董嘉維（上海政法學(xué)院圖書館 上海 201701）

行業(yè)自律與立法規(guī)制在讀者隱私保護(hù)中的利弊分析

董嘉維（上海政法學(xué)院圖書館 上海 201701）

行業(yè)自律與立法規(guī)制是讀者隱私保護(hù)工作中兩種主要方式。立法規(guī)制模式的優(yōu)點(diǎn)在于有章可循，缺點(diǎn)是面對社會(huì)發(fā)展帶來的新問題具有相對滯后性和僵化性。行業(yè)自律模式在靈活性、及時(shí)性、效率上更具優(yōu)勢，但目前我國圖書館行業(yè)自律的現(xiàn)狀不甚理想。本文分析了行業(yè)自律與立法規(guī)制兩種模式在讀者隱私保護(hù)中的優(yōu)勢與缺憾，并對完善我國圖書館的行業(yè)自律給出了建議。

圖書館 行業(yè)自律 讀者隱私 隱私保護(hù)

圖書館界很早就意識(shí)到保護(hù)讀者隱私權(quán)的重要性，早在1938年美國圖書館協(xié)會(huì)（ALA）出臺(tái)的《圖書館員道德準(zhǔn)則》中，就明確提出“圖書館員應(yīng)保護(hù)讀者隱私”。在圖書館早期的工作中，讀者與圖書館之間因隱私問題而產(chǎn)生的矛盾并不突出。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，特別是進(jìn)入信息時(shí)代，因新技術(shù)出現(xiàn)而導(dǎo)致讀者隱私權(quán)受到侵害的事件頻頻發(fā)生，如物聯(lián)網(wǎng)RFID技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)cookie技術(shù)等。原本潛伏的隱私矛盾也變得愈發(fā)尖銳。如何行之有效地開展隱私保護(hù)工作是擺在圖書館面前亟需解決的問題。在眾多的保護(hù)措施中，行業(yè)自律與立法規(guī)制是最主要的兩種方式。與立法規(guī)制相比，行業(yè)自律在靈活性、及時(shí)性、效率上更具優(yōu)勢，成為現(xiàn)階段圖書館界保護(hù)讀者隱私的主流。

1 讀者隱私權(quán)淵源及法律保護(hù)現(xiàn)狀

讀者隱私權(quán)是讀者在利用圖書館過程中個(gè)人信息、個(gè)人活動(dòng)和個(gè)人空間依法受到保護(hù)，不被他人非法知悉、搜集、公開、利用和侵?jǐn)_的一種人格權(quán)[1]。隱私源于人類“知羞恥”的原始感知，早期人類會(huì)使用獸皮、樹葉等遮住自身的敏感部位，這是一種最原始、最樸素的“隱私意識(shí)”[2]。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，隱私權(quán)在內(nèi)容上和形式上獲得了極大拓展?；诂F(xiàn)代信息技術(shù)產(chǎn)生了許多新型的隱私信息，如個(gè)人的電子數(shù)據(jù)等，給隱私保護(hù)工作帶來了新的課題與挑戰(zhàn)。

在我國的法律體系中，個(gè)人隱私權(quán)還沒有作為一項(xiàng)獨(dú)立的人格權(quán)得到立法確定和細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)存與隱私有關(guān)的法律規(guī)定零星地分散于民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法和最高人民法院所作的司法解釋中[3]。這些文件的法律效力不一，或高或低，存在較大差異。而與讀者隱私保護(hù)直接相關(guān)的圖書館專門法仍是空白，我國第一部圖書館法——《中華人民共和國公共圖書館法》尚處于征求意見和審查階段。值得注意的是，該草案已經(jīng)加入讀者隱私保護(hù)的條文：“公共圖書館應(yīng)妥善保護(hù)讀者的個(gè)人信息、借閱信息，不得出售或者非法向他人提供”[4]。采用立法規(guī)制模式保障讀者隱私權(quán)，其優(yōu)勢在于有章可循，可以明確讀者隱私保護(hù)的各項(xiàng)基本原則、具體的法律制度、相應(yīng)的司法和行政救濟(jì)措施，缺點(diǎn)是法律面對日新月異的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)具有相對滯后性、僵化性。

2 我國讀者隱私保護(hù)的行業(yè)自律現(xiàn)狀

除了立法保護(hù)，圖書館界也通過行業(yè)自律的方式對讀者隱私問題進(jìn)行探索與實(shí)踐。所謂自律，就是社會(huì)中的個(gè)體要自我約束，自我控制，把個(gè)體的所作所為主動(dòng)地納入誠實(shí)守信的道德范疇[5]。行業(yè)自律模式依靠本行業(yè)的從業(yè)者，通過自行約定的章程、準(zhǔn)則、規(guī)范等形式進(jìn)行自我約束和管理，使自己的行為更符合國家法律法規(guī)、社會(huì)公德和職業(yè)道德[6]。

