劉楊

以提高累進(jìn)性為目的的個稅稅制優(yōu)化

劉楊

一、個稅優(yōu)化應(yīng)堅持兩個主要原則

一是以高效取得收入為優(yōu)先。個稅在稅制結(jié)構(gòu)中的地位影響著整體稅制的累進(jìn)性。因此應(yīng)以簡化征收、擴(kuò)大收入為重，快速高效的提高個稅占比，讓個稅更多影響我國整體稅制的功能和性質(zhì)。另外，對多數(shù)發(fā)展中國家而言，有針對性的支出政策可能比公平的稅收征收對累進(jìn)性的影響更大。為保證轉(zhuǎn)移支付的累進(jìn)作用得到充分發(fā)揮，個稅的征收也應(yīng)致力于用簡明的稅制高效的取得盡量充足的稅收收入，為財政支出提供更有力的支撐，而不必過分拘泥于稅制本身的累進(jìn)性。二是擴(kuò)大個稅覆蓋面。我國地下經(jīng)濟(jì)的大量存在和正規(guī)部門的偷逃稅，已使個稅淪為對正規(guī)部門的工薪收入的源泉扣繳稅。個稅實(shí)際覆蓋面窄，容易導(dǎo)致實(shí)際累進(jìn)程度與名義累進(jìn)程度脫節(jié)。以提高累進(jìn)性為目的的個稅改革，關(guān)鍵在于擴(kuò)大個稅覆蓋面，盡量將地下經(jīng)濟(jì)、高收入者、偷漏稅者、灰色和隱性收入納入征稅范圍。

二、稅率不宜過高，稅率結(jié)構(gòu)盡量簡化

多數(shù)人認(rèn)為，提高個稅累進(jìn)性應(yīng)體現(xiàn)稅率貧富有別，因此主張擴(kuò)大累進(jìn)稅率的幅度以及大幅提高非勞動所得的稅率。筆者認(rèn)為，對勞動所得自然不宜征收較重的稅收，因?yàn)楦鶕?jù)研究，稅收負(fù)擔(dān)的提高將會減少正規(guī)部門的勞動供給，而驅(qū)使勞動更多地投向非正規(guī)部門，導(dǎo)致地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，個稅能夠調(diào)整的范圍進(jìn)一步縮小，稅制的累進(jìn)性更難得到發(fā)揮。但對于高收入者取得較多的所得項目，同樣不宜稅率過高，以及稅率結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜。原因如下：

首先，如前所述，我國個稅的轉(zhuǎn)型期應(yīng)注重培養(yǎng)誠信申報的良好納稅習(xí)慣。由于高收入者對稅率變化更敏感，是偷逃稅高發(fā)的人群，因此稅率的提高會更大幅度的降低高收入者的納稅遵從度，進(jìn)而導(dǎo)致他們更多或更大程度選擇偷逃稅或者轉(zhuǎn)移財產(chǎn)和所得出境甚至移居避稅等做法。如此便達(dá)不到擴(kuò)大覆蓋面、提高個稅占比或者提高高收入者稅負(fù)的目的，與個稅累進(jìn)性的改進(jìn)背道而馳。

其次，個稅課征模式的改革我國沒有切實(shí)的經(jīng)驗(yàn)，因此改革初期并非稅率越復(fù)雜累進(jìn)幅度越大越公平。如果稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計不當(dāng)可能產(chǎn)生反效果，高邊際稅率形同虛設(shè)，若執(zhí)法偏差無法切實(shí)執(zhí)行甚至可能造成新的不公。而且俄羅斯和斯洛伐克的個稅實(shí)踐也證明，降低名義上稅率的累進(jìn)性可能提高高收入者的申報率進(jìn)而提高實(shí)際的累進(jìn)性。

三、設(shè)計合理的費(fèi)用扣除項目

二元稅制下綜合課征部分費(fèi)用扣除項目設(shè)計的合理與否對稅制的整體累進(jìn)效果起到?jīng)Q定性的作用。參考實(shí)行二元稅制的國家的扣除標(biāo)準(zhǔn)不難發(fā)現(xiàn)，費(fèi)用扣除可分為三類：成本費(fèi)用扣除，生計扣除和特殊扣除。其中，成本費(fèi)用扣除一般是指從應(yīng)稅收入中扣除納稅人為取得收入而對應(yīng)發(fā)生的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，比如個體工商業(yè)戶的經(jīng)營性成本費(fèi)用支出，一般采用據(jù)實(shí)扣除的原則，比較簡單。但生計扣除和特殊扣除的設(shè)計則相對復(fù)雜得多，本文的分析著重針對后兩者展開。

