陷入低效甚至失效的不具訴的利益之審判中，不僅僅是司法之殤，而且最終會(huì)極大損害社會(huì)福祉。[12](p740-748)對(duì)信息濫訴的控制，應(yīng)該在本有的法律規(guī)定之下，發(fā)揮司法工作者的能動(dòng)性，正確理解立案登記制的要求，在符合起訴條件之下按照立案登記制要求進(jìn)行規(guī)制。

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（責(zé)任編輯：陳俊潔）

Judicial Regulation on Abuse of Indiscriminate Lawsuits and Information Disclosure Application --Taking an Example of SJ Company

Wang Shen

Bulletin of Supreme People's Court published “Lu Hongxia Municipal Development and Reform Commission in Nantong, the case of Government Information Public Reply” which provides a useful model for abuse of indiscriminate lawsuits and information disclosure at this stage. In the absence of regulation on the abuse of information disclosure and the abuse of the indiscriminate lawsuits, the Referee's decision of restraining the applicant's behavior based on the abuse of the right to know and the right of appeal is worth learning. However, on the basis of analysis of the case, the court is too far-fetched on evidence argument, and the plaintiff’s trial does not meet basic specification of the Administrative Procedure Law, so that the court has suspicion of exceeding the limits of administrative jurisdiction. Better judicial response is to understand relationship between the registration system and the prosecution conditions, and to play filter function on filing phase. Registration is not to deny review function of the court, nor to reduce the trial conditions of the court.

right to know; information disclosure; abuse; case registration

D912.1

A

2095-7416（2017）-01-0072-05

2016-12-28

王申（1992-），男，安徽渦陽(yáng)人，華東政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。