2.1 行業(yè)宏觀自律現(xiàn)狀

圖書館行業(yè)的宏觀自律是指各級圖書館學(xué)會(huì)、圖書館聯(lián)盟等行業(yè)組織，出于推動(dòng)保護(hù)讀者隱私權(quán)的目的，聯(lián)合政府部門制定和頒布一系列要求各圖書館遵守的行為規(guī)范和基本準(zhǔn)則，其內(nèi)容包括隱私保護(hù)的政策性指引和標(biāo)準(zhǔn)、建議性的行業(yè)指南等。

作為行業(yè)宏觀自律最重要的主體，中國圖書館學(xué)會(huì)已經(jīng)開始重視讀者的隱私權(quán)益。在2002年中國圖書館學(xué)會(huì)六屆四次理事會(huì)上通過的《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》中，就明確提出“維護(hù)讀者權(quán)益，保守讀者秘密”[7]。2012年中國圖書館學(xué)會(huì)起草編制的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》中，也規(guī)定圖書館工作人員應(yīng)“具備良好的職業(yè)道德”，在服務(wù)工作中“尊重和維護(hù)讀者隱私”。

與中國圖書館學(xué)會(huì)相比，我國地方圖書館學(xué)（協(xié)）會(huì)對隱私問題的態(tài)度則呈現(xiàn)出冷熱不均的特點(diǎn)：一部分地方圖書館學(xué)（協(xié)）會(huì)在出臺(tái)的服務(wù)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中，明確提出圖書館須“保護(hù)讀者隱私，確保不外泄讀者個(gè)人信息”，例如《安徽省公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》、《江西省公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等；也有些在出臺(tái)的文件中對隱私問題只字未提，如《浙江省公共圖書館服務(wù)規(guī)范》；而更多地則是通過其他條文對讀者隱私權(quán)予以保障，如“圖書館工作人員應(yīng)恪守職業(yè)道德，遵守行業(yè)規(guī)范”、“圖書館應(yīng)制定相關(guān)規(guī)章制度，引導(dǎo)用戶遵守法律法規(guī)和公共道德”。

2.2 行業(yè)微觀自律現(xiàn)狀

與宏觀自律相對應(yīng)，單個(gè)圖書館建立符合自身情況的讀者隱私保護(hù)機(jī)制，可以視為圖書館行業(yè)的“微觀自律”。在國外，由于觀念及歷史原因，以美國為代表的西方國家非常重視對個(gè)人隱私的保護(hù)。許多美國圖書館會(huì)把隱私政策公布在圖書館網(wǎng)站或館內(nèi)比較醒目的位置，并將保守讀者秘密和讀者信息納入館員的職業(yè)道德范疇。有調(diào)查表明，美國56所研究型大學(xué)圖書館中，有51所在其網(wǎng)站上公布了隱私政策，普及率為91%[8]，而美國公共圖書館、專業(yè)圖書館的普及率也分別達(dá)到64. 7%[9]和90%[10]。

與美國圖書館相比，我國圖書館在該領(lǐng)域的差距十分明顯。學(xué)者易斌曾對國內(nèi)151所高校圖書館、公共圖書館和科研圖書館進(jìn)行調(diào)查，其中只有8 所圖書館制定了隱私政策，普及率為5.3%[11][12]。付立宏、李靈慧調(diào)查了國內(nèi)158所高校、公共圖書館的網(wǎng)站，提供隱私政策的也僅為7個(gè)，普及率為4.4%[13]。幾位學(xué)者雖然在調(diào)查方式和內(nèi)容側(cè)重上有所不同，但其結(jié)論卻是一致的：我國圖書館的隱私政策公布及保護(hù)措施普及率非常低，行業(yè)微觀自律現(xiàn)狀不容樂觀。

3 行業(yè)自律保護(hù)讀者隱私模式評析

3.1 行業(yè)自律模式存在的問題

由于我國在個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)方面缺乏專門的法律依據(jù)，因此采用行業(yè)自律模式就顯得更為重要。但遺憾的是，在實(shí)際情況中我國圖書館界在行業(yè)自律方面的表現(xiàn)并不理想，究其原因主要有：