（一）生計扣除要合理和適度

1.生計扣除的種類。生計扣除常見設(shè)計成免征額的形式。建議設(shè)計個人免征額和撫養(yǎng)（贍養(yǎng)）免征額兩類。前者考慮個人的生活成本和工作成本，后者則考慮納稅人撫養(yǎng)（贍養(yǎng)）人口的人數(shù)和年齡等，這種做法在國外也很普遍，如法國個稅制度規(guī)定，家庭擁有被撫養(yǎng)人可增加扣除，撫養(yǎng)人為兩人則加倍。日本在設(shè)計子女撫養(yǎng)扣除時規(guī)定，撫養(yǎng)16周歲以下學(xué)生，撫養(yǎng)人每年扣除38萬日元，而撫養(yǎng)16周歲到23周歲的學(xué)生的撫養(yǎng)人每年可以扣除63萬日元。

2.生計扣除的幅度。一方面免征額不宜過高，因?yàn)閺目傮w上看，免征額過高會降低個稅平均稅率進(jìn)而降低累進(jìn)性；從結(jié)構(gòu)上看，高收入者由于MRT（邊際稅率）高，提高免征額反而使其納稅額減少更多；從長遠(yuǎn)來看，我國個稅繳納人口比例本就偏低，如果再采用較高的免征額去縮小納稅人范圍并不合適，這不利于培養(yǎng)低收入者及其家庭和子女的納稅意識。另一方面免征額也不宜過低，降低免征額會增加低收入者的納稅人數(shù)量，貧富倒掛加劇的同時過分提高征管成本，會放慢個稅成為主體稅種的進(jìn)程。

（二）特殊扣除項目設(shè)計要合理

為提高個稅的累進(jìn)性，在設(shè)計特殊扣除時首先應(yīng)更多傾向與基本生活支出有關(guān)的項目，如住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育（包括子女教育和自我教育）等。其次，特殊扣除項目的設(shè)計應(yīng)配合基本國策和國家弘揚(yáng)的公理良俗，著重反映納稅人最基本的生活訴求。

比如隨著我國二胎政策的實(shí)施，年輕母親的家庭負(fù)擔(dān)加重，很多人被迫選擇成為家庭主婦，使家庭收入減少，納稅能力減弱。對此我們可以效仿韓國設(shè)計的小家庭扣除制度（即工薪家族享受扣除的只有1或2人時，可額外增加扣除。）設(shè)計兩類特殊扣除項，一是二胎家庭中若有無固定收入的一方（如妻子）則另一方（如丈夫）可以在計算應(yīng)稅所得時做額外的配偶扣除。二是對于選擇工作的母親給予加計扣除，鼓勵女性的工作意愿。

又比如，隨著我國老齡化程度加劇，每個家庭中的勞動者贍養(yǎng)老人的人數(shù)正在增加。因此筆者建議，贍養(yǎng)老人的扣除項目在設(shè)計時不能僅僅考慮父母，也應(yīng)允許對祖父母、外祖父母的贍養(yǎng)支出進(jìn)行稅前扣除。另外，納稅人給贍養(yǎng)人購買養(yǎng)老型商業(yè)保險的保費(fèi)支出符合一定條件時，也可以允許參加稅前扣除。再比如，面對我國看病難的問題，我國可以效仿日本的做法，允許納稅人自付的指定項目的醫(yī)療費(fèi)據(jù)實(shí)扣除，以便減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。最后，從對倫理和道德的角度考慮公平，可以對弱勢群體設(shè)計加計扣除。如果被撫養(yǎng)人、被贍養(yǎng)人為殘疾人，可以享受殘疾人附加扣除政策。

四、納稅單位允許自由選擇

雖然從理論上來說以家庭為單位征稅更能體現(xiàn)稅制在家庭之間的累進(jìn)性，但是如果已婚者一律按家庭征稅可能導(dǎo)致年輕夫妻（家庭負(fù)擔(dān)較輕，扣除項目較少）稅負(fù)加重，進(jìn)而產(chǎn)生“婚姻懲罰”的效果。同時如果妻子與丈夫收入差距較大，夫妻合并納稅會使妻子邊際稅率提高，對女性勞動意愿產(chǎn)生抑制。此外，我國家庭結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和有限的征管能力能否適應(yīng)家庭申報制的要求也是我們必須要考慮的。因此筆者建議允許已婚者自行選擇納稅單位，既不傷害女性的工作意愿，又對婚姻保持中性，同時也可以減少聯(lián)合申報的夫妻納稅人的數(shù)量，有利于簡化稅制以及降低個稅征管的壓力。

五、征收方式仍以源泉扣繳為主

單純的個人申報制盡管理想，但它需要滿足很多前提條件才能推行，比如納稅人遵從度很高、稅務(wù)機(jī)關(guān)稽查審核能力較強(qiáng)、信息收集和處理能夠借助技術(shù)的進(jìn)步實(shí)現(xiàn)低成本運(yùn)行。但顯然這些條件短期內(nèi)在我國都無法滿足。因此，我國應(yīng)為個稅的二元制課征模式設(shè)計更加簡便而高效的征收方式。筆者建議堅持源泉扣繳與個人申報相結(jié)合的方法。

對偶然所得、不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等非經(jīng)常性所得分類征收時可以保持現(xiàn)有稅制的計稅方法，并仍采用源泉扣繳的征稅方式（如偶然所得的個稅由發(fā)獎機(jī)構(gòu)代扣代繳、房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得由房產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)時代扣代繳）。對工資薪金、勞務(wù)報酬等經(jīng)常性所得綜合征收時也不能完全拋棄源泉扣繳而單純選用個人申報的做法。在我國征收管理水平的提高需要較長的時間以及我國納稅人納稅遵從度較低等事實(shí)面前，不能放棄征管成本最低的源泉扣繳的征收方法，至少在相當(dāng)?shù)囊欢螘r間需要源泉扣繳的配合，甚至需要以源泉扣繳為主體和基礎(chǔ)。尤其是工資薪金所得，建議先在應(yīng)稅工資中進(jìn)行成本費(fèi)用的據(jù)實(shí)扣除和生計費(fèi)用的定額扣除后設(shè)計比例稅率按月進(jìn)行源泉扣繳，再在年度終了時由納稅人根據(jù)全年的應(yīng)稅收入和特殊扣除項目進(jìn)行納稅申報，多退少補(bǔ)。這樣既能夠保證國家稅收收入的連續(xù)性，又大大減少了個人申報的數(shù)量。

六、嚴(yán)格稅收征管

為擴(kuò)大個稅覆蓋面，縮小名義累進(jìn)程度與實(shí)際累進(jìn)程度的差距，必須嚴(yán)格征管，提高懲罰率。國家稅務(wù)總局稅收系統(tǒng)工程研究課題組關(guān)于稅收博弈的實(shí)驗(yàn)研究顯示，懲罰率對實(shí)驗(yàn)者的偷稅決策影響明顯：若把稅收檢查概率置于0.3的水平，當(dāng)懲罰率從0.1提高到0.5時，平均遵從率從0.226提高到0.528；當(dāng)進(jìn)一步將懲罰率提高到2.5時，平均遵從率則達(dá)到0.802?？梢姡愂照鞴苤袑`法違規(guī)納稅行為提高懲罰率更有利于促進(jìn)納稅人的稅收遵從，避免其逆向選擇，使個稅的累進(jìn)性在更大范圍內(nèi)得到發(fā)揮。

另外，由于逃避稅者以高收入者居多，從這個意義上講，嚴(yán)格征管本身就能體現(xiàn)對提高高收入者稅負(fù)的效果，對增強(qiáng)個稅累進(jìn)性有積極作用。

因此，我國可以在提高對偷逃稅者的經(jīng)濟(jì)處罰、刑事處罰力度的同時，再與個人信用掛鉤，盡量擴(kuò)大對偷逃稅行為對納稅人經(jīng)濟(jì)活動、社會活動、名譽(yù)地位的影響，最大程度的提高偷逃稅的心理成本，同時增加對此類事件的曝光，糾正老實(shí)人吃虧的社會心理，提高全體社會成員的納稅遵從度，推動個稅的有效累進(jìn)性向稅制累進(jìn)性的回歸。