（1）缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行措施

缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行措施是行業(yè)自律模式保護(hù)讀者隱私不力的最主要原因之一。行業(yè)自律模式的運(yùn)行機(jī)制，主要依靠各圖書館對行業(yè)政策的自覺遵守。與法律規(guī)制相比，這些已公布的行業(yè)政策多以帶指南性質(zhì)的行業(yè)指導(dǎo)為主，并不具備要求本行業(yè)從業(yè)者必須遵守的性質(zhì)。以中國圖書館學(xué)會(huì)起草的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》為例，在涉及隱私保護(hù)的行為規(guī)范時(shí)，其內(nèi)容多以“應(yīng)”、“應(yīng)當(dāng)”而非“必須”等詞語進(jìn)行描述。因此這只是一種建議性的行業(yè)規(guī)范，圖書館完全可以基于自身考慮在“接受建議并遵從指引”和“不接受建議”之間做出選擇。

（2）缺乏適當(dāng)?shù)闹撇门c懲罰措施

從法理學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，規(guī)則的普遍遵守源自于受它規(guī)制的成員怯于其威懾力，而這種威懾力需由規(guī)則中的懲罰措施體現(xiàn)。任何制度或規(guī)則，如果沒有對其違反者相應(yīng)的懲罰措施來保證對它的執(zhí)行與普遍遵守，都會(huì)只具有一種形式上的意義。然而，圖書館行業(yè)自律模式本身并沒有提供一套完備的適用于違反自律規(guī)范的懲罰措施，其背后也鮮有可用的法律作為保障，因此過多地寄希望于圖書館的自我約束只會(huì)導(dǎo)致隱私保護(hù)工作流于形式。

（3）圖書館界對出臺(tái)隱私保護(hù)政策缺乏原動(dòng)力

我國公民隱私保護(hù)意識(shí)淡薄，多數(shù)讀者對涉及讀者隱私權(quán)的范疇、類型和政策等內(nèi)容缺乏足夠的了解，對隱私權(quán)的認(rèn)識(shí)僅僅停留在比較模糊、抽象的概念上。根據(jù)易斌的調(diào)查[14]，在1760位被調(diào)查讀者中，只有43.13%的讀者會(huì)擔(dān)心個(gè)人隱私外泄，而對此持不擔(dān)心態(tài)度的人數(shù)達(dá)到41.02%。同時(shí)，有超過一半的讀者不會(huì)刪除泄露自己隱私的上網(wǎng)歷史記錄、cookies等，也不會(huì)因?yàn)樯嫦忧址缸陨黼[私而向圖書館進(jìn)行投訴或申訴。以上種種都會(huì)導(dǎo)致圖書館界對出臺(tái)隱私保護(hù)政策缺乏原動(dòng)力。

3.2 行業(yè)自律模式相較立法規(guī)制的優(yōu)勢

雖然行業(yè)自律模式存在這樣或那樣的問題，但以我國目前個(gè)人隱私權(quán)的立法現(xiàn)狀，想要完全通過法律途徑來保障讀者隱私權(quán)顯然是不切實(shí)際的。即便是歐美發(fā)達(dá)國家，在對待讀者隱私保護(hù)問題上，也是立法規(guī)制與行業(yè)自律兩種模式雙管齊下。與立法規(guī)制模式相比，行業(yè)自律模式自身存在著以下兩點(diǎn)優(yōu)勢：

（1）在保護(hù)讀者隱私的靈活性與及時(shí)性上更具優(yōu)勢

法律作為規(guī)范，其內(nèi)容是概括的、抽象的、穩(wěn)定的、定型的。法律不能頻繁改動(dòng)，更不能朝令夕改，否則會(huì)失去其權(quán)威性和確定性。但是，法律需要調(diào)整的現(xiàn)實(shí)生活則是具體的、多變的、豐富多彩的[15]。在高速發(fā)展的信息化時(shí)代，因新技術(shù)誕生而出現(xiàn)個(gè)人隱私受到侵犯的案例層出不窮。先進(jìn)的信息技術(shù)給人們帶來便利的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致個(gè)人資料公開化、社會(huì)化、透明化，個(gè)人隱私信息處于被隨時(shí)侵犯的境地。法律面對這類新型個(gè)人隱私侵權(quán)問題時(shí)，往往難以做出及時(shí)的、有針對性的調(diào)整。與采用立法規(guī)制相比，就某個(gè)具體的行業(yè)環(huán)境而言，行業(yè)自律模式在靈活性與及時(shí)性上更具優(yōu)勢。在圖書館界，無論是圖書館學(xué)會(huì)還是各圖書館，它們的研究團(tuán)隊(duì)和管理團(tuán)隊(duì)比法律制定者具有更多本行業(yè)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐專長。這些人對圖書館行業(yè)的發(fā)展更為敏感，理解行業(yè)變革帶來的問題也更為深入。因此，在對待讀者隱私保護(hù)問題上，他們會(huì)比法律制定者更先知先覺，針對行業(yè)發(fā)展和變革中產(chǎn)生的新問題，可以靈活地調(diào)整行業(yè)自律規(guī)范，從而避免法律的滯后與僵化。

（2）行業(yè)自律模式能以更高的效率實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

立法規(guī)制模式需要通過制定并實(shí)施法律來實(shí)現(xiàn)對個(gè)人隱私的保護(hù)。但是在制定、遵守和執(zhí)行這些法律的過程中，國家和個(gè)人都需要承擔(dān)大量資源的消耗，比如在立法時(shí)調(diào)研、討論、修訂所需的開銷，執(zhí)法時(shí)必要的人工成本等。而與此形成對比的是，行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等自律規(guī)范僅要求圖書館界自行創(chuàng)建、設(shè)立和遵守，其開銷不需要由國家和社會(huì)給予，而是由各圖書館學(xué)會(huì)及成員自行負(fù)擔(dān)。在資源消耗上，當(dāng)立法規(guī)制模式與行業(yè)自律模式所要達(dá)成的目標(biāo)一致時(shí)，行業(yè)自律可以憑借較低的成本優(yōu)勢及時(shí)地修改自律規(guī)范，以更高的效率實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而頻繁制定和修改法律的成本則是立法規(guī)制難以承受的[5]。

4 對我國圖書館行業(yè)自律完善的建議

4.1 加強(qiáng)外部力量對行業(yè)自律的有效監(jiān)管

在完善行業(yè)自律的進(jìn)程中，來自行業(yè)外部的有效監(jiān)管必不可少。目前我國政府對圖書館行業(yè)的監(jiān)管權(quán)非常分散，監(jiān)管缺少綜合性和全局性。我國圖書館根據(jù)設(shè)置主體和服務(wù)對象的不同，分為國家圖書館（中央政府主辦）、公共圖書館（地方各級政府主辦）、學(xué)校圖書館（各級教育機(jī)構(gòu)主辦）和專門圖書館（科研院所、企業(yè)主辦）等類型[16]。各類圖書館由于上級行政主管部門的不同，容易形成相互獨(dú)立、條塊分割、各自為政的局面，行業(yè)自律在組織、管理、規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。因此，政府應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)對行業(yè)自律監(jiān)管的統(tǒng)一性和執(zhí)法力度為主要目標(biāo)，克服目前存在的困難，在監(jiān)管組織、監(jiān)管制度、監(jiān)管程序、監(jiān)管力度等方面做出實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。此外，來自社會(huì)和公民的監(jiān)督也是行業(yè)監(jiān)管的重要力量。圖書館界應(yīng)適當(dāng)?shù)厥柰ㄅc外部的溝通渠道，接收、甄別、采納來自外部監(jiān)督中的中肯建議和意見，改進(jìn)并完善已有的行業(yè)自律規(guī)范。

4.2 加強(qiáng)圖書館界對行業(yè)自身的監(jiān)督

在行業(yè)外部力量發(fā)揮監(jiān)管作用的同時(shí)，圖書館界也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行業(yè)自身的監(jiān)督。在此過程中，中國圖書館學(xué)會(huì)應(yīng)承擔(dān)起自律建設(shè)和自我監(jiān)督的責(zé)任，從維護(hù)讀者的隱私權(quán)益出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)和組織各級地方圖書館學(xué)會(huì)，完善已有的隱私保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展及時(shí)出臺(tái)新的行業(yè)政策。在條件允許時(shí)，對圖書館行業(yè)內(nèi)部的隱私保護(hù)措施進(jìn)行審查與督促，對各圖書館的隱私保護(hù)工作進(jìn)行考核與評估。相對于政府的監(jiān)管、社會(huì)和公民的監(jiān)督，來自圖書館行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督會(huì)更多關(guān)注行業(yè)自身的發(fā)展，往往更具有直接性和先見性。

4.3 鼓勵(lì)行業(yè)從業(yè)道德建設(shè)

圖書館界要想有效地實(shí)現(xiàn)自我規(guī)范、自我約束、自我完善，行業(yè)自律模式就必須建立在良好的行業(yè)道德基礎(chǔ)上，正如一個(gè)人的發(fā)展是以其道德素質(zhì)作為根本前提一樣。如果沒有良好的從業(yè)道德風(fēng)范，行業(yè)自律也失去了其存在的基礎(chǔ)。因此，圖書館界應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對圖書館員和其他從業(yè)者的職業(yè)道德建設(shè)，培訓(xùn)和學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識(shí)和行業(yè)政策，提升館員的隱私保護(hù)意識(shí)，使館員從思想上真正重視起讀者的隱私權(quán)益，并在實(shí)踐工作中予以落實(shí)。

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董嘉維 上海政法學(xué)院圖書館參考咨詢部副主任。